获得物质帮助权的法律保障研究

王蒙磊

(甘肃政法学院 法学院，兰州 730070)



获得物质帮助权的法律保障研究

王蒙磊

(甘肃政法学院 法学院，兰州 730070)

摘要：我国宪法第45条规定公民有从国家或社会获得物质帮助的权利。但是，在实际生活中有一部分人是享受不到这一基本权利的，他们是被排斥在获得物质帮助权的法制之外的。从实证的角度分析我国公民目前的这一权利状况，以及如何从顶层设计的角度考虑完善宪法赋予的公民这一神圣权利，能够唤起公民的宪法意识，维护自身的基本权利，有助于国家更好地保障公民的基本权利。

关键词：物质帮助权；物质保障；宪法保障；权利保障

获得物质帮助权是宪法规定的公民的一项基本权利，但是，这项权利的实现过程却不尽如人意。目前宪法关于此项权利的规定很不完善，很多人享受不到该基本人权。同时，获得物质帮助权的理论已经不能和社会的发展变化脱节，社会生活的丰富多彩，早已让宪法中规定的获得物质帮助权步人尘后。因此，急需完善法律和法律的监督确保公民获得物质帮助权能够有尊严的实现，让每个人不因生活贫困而失去尊严。

一、获得物质帮助权的基础理论

(一)获得物质帮助权的法制基础

宪法第45条规定，我国公民有从国家获得物质帮助的权利，它是宪法规定的公民的一项基本权利。《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利国际公约》都规定了基本的人权以及获得基本的生存而需要的基本物质权利，和我国宪法规定的获得物质帮助权具有一致性。《公民权利和政治权利国际公约》规定：“出席受审并亲自替自己辩护或经由他自己所选择的法律援助进行辩护；如果他没有法律援助，要通知他享有这种权利；在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中，不要他自己付费。”[1]以上这些国际公约以及我国宪法中的规定，应该被视为公民获得物质帮助权的法理依据和法律依据。根据自然法的基本理论获得物质帮助权是一项自然法规定，根据自然法要求“人既具有动物所共同具备的自然本能，求自保、自爱和自利，也具有其他动物所不具备的天性，这就是追求自由、平等，追求有德性的生活”。获得物质帮助权是公民在生活困难时获得基本有尊严的生活的基本物质条件。

(二)获得物质帮助权的权利内涵

作为获得物质帮助权的社会救助制度只是为了保障社会成员的最低生活水平，解决他们因为一些天灾人祸而造成的生存危机。宪法的规定是为了保障基本人权，保障人们实现生存权而实施的一项制度，目的是为了实现每一个人有尊严的生活。“获得物质帮助权是通过解决社会弱势群体的生存、生活困难，来保证社会成员的基本生存权以及有尊严的生活，让所有人都能享受到社会发展的成果，感受到社会公平正义的一种制度安排，他通常被视为现代文明社会社会保障体系的最后一道防线。其中全面体现着政府的公共责任，也是世界各国政府介入程度最深，并且直接以公共财政为经济来源的一项社会政策。”[2]133

1.特殊的获得物质帮助权

(1)城市低保人群。城市低保人群获得物质帮助权的依据是国务院1999年9月23日通过的10月1日起施行的《城市居民最低生活保障条例》,该条例第2条明确规定，非农业户口居民在一定条件下有从政府获得生活帮助的权利。从条例规定中可以看出获得城市低保的人群为非农业城市居民收入低于当地最低生活保障标准的人。该条例同时还规定了“三无”人员的最低生活保障。他们有从政府和当地民政部门获得最低生活保障待遇的权利。

(2)农村五保供养人群。中国13亿多人口，其中9亿多居住在农村，况且农村的经济发展水平显然低于城镇。农村的贫困人口更多，救助更为迫切。关于农村五保供养的规定依据为2006年国务院制定实行的《农村五保供养条例》，该条例第6条规定了供养对象。

(3)流浪乞讨人员。有关流浪乞讨人员救助的法律依据有《铁道部、民政部关于加强铁路站车上城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以及《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》。从铁道部、民政部的通知规定来看该通知的内容目的主要是为了维护社会秩序稳定，促进社会和谐，而不是把救助作为首要内容和根本内容。因此，起不到实质的救助效果。相比之下，《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》的规定要人性化的多一点。该办法明确规定了政府部门的职责，并且将救助工作所需要的经费列入县级以上城市人民政府的财政预算。其中该办法第7条规定了救助站的救助内容和救助站的义务。因此，城市流浪乞讨人员有权向民部门救助站提出帮助。但是此规定仅限于城市的流浪乞讨人员。而在中国还有很大一批流浪乞讨人员生活在农村，他们获得物质帮助权的要求又该向谁来主张呢？法律对此没有规定。这是一个迫在眉睫的，不得不去面对和急需解决的问题。

(4)获得法律援助的人群。获得法律援助的人群的权利，主要规定在《刑事诉讼法》当中，其中本法第34条规定了几种获得法律援助的人群。一类是经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，他们可以向法律援助机构提出申请。第二类是盲、聋、哑的犯罪嫌疑人、被告人，他们是应当获得法律援助的人。最后一类是可能判处无期徒刑、死刑的人，他们都有权获得法律援助。获得法律援助，得到法律的公正审判也是当事人的一项基本人权。因此，对于那些因经济原因，或者其他原因而不能获得律师辩护的当事人，行政司法部门，以及审判公诉部门，有义务为他们享有获得公正审判而提供免费的司法援助和法律帮助。

二、获得物质帮助权法制保障的缺失

(一)失地农民的物质帮助权

随着城镇化建设，一些农村地区，大量土地被占用来进行建设，有的农民甚至全部土地都被征用，从此成为失地农民。虽然在土地被征用之初会获得一笔“高额”补偿款。但是这笔钱对于他们以后的日子来说显得杯水车薪。一旦这笔钱被消耗殆尽，这些失地农民就失去了保障，没有了生活来源，生活很快陷入困境。他们没有知识和技术，进城找工作又很难融入城市生活，经商又没有资本，所以政府在征地的时候应当考虑这些失地农民后期的生活保障问题。对于失地农民政府应当考虑给予他们一定的技术帮助，让他们学得一技之长，能够找到一份工作来养家糊口。因此，这是目前最迫切需要解决的问题。所以，获得物质帮助权这里的物质帮助还应当包括技术的帮助。总之，应当通过宪法解释或者出台法规条例来保障失地农民的物质帮助权。

(二)“失依儿童”*王彦斌,赵锦云,《儿童福利社会化重构“昆明模式”》，社会科学文献出版社,2006年第4页。物质帮助权

失依儿童是指由于种种原因失去亲生父母而没有成人照顾的16周岁以下的儿童。他们生活没有依靠来源，没有亲人家庭一起生活，没有办法得到家庭的关怀和呵护，他们也不能像其他儿童一样健康快乐的成长。儿童是祖国的未来，当社会上出现“失依儿童”时，我们这个社会能够给他们带来的帮助，不应该仅仅只是物质上的还应该是心灵上的抚慰，让他们能够和正常的儿童一样享受到家庭的温暖，感受到父母的呵护。这就需要我们的政府来给我们的“失依儿童”建立新型的福利院，让这些“失依儿童”能有一个温暖的家。

(三)弃婴的获得物质帮助权

有关“弃婴岛”的话题最近频频见诸报端，有人说，设置“弃婴岛”实在纵容弃婴这种行为，是在纵容犯罪。笔者认为“弃婴岛”的建立不是在纵容弃婴这种犯罪行为，而是对每一个生命的尊重，让每一个生命都能够有尊严的在这个世界上生活下去。这才是设置弃婴岛的最终目的——尊重每一个生命的存在。为了让弃婴的生命能够得到及时救助，在实际操作当中，这些弃婴岛也是有福利院去管理和运营的。但是，对于弃婴的获得物质帮助权法律没有明确的规定，但是弃婴的生存权还是应该享有的，由生存权而延伸出来的获得物质帮助权。根据行政法理论，获得物质帮助权属于依申请的行政行为，但对于弃婴来说，他们是完全无行为能力人,他们是不可能去申请获得物质帮助权的。因此就需要行政机关依职权做出这一具体行政行为，去实现弃婴的获得物质帮助权,让他们的生存权得以实现,或者由福利院代行弃婴的监护人身份去帮助弃婴实现他们的获得物质帮助权。

(四)失独家庭的获得物质帮助权

失独家庭是指那些只有一个孩子的家庭，因意外而失去孩子的家庭。中国失独家庭现在已超100万*数据来源网络：http://www.chinanews.com/sh/2014/04-06/6034372.html,中国新闻网，来源《新京报》最后访问日期2014年4月6日。。失独家庭，都是当年为了响应计划生育的号召而只要了一个孩子，在中年时候由于意外失去孩子，想再生育孩子，已经不能了，生活倍感孤独。因此，政府应该对这些失独家庭进行帮助，给予心灵上的抚慰或者物质上的帮助，国家更应该采取科学技术措施帮这些失独家庭再生育孩子包括采用试管婴儿等措施帮他们圆再一次做父母的梦。在他们面对失独时政府有义务去帮助他们。

总之，应当对获得物质帮助权的主体进行扩大解释，让主体能够涵盖到所有人群，同时也要对物质帮助权进行解释，物质帮助应当包括金钱、食品等物质的帮助，还应该包括设立再就业培训中心和技术指导中心以及政府设立心理咨询中心提供心理慰问。

三、获得物质帮助权法制保障不力的原因分析

(一)获得物质帮助权理念落后

获得物质帮助权是宪法赋予公民的一项基本权利。要实现此权利的义务主体是国家。国家有义务通过各种途径努力让公民实现这一由生存权衍伸出来的权利。

在相当长的时间内，作为实现获得物质帮助权的社会救助功能，被看作是一种慈善或施舍，而不是公民应当享有的基本权利。在中国古代，社会救济被看作是统治者施恩或者施行仁政的表现。获得物质帮助权从不被视为公民的一项基本权利。因此，古代的获得物质帮助权是不可能以一种有尊严的方式去实现的。现代社会，人民被视为国家的主人。根据自然法理论：人们通过契约建立国家，人们让渡自己的权利组建政府。人民和政府之间是一种契约关系，人民给政府纳税，服兵役，政府要保护人民的安全和生存，这是一种平等的契约关系，政府和人民都要遵守契约。人们获得社会救济，实现获得物质帮助权，是一种平等的契约关系。而不是政府的恩惠，政府是义务的主体。

当代社会，获得社会救济不能再看成是君主施舍的恩惠，他应该是公民的一项基本人权，一项宪法赋予的基本权利。因此，要扭转人们心中那种获得社会救济是政府的仁慈的观念，同时，我们的政府管理人员也应该树立权利来自人民的思想，抛弃那种施恩于民的思想，树立为人民服务的思想，牢记权力来自权利。

(二)基础法制不健全

建设法治国家，基本要求是要有法可依。“在近代世界，法律成了社会控制的主要手段。”[3]但是关于公民的获得物质帮助权的法律是缺失的。虽然，宪法规定了公民有获得物质帮助的权利，但是这只是一个粗线条式的宪法条文，对于具体方面的法律却没有，而仅仅只是一些“办法”、“通知”、“条例”、“规定”。这些文件的位阶效力都太低，不能称之为法律,难以做到有法可依。“英国是最早开始实行社会保障的国家。在1601年就制定了世界上第一部《济贫法》，第一次用法律形式规定了国家的职责，在1834年又颁布了《济贫法修正案》，在1848年又一次颁布了《国民救助法》，正式确立了国民救助制度，此后，英国的社会救助法不断得到发展和完善。而美国在1935年颁布了《社会保障法》，规定了社会救助制度，后经历届政府的不断修改和补充形成了现今比较完善的社会救助法律制度。”[2]156德国在1881 年, 威廉一世皇帝根据俾斯麦的建议, 在其公告中宣布:“最大限度地保障需要帮助的人”*刘翠霄著:《德国社会保障制度》,载于《环球法律评论》2001年冬季号。。“在1943年，南京国民政府颁布了中国历史上第一部救助法律《社会救济法》。”[2]149到现在为止，我国还没有一部由国家立法机关制定并审议通过的关于获得物质帮助权方面的法律。由于没有法律规范去约束获得物质帮助权落实，所以现实社会关于公民的获得物质帮助权的法治保障只能靠一些民政部门的“规定”、“办法”、“通知”去落实。这样使得公民的获得物质帮助权的实现，呈现出了较大的主观性和随意性，难以做到客观公正。

(三)获得物质帮助权法制保障的执法困境

有权力的人势必都会滥用权力。这是一条被实践检验过无数次的真理。滥用自由裁量权在公民申请获得物质帮助权时尤其明显。申请获得物质帮助权的公民都是弱势群体，他们在面对民政部门的工作人员刁难时，一般不会去维护自己的权益，常常选择忍气吞声，或者给予工作人员贿赂，这样使得本应该享有的权利却大打折扣。这种现象在农村地区表现得尤其突出。要克服获得物质帮助权的实现过程中被一些民政部门的工作人员滥用权力,要对他们手中的权力进行制约和监督，防治腐败。“公民的获得物质帮助权的实现涉及众多人的利益，更是关系到公共资源分配和社会公平正义的实现。正当合理的程序设置对于保证公民获得物质帮助权实现的正当性、合法性、合理性具有非常重要的意义。”[4]100

四、公民获得物质帮助权的制度完善

(一)扭转获得物质帮助权的理念

获得物质帮助权的理念必须被转变，获得物质帮助权是公民的基本权利，是宪法赋予公民的权利。在现代国家里，基本的救助是应该设立的，而这些救助的资金是有国家财政做后盾的，是用纳税人的钱来设立的救助制度，而不是统治者的施舍，人民是国家的主人，他们建立政府的目的就是来保护人民免于遭受危害才建立政府。因此，政府有义务来保护人民。现代社会的获得物质帮助权是现代国家的基本制度，是公民的权利。急需扭转获得物质帮助权是统治者施舍的行为。现代社会是权利社会，为权利而斗争，是公民社会公民的义务,获得物质帮助权同样也是如此。

(二)制定获得物质帮助权的法律

现代社会是法治社会，有法可依是前提，应当制定获得物质帮助权方面的法律，是最迫在眉睫的事情。目前，在我国还没有一部适用于全国范围内的用于规范获得物质帮助权的实体法律和程序法律。用法制来保障获得物质帮助权的实施是应该做的。因此，笔者认为全国人大常委会应当制定一部有关规范获得物质帮助权的法律。

(三)对于获得物质帮助权的经费管理

国家应当从财政中预算一定的比例来作为获得物质帮助权的专项资金。这项资金专款专用，不得挪作他用，对于此项资金预算年终审计，防止贪污和挪用。对于此项经费的筹得，“应建立中央与地方政府责任分担机制”[5]。中央财政资金主导全国范围内获得物质帮助权的经费，地方财政应当结合当地实际经济情况上调获得物质帮助权的经费。

五、物质帮助权的获得程序

(一)申请程序

1.设置正当申请程序原则[4]102坚持公平、公正

关于正当程序原则，第一是应当公开，阳光是最好的防腐剂，让权力和权利的实现都在阳光下接受照射，这样就可以防止徇私舞弊，弄虚作假，假公济私现象的出现。每个人心中都有一杆秤，都有一种自然法。在确立获得物质帮助权的公民标准时，应当结合具体情况，区分不同实际，做到合理地分配物质帮助权的资源，以使有不同社会救助需求的人分别达到相应的救助。所有分管获得物质帮助权的国家工作人员，以及协助工作人员的人，在进行资源配置时，涉及个人亲属朋友的获得物质帮助权申请时应当采取回避制度，这样既能做到公平公正，又能够防止以权谋私。

2.要采用民主原则

民主评议方法来确定获得物质帮助权人的名单。由申请人提出获得物质帮助权的申请，然后由所在社区居民或村民小组的全体村民进行表决。但是民主的弊端是多数人的暴政。申请获得物质帮助权的名单时，防止被那些名门望族势力所把持，因此也需要民政工作人员结合民主评议结果和内心的正义感来确定获得物质帮助权的公民名单。

3.在公民申请获得物质帮助权时，应当有时效的规定

因为，迟来的正义并不算是真正的正义。“还应当设置简易的申请程序和及时高效的先执行制度。”[4]103确保公民在申请获得物质帮助权时的一些危急情况下能够及时准确得到生活上的物质帮助。程序公正在公民获得物质帮助权时能够有效的让实体公正得到实现。正应了那句话：“正义不仅是要实现，而且要以人们看得见的方式得到实现。”这句话充分说明了程序正义在实现实体方面的重要性。

获得物质帮助权是一种让公民获益的行政行为和依主动申请的行政行为，由需要救助的人向社会救助机关提出申请。申请应分为口头申请和书面申请。因为需要获得物质帮助权的公民，大都为弱势群体，文化水平较低，或者是文盲。因此应当允许他通过口头申请的方式申请，由工作人员记录在案。公民在申请获得物质帮助权时，应当给予充分的救济途径和救济程序，在申请获得物质帮助权被拒时，应当给予其陈述和申辩的权利，同时工作人员应当给予说明拒绝的原因。公民在申请获得物质帮助权被拒时应当有充分的行政救济和司法救济途径来维护自己的权利。行政复议法和行政诉讼法对此都规定了公民在对行政机关侵犯权益时的救济途径和程序。

(二)获得物质帮助权的审核程序

以往公民在申请获得物质帮助权时社区工作人员或者村民小组委员会工作人员往往采用一种表面审查的方法，因此，对于申请人的实际家庭收入状况很难做到全面真实的了解。因此，造成了一种不好的现象，一些富人享受获得物质帮助权的现象，严重戕害了社会的公平正义，在审查时，这种依靠表面上的感性判断往往存在着不可控的自由裁量的人为因素，这也是造成“人情低保”[4]105泛滥的原因。

为了控制“人情低保”泛滥和感性判断在审核程序中的滥用。首先建立健全公民信用体系，让守信者步步为赢，让失信者寸步难行。面对获得物质帮助权的公民的申请，对于那些弄虚作假的人员应当采用一票否决制的办法。同时，应当出台相应的法律赋予办理获得物质帮助权工作人员对申请公民的查询权，对于申请者的家庭收入和支出、储蓄债权债务状况进行查询的权利。做到对申请者的家庭状况理性的全面的了解，在审核申请人时不至于茫然和盲目，不至于在审核时全凭感性认识。而能够做到理性客观、公正的审核当事人。

(三)公开已获得物质帮助权人的基本信息

对已经获得物质帮助权资格的人，应当在其辖区内，名单予以公布，让他们的个人的家庭信息，家庭收入，储蓄债权债务情况可以在管理部门那里查得到。对有异议的人员可以查询和监督。对此，有关部门应该妥善处理好获得物质帮助权人的个人隐私权和获得物质帮助权的公开要求之间的协调关系。如果处理不善，会造成对获得物质帮助权人的隐私权造成侵犯。但是我认为，在处理获得物质帮助权的公平公开公正的实现时，面对获得物质帮助权人的隐私权时，对于获得物质帮助权的公平公开公正的法益位阶应当高于公民隐私权位阶。

(四)说明理由程序

对于符合获得物质帮助权资格的人，应当给予物质帮助。对于那些申请条件不符合的申请人，应当说明不符合的原因，同时应当告知其救济的途径和方法以及时效。我国《城市居民最低生活保障条例》第8条就规定了说明理由的规定，拒绝申请人的要给予充分的说明理由。

(五)对于获得物质帮助权资格的撤销

一旦获得物质帮助权的资格，并不是这一资格永远存在，审核部门应当结合实际情况考察，对于那些经济状况已经好转不符合申请条件的个人应当对其资格予以撤销，但是应当书面通知，并告知原因，以及不服该撤销决定的救济途径行政复议和行政诉讼的时间和受理部门。另一方面，政府也不应当胡乱随意撤销相对人的获得物质帮助权的资格，对于那些撤销不当的应当赔偿信赖保护利益的损失。

六、结语

宪法是我国的根本大法，宪法规定权利，是公民的基本权利，公民基本权利的实现和保障是衡量国家人权的一个标准。获得物质帮助权是公民的基本权利，希望通过此文章能够唤起公民的宪法意识，维护自己的基本权利。国家能够更好地保障基本权利的实现。

参考文献:

[1][瑞士]托马斯·弗莱纳.人权是什么？[M].谢鹏程，译.北京：中国社会科学出版社，1999：169.

[2]杨立雄，刘喜堂.当代中国社会救助制度：回顾与展望[M].北京:人民出版社，2012.

[3][美]罗·庞德.通过法律的社会控制[M].沈宗灵，译.北京：商务印书馆,1984:10.

[4]林闽钢，刘喜堂.当代中国社会救助制度完善与创新[M].北京：人民出版社，2012.

[5]郑功成.中国社会保障30年[M].北京：人民出版社，2008：178.

[责任编辑:陈晨]

收稿日期:2016-03-15

作者简介：王蒙磊(1990-)，男，河南平顶山人，2015级国际法专业硕士研究生。

中图分类号：D912.182

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)03-0023-04