实现农地经营权有序流转的政府作用机制研究
——以安徽省及试点为例

孙 燕 张博超

(安徽师范大学经济管理学院，安徽 芜湖 241000)

1 引言

农地经营权流转(下称农地流转)问题一直是我国农村、农业发展的重要问题。农业生产经营的低产出率，农村耕地的细碎化及高抛荒率，农民的低收入水平及剩余劳动力等问题亟待解决。近年来，大多数学者主张通过加快农地经营权流转，发展农业规模经营来解决现行土地制度带来的问题。2014年国务院下发《关于引导农业土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，其中便强调农地的有序流转。

关于农地流转方面的研究十分丰富。大多学者普遍支持农地流转，认为农地流转有助于提高土地资源配置效率，有利于发展农业规模经营。吴桂英(2003)运用新古典经济学的分析框架提出应允许并鼓励农民有偿转让土地使用权，实现农地资源配置效率的帕累托改进。

通过实地调研分析及数据实证分析发现，近年来农地流转速度普遍加快。但农地流转依然只是很小范围内的现象(贺振华，2010)。针对农地经营权流转现状，很多学者研究了制约地权流转的影响因素，大多学者强调农地流转受到农地产权制度及制度环境(杨小凯，2002；周其仁，2002；贺雪峰，2002)、经济发展水平(姚洋，2000；金松青，2004)、农户自身因素、交易费用(万举，2010、2009；罗必良等，2010、2008)及市场化水平(黄海平、黄宝莲，2003；伍业兵，2009)多方面因素影响。

基于农地经营权流转的现状及制约因素，很多学者提出了相关的政策建议。主要集中于主张通过推进农地流转的市场化(贾春霞，2014)，实现农地有序流转。同时还有学者从改善户籍制度及完善农村社会保障制度的角度提出了意见。综上所述，可以发现现阶段的研究主要是突出通过市场机制的完善来实现农地经营权的有序流转。而本文认为研究农地经营权流转问题必须以稳定的宪法性制度与土地新政为背景，考虑制度变迁路径锁定的特征，从政府作用机制需找出路。政府作为独立于市场之外的守业者，作为法规政策的制定者和执行者，具有所有者强制的特点，可以有效降低交易成本。因而，本人从制度变迁的角度出发，分析现行农地流转制度的历史特征，发现政府作用机制的重要性及其实现过程。

2 近代土地制度变迁回顾

著名制度经济学诺斯(2008)认为制度变迁具有路径依赖特征。由于存在着报酬递增和自我强化的机制，使人们一旦选择走上某一路径，就会在以后的发展中不断的自我强化。农地流转问题是我国土地制度变迁的产物。由于土地制度变迁具有路径依赖的特点，因而研究农地流转问题不能抛开历史。

2.1 近代土地制度变迁

诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中提到“正式规则改变了，但非正式约束却没有。这样，非正式约束与新的正式规则之间就会产生一种持续的紧张关系，因为他们在许多方面都不能保持一致。非正式约束将逐渐演化成为原先的正式规则的延伸。”以此来回望中国的土地制度变迁，人民公社这一正式规则发生了改变取而代之的是家庭联产承包制，但人民公社制度遗留的许多非正式约束并没有改变。例如，农户的土地国有的固有观念导致农户自认为没有权利流转土地。再如，在人民公社时期地位突出的村民大队等基层政府，现在的权利已大不如前。但“寻租”的心理使他们不愿轻易放弃即将失去的权利。从而在地权流转的过程中很可能与村民处于对立的地位，大大提高了土地纠纷的可能性。虽然“家庭联产承包制”的产生是诱致性制度变迁的结果，但它仍然具有制度变迁“路径依赖”的特点。在中国历史“姓资姓社”问题产生之时，便一直锁定于这一路径，至今，我国的改革之争仍然离不开计划经济与市场经济之争。同样，中国的土地制度亦如此，虽然家庭联产承包制给了农民土地的使用权，大大提高了农民的积极性但农村土地的制度约束仍然很多，如农地农用制度、稳定地权制度。综上所述，地权流转问题是当代问题更是历史遗留问题，许多非正式约束仍然保持着强劲的生命力。如何加快地权流转并不是一蹴而就的，需要在不断地磨合过程中，产生一个新的均衡。同时可以发现我国近代土地制度每一次的变迁都离不开政府的直接或间接作用。虽然家庭联产承包制是自产产生于农民的，但在得到政府承认后，政府又给予其强大的推动力。因而，研究中国土地制度撇不开政府的作用机制。

表1 我国近代土地制度变迁表

2.2 农地流转政策变迁

产生于农民自身的家庭联产承包制有效提高了土地经营效率。但随着农村劳动力的大量剩余、农业生产经营的低收入水平及二、三产业的蓬勃发展，农村劳动力开始大量转移，农地抛荒严重，农村土地经营呈现细碎化特征。通过延长承包期和促进农地流转等方式来完善家庭联产承包制实现土地规模经营的思想已达到共识，但共识的产生则经历了较长时间的探索。

图1 农地流转政策变迁图

由上图可知，政府对农地流转的政策经历着从禁止—不禁止-允许-鼓励的变迁过程。目前更加现阶段应更加注重规范土地流转行为和市场，防止脱离实际，违背农民意愿，片面追求超大规模，把“有序流转”放到了重点位置。

3 实现农地经营权流转的政府作用机制研究

西方政府干预主义认为市场机制能在大多数领域决定价格和产量，但政府却可以通过税收、支出方案和规章制度来调节市场。市场和政府缺一不可，没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。我国农流转市场发展不成熟，交易双方信息不对称及交易成本高等特征，极易造成市场失灵。当市场失灵时，市场机制无法实现，政府机制则尤为重要。中央政府、地方政府及基层政府作为实现政府机制的三大部门，其工作职能不同但又存在职能交叉及利益博弈。具体到农地流转市场，中央政府是制度及政策的制定者，地方政府是管理者和执行者，二者必须相互配合才能促进农地的有序流转。

图2 农地有序流转的政府实现机制图

稳定正规的农村集体土地产权制度是农民的“定心丸”，是农地经营权有序流转的前提。稳定正规的产权制度的建立有赖于中央政府和地方政府的共同配合。本文将从中央政府、地方政府两个角度出发分析实现农地经营权有序流转的实现机制。

3.1 中央政府作用机制

中央政府作为全国性法律及政策的制定者，领导着社会生活的各个领域。于农地流转市场，中央政府多年来，以农民利益为中心，以稳定地权为指导，多次调整农地流转政策。其实现机制主要表现为：

3.1.1 法规清理

法规清理是指“有立法权的地方人大及其常委会依据一定的标准，对一定时期或范围内由其制定的地方性法规进行集中的审查，并确定法规的效力及变动情况的活动。”目前，我国包括《中国土地承包法》在内的土地相关法律法规近40部，相关的政策更多且更新较快。这些法律法规或由于出台时间不同或由于代表立场不同可能造成内容的不一致或相悖离，在实际操作过程中出现有法可依却又“无法可依”的情况。另外，我国涉及农地流转的法律法规政策一般留有如“根据实际情况而定”等余地，而地方又有自治的权利，因而可能造成地方实际操作和法律法规不相符。例如，中央政府自十七届三中全会以来一直坚持农地承包经营权长久不变，但地方根据实际情况仍然在不断得调整土地。调整土地不仅会带来土地纠纷还会造成在农地流转交易成本的增加(农户背负着对邻居等的无限债务)。中央政府定期进行农地流转的专项法规清理，梳理农地流转法律框架，建立完善的农地流转法律体系。具体可以从以下两个方面着手：(1)修改、废除那些与当前改革不适合、与宪法等相悖、操作性不强的法律法规及政策；(2)在稳定地权的前提下，处理好中央法律法规与地方具体政策的关系。

3.1.2 政策引导

中央政策引导能及时得为农地流转市场提供发展的方向。由上文可知，我国土地流转政策经历了从禁止——不禁止——承认——鼓励的变迁过程。包干到户后，中央政府适时松动了政策，允许并最终鼓励农地流转；为防止大量土地纠纷及农地市场乱象产生，中央政府调整农地流转政策为农地流转必须建立在稳定地权的基础之上；为规范农地流转市场，中央政府政策从“加快”调整为“有序”。每一次“规则”改变都对农地流转市场的发展具有重要意义。如何有效及时得引导农地流转市场的方向，仍然是中央政府的重要职能。目前，中央政府政策引导应注重方向明确(减少地方行为与中央思想的相悖)、循序渐进(逐步规范农地流转市场，防止“大跃进”)。

3.1.3 农业基础设施建设

完善的农业基础设施建设不仅可以方便农业生产，同时还可以增加在农产品销售及农地流转过程中的筹码。农业基础设施建筑主要包括农田水利建设、农产品流转体系建设、农产品服务体系建设、农业生态体系建设、农业科研推广建设及新型职业化农民建设等。农业基础设施作为公共品其主要供给者是政府。但我国农业基础建设基础薄弱，涉及农村面积巨大，仅仅由政府投资建设，不足以满足全国农业基础设施建设的需求。

图3 农业基础设施建设驱动因素

由上图可知，地方政府应注重建立完善的农业基础设施投入机制。除了直接投资外，应适当引入竞争，提高农户建设意识，吸引市场投资，给予优惠政策及补贴，建立完善的政府投入机制，通过各方努力共同完善农业基础设施建设。

3.2 地方政府作用机制

地方政府作为中央政策的地方实施者，对政策的落实起到了关键作用。中央政府的政策引导把握大局，而地方政府的实施则事关落实进展。其实现农地有序流转的作用机制主要表现为：

3.2.1 加快确权

所谓土地确权，实际上确的是农村集体土地(农村宅基地、集体建设用地、农用地)的所有权及使用权，并登记颁发证书给农户。土地确权被认为是农地流转的前提。农村集体土地确权登记颁证的过程，不仅是统一查清土地的面积、用途、权属，建立土地簿本的过程，更是确认农民集体与土地长期稳定产权关系的过程。农村集体土地确权工作有利于激发农民保护耕地、集约用地的积极性；有利于依法确认农民土地权利，强化农户土地物权意识；有利于深化改革，最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的稳定正规的农村集体土地产权制度。地方政府是土地确权工作的管理者和实施者，自2009年中央推行土地确权登记颁证工作以来，各地地方政府都积极推进工作进程，部分省份土地确权工作已基本完成，进入公示阶段。

3.2.2 加快市场培育

目前，农地流转的市场化方向已确定。在稳定土地承包权，土地经营权的流转应该应该享有同其他商品产品产权一样权利。然我国的农地流转是由农民自愿和政府行政推动相联系的，农地流转市场化强度较弱，主要表现为：尚未构建合理的价格形成机制、公平交易机制、市场竞争机制及外部干预机制。农地流转市场的培育无论是中介机构及信息平台的建设、竞争的引入还是监督体系以及流转市场的规范的建立都有赖于地方政府的推动建设。地方政府不仅是市场化建设强大的资金来源，同时还是市场中各方的监督机构。因而，市场化的建设也离不开地方政府。

综上所述，我国的土地流转问题是历史遗留问题，其解决途径是依赖于中央政府正确的政策引导及地方政府的确切实施。因而，农地流转问题需在历史的不断摸索中一步步得到解决。

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