论“政社分开”的困境及法律制度保障

丁　亮

(东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040)



论“政社分开”的困境及法律制度保障

丁亮

(东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040)

摘要：“政社分开”对于我国社会组织的发展来说具有重要意义，是社会组织健康发展的前提和必然趋势。然而，由于历史等方面的原因，我国社会组织长期依赖政府生存，尤其是与业务主管机关之间形成的领导与被领导的关系，导致社会组织的资金等权利与利益无法独立享有与主张，很多重要职务由政府工作人员兼任，这就如同人被束缚手脚，也就无法发挥社会组织应有的社会事务的管理功能。因此，“政社分开”是目前社会组织立法亟待解决的问题之一。然而也正因为社会组织长期形成的对政府的依赖，如果将社会组织与政府间的关系进行大刀阔斧式的绝断，同样可能对社会组织造成重创，甚至威胁到社会组织的生存。这就需要在进行“政社分开”的同时，在社会组织相关立法中建立若干保障制度，以保证社会组织持续健康地发展。

关键词：政社分开；社会组织；制度保障

一、“政社分开”的内涵与意义

“政社分开”这一概念的提出，可追溯至上世纪70年代后期和80年代初。当时提出的所谓“政社分开”，是指通过在我国农村基层政权设立乡人民代表大会和乡人民政府，将人民公社的政治职能剥离，仅保留其经济职能，使其作为集体经济组织，从而改变了当时政社合一的体制，也改变了我国整个社会管理体制和基础。历史上这一次“政社分开”的实现，体现了经济基础改变直接导致的生产关系变化，进而导致政府在管理职能、管理方式上的转变。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革作出了战略部署，在激发社会组织活力方面，明确要求加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。其中赋予了“政社分开”新的理念，即政府要给予社会组织独立生存发展的空间，要向社会组织回放权利。这就要求政府要对社会组织给予充分的信任和尊重。具体地讲，就是要求政府机关在人员、资产、办公场所等方面要与社会组织分开，并且不能直接干预社会组织运作[1]。

新时期的政社分开，同样来自于政府职能转变的需要。现代的公共管理和社会治理需要多元参与的体系构建。在这个过程中，政府的职能面临着重新定位与划分。由于管理成本、管理难度以及管理专业性要求的不断提升，政府很难再做“千手观音”执掌一切，只能向“有所为有所不为”的角色转换。也就是说，除了军事、国防、外交等专属国家的职能之外，经济管理、社会管理、文化管理等管理性的职能需要由其他组织与国家分担，共同治理。因此，“政社分开”必将促进政府职能的顺利转变，一方面保障了社会公共管理的质量，减少了因管理专业化不够产生的低效与资源浪费；同时，也能够使政府从繁杂的具体公共管理事务中抽身，专注于政治以及宏观管理。

“政社分开”也是社会组织健康发展的前提。首先，只有政社分开后，社会组织才有可能真正独立承担起政府的事务性管理工作，由此才能促使社会组织向更专业化发展。而在政社分开前，业务主管机关对社会组织的一切事务都进行干预甚至主导，因此所有事务性管理的工作，实际上仍然是由政府承担的，社会组织也就失去了成长的机会。其次，权利与义务往往是相对应的，社会组织只有能够独立承担责任，有了独立履行义务的行为能力，才可能独立享有相应的权利利益。最后，社会组织在与政府围绕公共事务分工合作的同时，能够相互借鉴与学习，从而激发各自的潜能和动力[3]。

然而，由于历史的原因，我国的社会组织，这颗本能够长成参天大树的种子却一直以来只能在政府的温室中发育。这就导致了我国目前社会组织的发育不良与脆弱性。在这种情况下，如果过于激烈的进行改革，无异于将温室中的树苗移植到室外，任其自生自灭，结果是可想而知的。因此，我们认为，在坚决推进社会组织“政企分开”的同时，要通过完善社会组织立法，建立政府技术指导、政府购买公共服务、税收激励等制度，保障社会组织最终实现独立健康发展。

二、实现“政社分开”后可能面临的困境

社会组织在与政府的行政干预剥离之后，其运作势必会产生一系列的不适应，需要重新调适。这种不适应的根本原因在于在过去社会组织行政化的状态下，社会组织已经习惯了在政府的干预甚至主导下行事，就如同其发展成长一直都存在一根拐杖去扶助它，支持它，现在要把这根拐杖拿开，就可能摔跟头。具体来讲，社会组织在脱离了与政府的亲密关系之后，会产生以下几个问题：

(一)社会组织资金短缺

在“政社分开”之前，社会组织来自政府的资金支持主要表现为两个方面，我们在这里权且将其称为显性的资金支持与隐性的资金支持。显性的资金支持就是指来自政府财政的直接的，体现为资金形式的财力支持。在“政社分开”之前，这个部分的财政支持在社会组织的运营资金中占了较大的比重。根据一项社会组织调查问卷显示，近36%的社会组织完全依靠政府资助营运，而以政府资助作为部分营运资金的社会组织则占了一半以上。

隐性的资金支持不表现为来自政府的直接的资金投入，而是体现在各层级政府提供的免费场地、人力资源等其他支援。这类支持虽然不直接体现为金钱，但为社会组织节省的营运费用实际上甚至远超其直接提供的资金支持，从而成为社会组织依赖政府的主要方面。根据另外一项调查数据显示，在涉及社会组织办公场所产权问题时，有14.8%的社团、27%的民办非企业单位及7.3%的基金会是自有产权；23%的社团、58.9%的民办非企业单位及15.6%的社会组织是租用房屋以作办公之用；62.2%的社团、14.1%的民办非企业单位及77.1%的基金会是免费借用住房作为办公场所。一般来说，租用和免费借用的住房主要是来自其业务主管单位和其他政府机关用房，其中免费借用办公场所的比例最高的均为免费借用业务主管单位用房[3]。

因此，一旦社会组织与其业务主管机关脱离从属关系，所获得资金支持，尤其是隐性资金支持，将会有较大幅度的减少。基于此时，如果社会组织不积极拓宽资金来源的渠道，那将无异于釜底抽薪，对于社会组织的生存与发展将会是致命的打击。

(二)利益表达途径受阻

目前，我们国家的多数社会组织还处在发展之初，力量还较为薄弱，利益诉求的渠道是否畅通对于其今后能否健康发展显得至关重要。社会组织的利益表达主要包括两个方面内容，第一个方面指社会组织向上级政府表达自己的利益需求，以此来影响政府决策。社会组织作为一个利益集团，必然存在利益诉求，而只有掌握政治资源的政府，能够通过将其意见、要求纳入决策的过程，最终制定能够满足其相关诉求的政策来实现。根据调查数据显示，第一个方面的利益表达主要通过其业务主管部门及领导来实现[3]。然而“政社分开”的主要内容就是政社分开，即将社会组织与其原来的业务主管部门分离，使其成为独立的法人主体。这就使社会组织失去了最主要的利益表达渠道，使其难以提出利益主张，影响政府决策。最终的结果就是利益无法受到关注，从而导致组织利益的萎缩。

利益表达的另一方面，是指社会组织为传播自己的理念，达成自己的目的而向全社会范围进行的表达与宣传。这种利益表达同样有赖于政府的支持。因为这种利益表达只能通过媒体来进行，即通过求助于媒体的宣传最大程度的表达自己的组织理念，传播自己的声音以获得更多社会支持。而在我国，“媒体的行为实质上代表的是一种政府行为，它发出的声音很大程度上代表官方意志”[4]。也就是说，媒体在我国被视为党和政府的喉舌，特别是涉及政治以及重大经济、文化内容的宣传都受到政府的严格控制。因此，只有与政府关注的对象及政府的观点相似或一致时，才能更多地得到媒体资源。在“政社分开”之前，由于与政府关系紧密，甚至拥有“准政府”的身份，社会组织较为容易地获得媒体关注；然而在与政府脱离直接的关联之后，这种媒体资源的获得就显得相对困难了，从而直接影响了对自身的社会宣传。

(三)组织人才流失

由于我国合法成立的社会组织在“政社分开”前都存在着一个业务主管部门，更有部分社会组织是由政府机构改革“翻牌”而成的，因此，他们中的很大部分仍保留原有的行政级别及相关人事制度[5]。这就可以理解为什么包括社会组织理事会成员在内的相当一部分工作人员都由部门的工作人员兼任。这些工作人员通常由政府通过公务员考试等法律途径选任，具有较高的业务能力，因此对于社会组织的工作起到了较为重要的作用。更重要的是，由于这些人员存在于社会组织中，他们能够将从政府部门那里获得的重要信息及时传达给社会组织，保证了社会组织在相关政策发生变化时能够“闻风而动”，快速反应，以获得更多社会收益和政府支持。而社会组织“政社分开”往往不允许其成员兼任政府职务，意味着已经兼任的这些工作人员必须在社会组织与政府之间做出选择。从珠三角等地已经完成或正在进行社会组织“政社分开”改革的情况看，几乎所有的兼职人员都选择了政府。因此就导致了目前出现大批的工作人员离开社会组织，回到政府工作的现象。这对原本就力量弱小、缺乏专业性的社会组织无疑是又一次重创。

(四)组织功能难以发挥

社会组织的基本功能在于替代政府进行部分事务性管理工作，向社会或市场提供公共服务，帮助缓解或解决国家与公众间、公众之间存在的利益冲突，从而达到维护社会稳定的目的。社会组织之所以具有上述功能，从根本上说是由于社会组织的性质决定的。公民通过行使法律赋予的自由结社权利，成立社会组织，并拟通过社会组织的活动向国家主张个人利益，这就使社会组织处于与国家、其他社会组织以及个人的中间联结点上。因此在发挥组织功能的过程中，要求社会组织能够向上将组织、公民诉求向国家反映，向下传达政府处理利益诉求的思路和举措，“这种非暴力的政府与公民之间对话的序模式使各种利益要求有条不紊地进入政府的视野，和平地解决群体之间、群体与政府之间的矛盾，维护社会经济生活的有序进行，温和解决利益冲突，促进社会和谐”。从此可以看出，社会组织与政府的联系越紧密，越能够成功地完成上通下达的桥梁纽带作用。在“政社分开”之前，很多合法成立的社会组织挂靠在业务主管部门之下，有些干脆被称为“官办社会组织”，这显示了它们与政府之间的千丝万缕的联系。这就使这些社会组织能够利用它们的“准政府”的身份去发挥社会服务的功能。比如，目前消费者协会普遍挂靠在工商局之下，这就使其在处理消费者与商家纠纷的时候更具有对抗权和话语权，一般情况下，商家都会看在工商局的“面子上”而对消协另眼相看。让人担心的是在“政社分开”之后，这种情况是不是会发生微妙的变化？社会组织与政府部门间的“血缘关系”没有了，对上，能否还存在一个畅通的渠道向政府反映利益诉求？更重要的是，对下，褪去“政府光环”的社会组织能否依然得到社会的认同，具有协调纠纷的能力？

三、解决路径分析

(一)税收制度激励社会捐赠

除了从政府那里获得物质支持以外，社会组织获得收入还可以通过其他途径，比如税收减免和激励捐赠制度。需要指出的是这里的税收减免指的是针对社会组织的收入给予税收减免，激励捐赠制度指通过一些法律规定与政策给予捐赠者一定的利益以达到鼓励其捐赠的目的，事实上，激励捐赠制度的主要方式也是税收减免。

社会组织免交所得税是目前国际上通用的惯例，很多国家的相关法律都给予了社会组织和捐赠者以一定的税收减免，以解决社会组织的资金问题，鼓励其发展。如美国，对社会组织的激励机制就主要体现在所得税法以及财产税法中。从内战时期的所得税法开始，就明确规定了慈善组织无须缴纳所得税[6]135，以此奠定了后来美国包括慈善组织在内的社会组织的免税地位。而目前在我国对于社会组织的财政、税收问题等都没有规定。因此，我国今后相关立法应在财政、税收等方面对社会组织给予特殊照顾，做出专门的税收减免方面的规定，最终形成社会组织的相关免税体系和其他制度，从而推动我国社会组织的发展壮大。当然，税收减免绝不等于不进行税务管理。对于年收入达到一定水平的社会组织法律应规定其需要向税务机关进行年度报告，同时，符合条件的社会团体应向税务机关登记以明确其享有的免税地位。

另外，根据其他国家的经验，以法律的形式赋予捐赠者一定程度的税收减免待遇也能够很大程度上鼓励捐赠，从而达到增加社会组织收入的目的。以德国为例，慷慨捐赠的自然人，其募捐额度可以凭收据在个人所得税中扣除，此外，还能获得来自德国红十字会等公益机构的诸如免费急救等相应的优惠服务[7]。根据对国家的有用性，对不同的社会组织的捐赠所享受的税收优惠也有所不同。例如对有关研究和艺术的组织的捐赠或对有需要的个人的捐赠最高可减免纳税人收入的10%，对其他社会组织的捐赠可能只有5%左右。德国法的激励捐赠制度的激励杠杆作用可谓被用到了极致。

(二)组织立法保障利益诉求路径实现分流

调查数据显示，除了向业务主管部门进行利益诉求，其实社会组织有时候也会通过全国和地方的人大代表及政协委员、中央和地方的政府官员、甚至领导同志身边工作人员等多种途径来与政府的行政机关取得联系，提出其意见与要求，借此来主张自身利益，影响政策制定[3]。这就说明，即使是在“政社分开”之前，利益主张的途径也不是单一的。因此，在脱离业务主管部门后，社会组织应积极拓宽其他利益诉求的渠道，而其他相关立法也应开辟针对社会组织提问题、反映意见的机会。例如，人大代表应重视听取社会组织的意见建议，因为社会组织的宗旨和目的具有社会服务性，它们往往为实现某种公共利益而成立，因此，其利益诉求也就往往具有一定层面的代表性与共性。而目前的人民代表大会法仅规定各级人大代表应经常走访联系选民和原选举单位，听取和反映他们的意见和要求。这里的选民主要指公民个体，并没有将社会组织包括在内。这就使社会组织的利益诉求路径受到一定程度的阻碍，社会组织成员只能作为个体进行提议。

此外，现在通说认为在“政社分开”之后，原业务主管机关应撤销。我们更关注是否在业务主管机关撤销之后，其对于原来管理的社会组织就不再有任何职责了呢？我们认为即使原来的“双重管理体制”改为“单一管理体制”，原业务主管机关仍应承担一定的指导责任。这是由于目前我国社会组织刚刚起步，专业性还不强，力量还较为薄弱，因此，需要原业务主管机关从专业的角度对社会组织的运作进行指导，引导其健康发展。当然，这种指导完全是建议性的，不应具有管理性和强制性。因此，反映社会组织的利益需求应成为原业务主管机关履行指导职责的一部分。同时，在对社会组织进行业务指导时，引导其掌握当前政府关注的热点，可以使社会组织更容易获得媒体的关注，帮助其扩大自身的宣传，最终通过媒介实现向社会的利益表达。因此，这些相关政府机关的新职责应在社会组织管理立法改革中有所体现。

(三)人力资源管理法律制度保障志愿者数量及质量

目前我国社会组织人员架构由专职工作人员、兼职工作人员以及志愿者组成。而专职工作人员又由理事长、理事会、秘书长构成，另外社会组织的常设行政人员一部分来自于兼职工作人员，一部分来自于专职工作人员。一般来说，理事长是由该社会组织所在领域有一定影响力和声望的学者、社会人士担任；理事会是由学者、企业捐助者、现役或者退役政府官员组成。秘书长一般是由具有非营利部门实践经验的人员担任，具体负责组织的日常运行。其中理事会对社会组织的重大事件具有决策权[8]。从已经或正在进行“政社分开”的社会组织来看，发生大量工作人员流失的情况是从事兼职工作的这部分人员，因为这其中大部分都是由于历史、委派等原因来自业务主管部门等政府部门的工作人员。如上所述，“政社分开”要求政府工作人员不得在社会组织中兼职，这造成了社会组织中的兼职人员大量流失。然而，社会组织人员架构中还有一部分，那就是志愿者，而目前志愿者比例在社会组织中仍然比较低，仍有很大一部分上升的空间。根据调查数据显示，在接受调查的416家社会组织中，竟然有多达34.4%的社会组织根本没有志愿者。

志愿者(英文Volunteer)联合国将其定义为“不以利益、金钱、扬名为目的，而是为了近邻乃至世界进行贡献活动者”。在我国，根据《中国青年志愿者注册管理办法》中对志愿者的论述:在不为任何物质报酬的情况下，能够主动承担社会责任而不关心报酬奉献个人的时间及精神的人。志愿者在当今世界各国的社会组织的发展、功能的发挥上都起到了举足轻重的作用。从法律上看，要增加志愿者招募，提高志愿者的素质和质量，就要建立志愿者激励机制，使更多志愿者愿意加入社会组织中来。例如新加坡的相关法律规定，取得杰出贡献的志愿者可以享受政府提供的特殊政策，通过由国会议员督导的机制为服务满三年以上的志愿者提供优先的社会服务和福利，如在申请购买保障房的过程中可优先得到批准，为其子女进入最好的学校提供优先选择权等。

(四)社会团体管理法律制度构建“政社”合作关系

从上文的论述中我们看到,因为社会组织的主要功能是替代政府进行部分事务性管理工作,这就决定了社会组织功能的发挥必然与政府发生某种联系。如上所述,政社分开，使业务主管部门不再承担对社会组织的监督管理等职责，新型的政社关系需要构建起来。我们认为新型的政社关系主要包括三个方面：管理监督关系，指导建议关系以及合作共赢关系。协调好三种关系是社会组织实现其功能的基础和前提。首先，从现在已经进行政社分开试点的地区来看，由于改变了过去的“双重管理体制”，与社会组织有管理监督关系的部门就仅限于民政局或民政部下设的社会组织管理局，民政局或民间组织管理局对社会组织具有审查登记，管理监督等职能。这一部分关系主要是通过修改《社会团体登记管理办法》来完善。其次，对于过去的业务主管部门，如前所述，我们认为由于目前我国社会组织的力量还较为薄弱，它暂时还不能完全与主管部门脱离关系，而是应承担一定的业务指导职责。然而，应当指出的是，这种指导关系不应是一种常态，在今后一定的条件成熟时，业务主管部门的这种指导职责应及时完结。另外，立法应明确业务指导的权利边界，明确指导行为的非强制性，防止由指导变回对社会组织进行的实体干预。最后，也是二者间最重要最亟须构建成熟的关系是政府与社会组织的合作关系。这种合作关系主要是通过签订合同来实现的。与社会组织签订合同既是社会组织补充政府职能的主要方式，实际上也是政府对社会组织运营的一种变相的管理方式。这种政社关系目前也是很多其他国家政府与社会组织的主要关系。如美国，“根据对586个美国城市的调查，1982—1992年间，美国民营化水平增长了121%，有28%的服务通过合同承包形式实现了民营化”。也正因如此，美国被称为“合同政体”，即政府通过与社会组织签订合同实施社会治理[6]148。目前在我国，社会组织与政府间的合同关系主要是通过政府购买公共服务实现的[9]。然而，这种政府购买公共服务在我国还并未普及，特别是目前尚没有规范相关行为的立法，因此在很大程度上阻碍了它的发展。

总之，“政社分开”是我国的社会组织在发展成长过程中必须经历的一步。从长远来看，它对于社会组织的健康发展具有重要意义。然而，在厉行变革的同时，我们又要立足实际，看到我国社会组织，由于历史的原因而长期依附政府生存，导致与生俱来的脆弱性。“一刀切”式的变革看似彻底，却可能给社会组织发展造成釜底抽薪式的巨大难题，这些难题具体体现在资金、利益表达、人员等方面，进而严重影响社会组织社会功能的发挥。因此，我们寄希望于社会组织相关立法的制定与完善，通过这些立法去保障社会组织在“政社分开”过程中能够完成平稳过渡，最终能够独立健康的发展。

参考文献:

[1]廖鸿，李培晓.现代社会组织体制将怎样炼成[J].中国社会组织，2013，(1).

[2]马庆钰.论政社分开与社会组织管理改革[J].行政管理改革，2010，(7).

[3]黄茜.资源相互依赖视角下的我国政府与社会组织关系分析[J].大观周刊，2012，(7).

[4]康晓光，等.NGO与政府合作策略[M].北京：社会科学文献出版社，2010:12.

[5]路明远.培育与规制—中国政府的社会组织管理模式研究[M].天津：天津人民出版社，2010:218.

[6]扶松茂.开放与和谐—美国民间非营利组织与政府关系研究[M].上海：上海财经大学出版社，2010.

[7]王名.德国非营利组织[M].北京：清华大学出版社,2006:162.

[8]葛亮，朱力.非制度性依赖：中国支持型社会组织与政府关系探索[J].学习与实践,2012，(12).

[9]詹婷.国家治理现代化视野中的社会组织自治[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2014，(5).

[责任编辑:陈晨]

收稿日期:2016-03-15

基金项目：中央高校基本科研业务费专项课题(DL13BC11)

作者简介：丁亮(1980-)，女，吉林长春人，讲师，吉林大学2013级环境法学专业博士研究生。

中图分类号：D911.1

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)03-0016-04