农民专业合作社在农产品质量安全控制中的法律主体作用探讨
——以黑龙江省尚志市农民专业合作社发展为例

陈　杉,申　甲

(东北农业大学，哈尔滨 150030)



农民专业合作社在农产品质量安全控制中的法律主体作用探讨
——以黑龙江省尚志市农民专业合作社发展为例

陈杉,申甲

(东北农业大学，哈尔滨 150030)

摘要：农民专业合作社在农产品质量安全控制中发挥着重要的法律主体作用，以黑龙江省尚志市为例，农业合作社是实现农产品质量安全的组织主体，是实现农产品质量安全过程控制的重要法律主体，是推广先进技术和进行品牌营销的重要法律主体。加强合作社在农产品质量安全控制的法律主体作用，应大力发展合作社示范社，提高合作社产品的市场竞争力，给予合作社税费、信贷等优惠政策以使其发展壮大；优化“农超对接”，保证农产品质量安全；农民专业合作社应加强对农产品质量安全的监管。

关键词：农产品质量安全；农民专业合作社；农民专业合作社主体地位

《农产品质量安全法》明确了农产品生产者、经营者在保障农产品质量安全过程中的主体责任，为加强农产品质量安全管理提供了法律依据。由于经济利益的驱使，传统农业“一家一户”的生产方式下，生产者往往片面追求产量，过多使用农药、化肥等使农产品存在质量不安全的因素。这种典型的“柠檬市场”，也就是信息不对称市场中产品的卖方对产品的质量拥有比买方更多的信息，消费者无法准确掌握有关农产品质量的相关信息，特殊情况下会导致市场的萎缩，这就是信息经济学中的逆向选择。近年频发的农产品质量安全事件使人们越发对食品安全产生信任危机，农产品质量安全是食品安全的源头，农产品质量安全不仅关乎到普通民众“舌尖上的安全”，更关乎到农业的现代化。现代农业不仅要追求量的扩张以满足人们的温饱需求，更应追求内在的品质，让人们吃得放心、安全、满意。

一、几家典型合作社基本情况

“农民合作社担负着农业生态环境的优化者、农业科技成果的扩散者、农业基础设施的改善者、政府调控的传导者、农民参与农业生产的聚合者等诸多功能。”尚志市农村合作经济组织建设工作起步较早，1987年10月，尚志市被列为全国农村合作经济组织试验区。截至2015年年末，全市共有农民专业合作社1 456家。农民合作社以农民自我组建为主，另外还有依托涉农部门、企业、乡镇、村基层组织牵头等形式组建的。运行的合作社现已发展社员27 625户，从业人员54 760人，农民社员占总社员人数的95%，社员年均收入45 000元。本文拟以尚志市几个典型合作社为例，探讨农民专业合作社在提升农产品质量安全方面的实现机制。

《农民专业合作社法》第2条规定，农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。农民专业合作社旨在培育农民成为市场主体，促进农业的产业化、规模化、现代化经营。一家一户的生产经营模式无法保证农产品质量，农民通过组成农民专业合作社进入市场，从农业技术、品牌营销等诸多环节都有助于农产品质量安全控制。

A食用菌专业合作社成立于2004年9月，是由63名绿色食品大户、龙头企业、产业精英和相关产业带头人自发组成的一个跨区域、相关产业集聚、行业分工明细的新型农民专业合作组织。是一家集生产、加工、销售于一体的经营实体。B粮食种植专业合作社于2010年9月成立，合作社注册资金1 100万元，现有合作社成员320人。入社土地面积11 500亩，其中：合作社通过流转集中经营面积1 000亩，托管农田10 500多亩。合作社主要经营水稻、玉米品种选育、收购、销售等业务。C为粮食种植专业合作社。D鱼池水稻专业合作社成立之初,社员以现金入股进社72户，吸纳股金85.5万元。目前合作社社员已发展到198户，以土地经营权入社126户。合作社统一管理耕地达到6 110亩，其中有机水稻面积500亩；另有180亩水田作为试验基地。

二、合作社在提高农产品质量方面的法律主体作用探讨

( 一) 农业合作社是实现农产品质量安全的组织主体

分散的农民生产存在的问题有：农民农产品质量安全意识缺乏，无法和市场进行联结，农民技术知识薄弱，农产品质量安全实施成本较高。要想从根本上解决，必须依靠一定的力量，将分散的农民组织起来。合作社可以联合分散的农民，统一管理、合作经营、一起面对市场，合作社既能控制农产品质量安全，又能维护农民利益，兼顾两个目标的实现[1]。

1.合作社能有机地整合资源

B种植合作社整合零散的土地、资金、劳动力，实现产、供、销、加一条龙立体服务的模式。从供销信息沟通、技术培训、经营模式示范、金融贷款担保等多方面入手开展服务。发展土地托管，加强入社农户的联合与合作，共探索出三种有效的土地托管方式。一是“半托”，社员可享受低于或同等市场价格的农资服务，对劳务、技术等服务收取一定的费用；二是“全托”，按照“生产在家，服务在社”的原则，生产上的问题由家庭经营来解决，产前、产中、产后的服务由合作社来提供；三是“股份经营”，农民可以由土地入股，社员可以用资金入股，原则是对内不对外、吸股不吸储、分红不分息，每个社员最多可入5股，也可以由技术、机械、劳动力、加工、收储入股，并吸纳村集体闲置土地等资源资产入股。具体分配方式是：按当年盈余的10%提取公积公益金，10%提取风险金，80%按股分红。

2.合作社有完善的项目资产管护机制

B种植合作社建立健全项目资产管护机制，一是对经营性资产，合作社从收益中提取一定的资金建立管护基金，用于资产的管护和折旧。二是对合作社成员发展生产共同受益的资产，合作社向成员以外的受益人收取一定的资金，作为该项资产的管护经费和折旧。三是对农村纯公益性资产，管护资金采取村集体出一点、合作社拿一点、财政补助一点的方式进行筹集。形成了具备服务理念、服务体系、服务网络、服务产品的“四有”现代农民专业合作社。

3.合作社建立统一的经营模式

合作社把广大农民组织起来，改变分散经营农户的市场弱势地位，引导和带领社员一起参与国内外市场竞争。合作社上连农户、下接企业和市场，起桥梁纽带作用，在各种农业产业化经营模式中都是不可或缺的重要环节，是农户进入市场最便利、最有效的渠道。B合作社采用“六统一”的经营模式，即统一供应农用生产资料、统一机械化耕种、统一管理、统一灌溉、统一机械化收割、统一销售。2015年合作社购置了一架无人驾驶飞机，给本社成员规模作业，让农田资源变为资本，让农民变成股东。D鱼池水稻种植专业合作社将6 110亩水田吸纳到合作社中来进行集中规模经营，通过合作社“五统一分”，即统一购销投入品、统一安排生产计划、统一生产技术规程、统一产品加工销售、统一组织基础设施建设、社员分户经营的特殊管理机制，这些措施把标准化和质量控制技术推广普及到农户，规范生产者统一耕作、用药、施肥等各操作规程，生产出了高质量的农产品。

(二)农业合作社是实现农产品质量安全过程控制的重要法律主体

《农产品质量安全法》第8条规定:“国家引导、推广农产品标准化生产，鼓励和支持生产优质农产品，禁止生产、销售不符合国家规定的农产品质量安全标准的农产品。”A合作社采取“合作社﹙企业﹚+基地+农户”的发展经营模式，对菌农实施 “五统一”政策，即统一品牌、统一大宗生产资料供给、统一技术指导和操作规程、统一办理银行贷款、统一销售及售后服务。目前，尚志市珍珠山乡的90%以上的农副产品都是通过各类合作组织实现产加销一体化经营的。

农民专业合作社应积极探索股份合作制的办社模式，制定农民专业合作社发展规划，按照有完善的组织机制、有合作手段、有一定规模、有明显效益、有引领示范作用为主要内容的“五有”农民专业合作社创建要求，制定农民专业合作社规范化建设标准，完善审查验收制度，严格按照标准把关，对组织化程度高，技术工艺强，专业特色新，规模效益好，辐射带动功能强的农民专业大户、技术能手、营销能人审批加盟。A合作社自2014年9月至今，通过规范化发展，审批加盟了农民专业合作社社员63户，实行统一授牌，统一牌匾，统一标识，分户建档，分类指导的办法，使其成为农民自愿联合，经工商依法核准登记的独立市场法人主体，拥有生产经营自主权。

通过标准化产业基地强力带动。A合作社建社之初，由于当地食用菌产业依靠传统技术，木材消耗量大，科技含量低，产品质次价廉，使农户的生产积极性受挫。为了提高珍珠山乡绿色食用菌产业化经营水平，不断完善产业化经营运行机制，A合作社采取了合同契约、保护价收购、预付定金、技术服务、利润返还、股份合作等多种形式，创建绿色食品基地，与农户结成利益共享、风险共担的经济共同体，带动了食用菌产业的发展。由于主要原料来源都是来自当地农民和辖区林场职工培植和采集的山特产品，也就是说千家万户的小生产是企业所需原料的第一车间，因此，保证企业生产的产品全部达标，严格把好原料基地产品的采集收购质量至关重要。

《农产品质量安全法》第27条规定：“农民专业合作经济组织和农产品行业协会对其成员应当及时提供生产技术服务，建立农产品质量安全管理制度，健全农产品质量安全控制体系，加强自律管理。”A合作社为了完善合作社(公司)+基地+农户的产业链条，在生产过程中对基地农户实行“四帮”，即帮资金，为菌农提供生产所需贷款担保；帮菌种，帮助研制和推广优良菌种；帮技术，帮助提供针孔开口、立体挂袋栽培技术培训与指导；帮服务，帮助提供生产急需的供电、用水和生产资料，完善多环节的服务，在原料采集收购上实行“四定”，即生产区域定向发展、所需原料定点收购、购销订单年初签订、采购保护价年初定出。通过“四帮”、“四定”，合作社与1 500多户菌农签订了风险共担的经济合同书，建立了互利互惠、共同发展的伙伴关系。

合作社围绕优良菌种试验、技术操作规程和质量监控体系建设，对生产基地标准化建设和对农户进行技术指导与培训，按照无公害、有机、绿色食品和地理标志认证“三品一标”要求在服务上实行“三保”，即产前保证技术培训到位、产中保证科技服务到位、产后保证产品收购质量监督指导到位。从而有效提高了当地食用菌产业的素质和效益，使全部产品符合绿色食品生产标准。目前，A合作社已建设超100亩以上的绿色食用菌标准化生产基地25个，衔接珍珠山乡90%以上的农户从事食用菌生产和经营。

(三)合作社是推广先进技术和进行品牌营销的重要法律主体

《农产品质量安全法》第9条规定，国家支持农产品质量安全科学技术研究，推行科学的质量安全管理方法，推广先进安全的生产技术。A合作社在2004年成立了研发中心，一方面公司在积极研发自主知识产权的新技术、新品种、新工艺的同时，另一方面与大专院校和科研院所强强联合，推新品种，创新品牌。相继研制开发出了四大系列60多个品种，全部注册了“珍珠山”牌商标，并被评定为哈市著名商标和黑龙江省名牌农产品。现已获得美国FAD质量安全体系和ISO9000国际体系认证。全部产品获得国家A级绿色食品标志认证，2005年申报了5个有机食品品牌，并将散包装木耳和珍珠山乡的黑木耳基地申报为无公害农产品基地，形成了无公害农产品、绿色食品 、有机食品和出口创汇产品四位一体、整体推进的新格局。B粮食种植专业合作社不断优化品种结构，推广科学选育技术。与高校、科技公司、种业公司合作，建立了哺育摆栽基地、有机米种植基地与良种繁育基地。合作社聘请专家进行技术指导，打造出“丽胜”牌无公害大米、富硒米、糖尿病人专用米，得到了消费者的认可。B种植合作社2015年荣获“三A质量诚信消费者信得过单位”,“国家权威检测、质量达标用户放心产品”等荣誉称号。C粮食种植专业合作社几年来一直为社员提供与水稻相关的各项技术服务，收购社员产品并进行加工。打造自己的品牌，“众达”牌大米得到山东、江苏省许多城市的认可。

农业部发布的2015年全年农产品质量安全例行监测信息显示，全年农产品质量总体合格率为97.1%，蔬菜、水果、茶叶、畜禽产品和水产品例行监测合格率分别为96.1%、95.6%、97.6%、99.4%和95.5%。上述合作社的产品连续数年质量合格率一直保持在100%，“三品一标”在农产品质量安全控制方面发挥了示范、辐射和带动作用。

三、加强合作社在农产品质量安全控制法律主体方面积极作用的建议

(一)构建完善的权利义务体系

农民专业合作社是农产品质量安全控制中的重要法律主体。为使其能成为农产品质量安全保障的重要生力军，应规定其广泛的权利，充分调动其生产积极性。这样，农民专业合作社才能从被动的接受监管转变为主动的守法。现实生活中农产品质量不安全有着方方面面的原因，有监管不到位的原因，也有机会主义者短期逐利、利益熏心的原因。但是，从法律层面来看，权利主体地位的缺失也是重要的原因，法律应充分发挥利益调控机制的作用，变义务模式、禁止模式为权利模式。《农产品质量安全法》第24条规定，农民专业合作经济组织(农民专业合作社)应当建立农产品生产记录，该法第47条规定，未建立或者未按照规定保存农产品生产记录的，或者伪造农产品生产记录的，责令限期改正；逾期不改正的，可以处2 000元以下罚款。关于建立农产品生产记录首先是作为一项义务，而该义务的违法即责任一是限期改正，二是2 000元以下的罚款。对于农民专业合作社来讲，不建立生产记录不一定会被发现，即便发现了处罚力度也很轻，因此会导致其产生侥幸心理而不去建立。如果规定建立生产记录是进行“三品”认证或者进入超市的必备条件，或者是优先考虑取得国家补贴,那么，这项制度推行下去将会容易一些。倡导农民专业合作社按照有利于自己的方式去行事，树立了权利意识，才能更好的树立义务意识，这样才能有助于法律意识的最终建立。

(二)大力发展合作社示范社

目前，有相当一部分农民专业合作社管理不规范、不到位。在我国，根据国家工商总局的统计，截至2015年10月底，全国农民合作社数量达147.9万家，入社农户9 997万户，覆盖全国41.7%的农户；各级示范社超过13.5万家，约占总数的10%。截至2015年年底，黑龙江省农民专业合作社在工商部门登记注册总数已达7. 9万个，其中，农民合作社联合社总数达到199个。这里面主要存在两方面的问题:一是在登记的全体合作社中有相当数量的合作社没有开展运营工作，我们将其称为“空壳合作社”或“僵尸合作社”;二是有些合作社运行不规范，有的为社员服务的宗旨不明确，有的背离为社员服务的宗旨，没有按照《农民专业合作社法》的规定去做。

要充分发挥农民专业合作社在农产品质量安全控制方面的重要作用，建设一批初具规模的实力较强的示范合作社，稳妥推进农业标准化生产，确保农产品安全化，推进“三品一标”建设，加强农产品营销工作。建立完善的农业质量监督管理体系，大力提高农业产业化程度，提高市场运作机制的效率，最终使农民专业合作社成为农产品质量安全保障的中坚力量，发挥其辐射、示范、带动效应。大力开展农民专业合作社“三好”示范化建设：即一个好产业、一套好机制、一支好队伍。各乡镇应制定相应的示范化建设标准，选择符合产业导向、基础条件好、发展潜力大的合作社先期试验，积极开展“农民专业合作社示范社”创建活动。尚志市设立“农民专业合作社”示范项目，着力做大做强一批产业基础牢、经营规模大、带动能力强、产品质量优、品牌效益高的示范合作社。2014年尚志市政府认定了20家市级农民专业合作社示范社，通过典型示范促进农民专业合作社的规范化发展。

(三)提高合作社产品的市场竞争力

1.给予合作社税费等优惠政策以使其发展壮大

市场失灵是影响农产品质量安全的因素之一，以此为切入点可以采取相应对策。目前，价格相对较低的农药，却可以使农产品产量显著提高，农民在农产品价格上涨的情况下，多使用农药有助于自身边际收益的提高。在松散的、一家一户的传统生产方式下，农民的普遍心理是“打得少怕没效果，多打点关系不大”，最终导致盲目使用农药。而当这种存在质量安全隐患的农产品进入市场时，与质量安全的农产品摆放在一起，消费者在交易中由于信息不对称，无法获知关于农产品质量的相关信息，导致质优品难以获得高于劣质品的市场价格，最终“劣币驱逐良币”，这就是“柠檬市场”。

目前农民专业合作社在税费、信贷上的优惠政策与项目资金扶持较少，大部分农民专业合作社得不到扶持，贷款难降低了社员生产的积极性。各级政府应加大对农民专业合作社的补贴和税收优惠政策的力度。对农民合作社在生产基地建设方面给予扶持，提高其现代化生产水平。大力拓展农民专业合作社的融资渠道，建立适合农民专业合作社的融资体制。各级政府应为农民专业合作社设立专项资金，专门用于农产品质量安全的控制。对合作社成员进行农产品质量提高的农业技术培训，推广农业新品种以及先进种植技术，建设农业标准化生产体系与检验检测体系。尚志市有8家农民专业合作社通过市财政局、农业局与金融部门协调，已经达成贷款协议，并从土地、税收、信贷等方面给予优惠。合作社显现出了巨大“磁力”，一些返乡农民纷纷组建合作社从事种植、养殖、加工等开发。

2.优化“农超对接”，保证农产品质量安全

超市正在逐渐成为农产品销售的主渠道，超市的发展能使消费者更好地鉴别所购买农产品的质量，从而弱化信息不对称的强度，保证农产品质量安全。“农超对接”是超市对农产品直采的新型流通方式，政府可以从收费减免、补贴政策和扶持政策等多方面来优化。

对进入“农超对接”的超市应给予一定的补贴，这样能使合作社生产的“三品一标”农产品在市场中有一定的竞争力，促使合作社进入良性生产的轨道。尚志市B粮食种植专业合作社立足于为社员开拓市场，提高产品质量，先后取得了无公害产地产品认证、有机水稻认证、ISO9001质量安全认证，合作社注册了“丽胜”品牌，并与浙江“力世百货”、 湖南“康利粮食集团”等多家超市和大型企业进行了“农超对接”，开拓了市场空间。

(四)农民专业合作社应加强对农产品质量安全的监管

《农产品质量安全法》第3条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作。县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作。”第34条规定了农业部门对市场上销售的农产品有权进行监督抽查。第26条规定:“农产品生产企业和农民专业合作经济组织，应当自行或者委托检测机构对农产品质量安全状况进行检测；经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，不得销售。”

2015年中央一号文件提出，要提升农产品质量和食品安全水平。严格农业投入品管理，大力推进农业标准化生产。建立全程可追溯、互联共享的农产品质量信息平台。推进科技示范园区建设，开展技术培训、科研成果示范、品牌推广等服务。农民专业合作社应提高源头控制能力，提升质量追溯管理能力，使消费者能通过追溯管理信息平台查询相关农产品信息。可以积极采取物联网和云计算等新技术，由政府进行有关技术培训，对采取追溯系统的农民专业合作社进行补贴。政府应落实重要农产品生产基地质量安全检验检测费用补助政策。农民专业合作社应制定农产品质量安全检测标准，对农产品质量进行严格检测[2]。建立农产品质量安全标准检测配套机制，建立完善的检测程序。配备相关人员和检测设备，对农户加强管理，从源头上控制农产品质量安全。

四、结语

贯彻落实十八届五中全会的精神，“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，做出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。全面提高农产品质量安全水平，修复消费者的食品安全信任危机，提升城乡居民的生活幸福指数、农产品质量安全的满意度和安全感，努力发展农产品质量安全示范型合作社。一手抓标准化监督，一手抓监督管理，以贯彻实施《农民专业合作社法》、《农产品质量安全法》为重点，大力发展各类农民专业合作社，优化、整合合作社，不断扩大专业化生产规模，进行规模化经营。创新组织内部管理机制，开拓市场功能，创立品牌，提高市场竞争能力，使农民专业合作社成为提高农产品质量安全的主力军。

参考文献:

[1]张梅,郭翔宇.食品质量安全中农业合作社的作用分析[J].东北农业大学学报(社会科学版),2011,(4).

[2]刘刚,张晓林.基于农民合作社的农产品质量安全治理研究[J].农业现代化研究,2014,(11).

[责任编辑:刘晓慧]

收稿日期:2015-11-12

基金项目：黑龙江省哲学社会科学研究项目“黑龙江省农产品质量安全地方立法研究”(12C068)

作者简介：陈杉(1977-)，女，黑龙江牡丹江人，副教授，在读博士，主要从事农业法、民商法研究；申甲(1975-),男，黑龙江哈尔滨人，博士,从事农业经济管理研究。

中图分类号：DF413.8

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)03-0078-04

①本文数据及合作社基本情况相关信息的获得要感谢尚志市农经站的大力帮助。