公平要求在WTO争端解决机制中的适用研究

李　婷

(北京外国语大学，北京 100089)



公平要求在WTO争端解决机制中的适用研究

李婷

(北京外国语大学，北京 100089)

摘要：公平要求(Even-handedness Requirement*鉴于国内尚无对“Even-handedness Requirement”的统一译法，本文暂将其译为“公平要求”。)虽未被明确写入关税及贸易总协定(GATT)中，但因反复出现在美国汽油标准案(DS2)、美国第一龟虾案(DS58)及稀土案(DS431)等案件的报告中，现已成为WTO争端解决机构(Dispute Settlement of Body, DSB)考察被诉方措施是否符合GATT第20条的一项隐性标准。由于各成员方法律规定和法律文化等不尽相同，专家组和上诉机构在适用公平要求处理争端时存在差异。鉴于此，我国应增强国内环境政策的WTO合规性，认真研究涉及GATT第20条的案例，加强WTO专业化人才的培养，充分利用WTO争端解决机制来实现自身利益的最大化。

关键词：公平要求；WTO争端解决；GATT第20条；稀土案

基于平衡自由贸易与环境保护关系的目的，GATT第20条(g)款规定：“允许成员方采取与保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施。”尽管该条款并未明确规定公平要求，上诉机构仍在美国汽油标准案中创设性地适用了该要求，此后DSB又在诸多案件中适用了该要求。正是这些案件推动了公平要求成为GATT第20条(g)款的考察因素，但是该要求本身尚缺乏确定的、更具操作性的标准。

值得注意的是，在中国原材料案和稀土案中，中国试图通过援用GATT第20条(g)款来主张被挑战的贸易限制措施的合法性，两案专家组和上诉机构均考察了上述措施是否满足公平要求，并最终做出不利于中国的裁决。自2015年7月1日起，中国入市“过渡期”正式结束。在过渡期结束后，如何适用和应对公平要求以更好地维护国家利益，必然是我国亟须解决的一个新问题。

一、公平要求适用的典型案例

截至2016年3月4日，在WTO争端解决机构已受理502个案件*WTO争端机构受理案件一览表：https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_status_e.htm，访问日期：2016年3月4日。中，有4个案件曾适用过公平要求，即美国汽油标准案、美国龟虾案、中国原材料案(DS394)和稀土案；同时有3个案件涉及该要求，即欧共体石棉案(DS135)、美国软木材案(DS264)和美国金枪鱼案(DS381)。正是这一系列的司法实践，使公平要求开始走向公众视野。

(一)美国汽油标准案

该案基本案情是：1993年12月，美国环保署(EPA)颁布了实施1990年《清洁空气法》并监控汽油燃烧所造成大气污染的“汽油规则”。该规则适用于汽油的生产商和进口商，其中国内生产商生产的汽油在化学成分标准上不得低于其在1990年达到的年均标准即“单个基准”，而对于不能提供1990年生产销售汽油成分的有关证据的进口商必须适用“法定标准”。法定标准是根据1990年美国全年消费汽油的化学成分平均标准制定的。1995年3月，委内瑞拉和巴西据此向WTO起诉，认为美国的汽油规则中的“单个基准”规定违反GATT1994。而美国辩称，该规定符合GATT1994第20条(b)款和(g)款。

1996年4月29日，上诉机构提交报告。该报告在分析GATT第20条(g)款时指出，“凡此类措施与限制国内生产与消费一道实施者”应被解读为，要求美国实施的限制措施，不仅仅针对进口汽油，也应包括国内生产的汽油。被诉方以养护的名义，实施限制可枯竭自然资源的生产与消费时需满足“公平要求”。同时，上诉机构承认，要求对国内和进口产品给予相同的待遇(identical treatment)[1]21没有法律文本基础，而且要求在第一时间发现不符合相同的待遇的措施是极为困难的。这里的相同的待遇是指真实的，而不仅仅是真实的平等待遇(real, not merely formal, equality of treatment)[1]21。但是，如果被诉方的被挑战的措施是仅仅施加在进口产品上，对国内生产的同类产品完全不加限制，这类措施将不被认为是主要或实质上(primarily or even substantially)[1]21以实现养护目的而设计的。

WTO专家组和上诉机构的报告虽然不具有判例法意义上的判例拘束力，但是具有事实上的判例作用，为后来类似案件的处理提供了权威或规定性原则，对后案专家组解决争端具有判例的影响效果与作用[2]。上诉机构的上述分析，多次被其他案件当事方、专家组或上诉机构援引。

(二)美国第一龟虾案*美国龟虾案虽在WTO案件系统里被统称为“US-Shrimp”，但因专家组和上诉机构曾对该案分别提交过两次报告，故学界又将该案分为两个部分，并简称为“第一龟虾案”与“第二龟虾案”。

第一龟虾案源于根据美国公共法101-102第609章(以下简称“第609章”)规定，美国不能进口以可能伤害上述海龟的方式大规模捕捞的龙虾，除非捕捞国被证实有与美国海龟保护法案相类似的法律规定和与美国国内相当的无意捕捞率，或捕捞国的特殊渔业环境不会构成对海龟的威胁[3]。后印度、马来西亚等国向WTO争端解决机构起诉，认为美国对龙虾进口的限制违反GATT第1条、第3条及第11条。经上诉机构审理，裁定美国的上述措施符合GATT第20条(g)款，但不满足第20条前言部分。

上诉机构在分析GATT第20条(g)款时，在援引汽油标准案对“凡此类措施与限制国内生产与消费一道实施者”的解释后，并指出根据《危险物种法案》，美国早在1987年就颁布法规要求在因龙虾拖网导致海龟意外死亡率极高的特定区域，美国所有的龙虾拖网捕捞船都需在拖网上使用海龟排除装置(TEDS)或者限制拖网运行时间。这些法规于1990年生效并随后被修改，根据当时有效的法规规定，除某些特定的例外情形外，美国的龙虾拖网捕捞船在有捕获海龟可能性的特定区域和时间内需适用(TEDS)，否则将会受到民事或刑事制裁，而且美国政府有权没收因严重违法而在美国水域使用拖网渔船捕获的龙虾。因此，原则上(in principle)，第609章是一项“even-handed”措施[4]。

(三)中国原材料案和稀土案

2009年，美国、欧盟和墨西哥就中国对铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌等9种原材料采取的出口配额、出口关税和其他价、量控制等违反GATT 1994相关规定和中国《入世议定书》向中国提出磋商请求。在2012年1月30日，上诉机构发布报告，裁决中国败诉。该案为欧美国家对中国稀土出口限制的起诉做了铺垫。2012年3月13日，美国、欧盟和日本就中国稀土、钨和钼的出口限制措施向WTO提起诉讼。虽然中方在诉讼期间做出了大量努力，但仍未改变败诉的结果。在上述两个案件中，中国均曾试图援用GATT 1994第20条(g)款，但均未获得专家组和上诉机构的支持。

在原材料案的专家组审理过程中，不仅争端各方对公平要求展开了大量的讨论，专家组报告甚至将该要求单独作为考察“凡此类措施与限制国内生产与消费一道实施者”标准。专家组在审查中国对铝土和萤石实施的出口关税和出口配额是否符合GATT 1994第20条(g)款时，在适用公平要求过程中，援用了美国汽油标准案中上诉机构报告对“even-handedness”的解释，强调只要资源提供方对国内供应实施“even-handed restrictions”，第20条(g)款将不再向其施加义务，不要求其确保资源使用方的经济发展与资源开发国作为资源提供方所获得的相同的(identically)利益[5]404。同时，专家组认为如果旨在保护自然资源，不符合GATT要求的贸易措施与国内限制并行实施(parallel)，且实施有效并行的(effective parallel)国内限制的主要目的是养护，则这种措施将被认为是符合第20条(g)款之要求[5]408。而该案上诉机构在援引美国汽油标准案后，认为专家组对“(此类措施)同限制国内生产与消费一道实施”的解释是不正确的。上诉机构认为第20条(g)款并未暗示此类措施的目的是确保国内限制的有效性(effectiveness of domestic restrictions)，且该款允许实施旨在养护可枯竭自然资源有关的措施，凡此类措施与限制国内生产与消费协同运作(work together)[6]356。

稀土案的专家组报告和上诉机构报告对“even-handedness”的解读与原材料案报告也有所差别。稀土案专家组报告称，“even-handedness test”是GATT第20条(g)款第二部分的代名词(synonym)[7]331，贸易限制措施应当连同实施有效的国内限制是even-handedness的本质要求[7]317。在解释“even-handedness”一词时，专家组援引了美国汽油标准案、美国虾案、中国原材料案以及其他国际法渊源，其结论是“even-handedness”的标准为对国内生产与消费施加真实的(real)养护限制，而且这些限制必须平衡的或公平的(“balance” or “even-handedness”)分散国内外消费者的养护责任。这种平衡或公平应体现在措施的设计、结构和体系上。而上诉机构虽然认为专家组将“even-handedness”作为“限制措施同国内生产与消费一道实施”的独立要求是错误的，且为考量措施的设计和结构而开展公平测试将限制专家组的分析，但肯定了贸易限制措施必须有效限制(effective limitations)国内生产与消费，而且应与施加在国际贸易的限制措施相辅相成(reinforce and complement)，特别是在被养护可枯竭自然资源大部分是被国内消费的情形下[8]。

二、公平要求的理论分析

(一)公平要求的内涵

公平要求并非是世贸组织法领域的专有名词，如欲理解其内涵，需对其进行法律解释分析。文义解释是法律解释的基础，而字面解释则是最典型的文义解释。字面解释是一定主体针对法律的字面意义所进行的通俗化的说明活动[9]。从字面解释出发，公平要求是由“Even-handedness”和“Requirement”组成，其中“Requirement”一般作“要求”讲；“Even-handedness”是“even-handed”的名词形式，《牛津高阶英汉词典》将“Even-handed”解释为“公平的，不偏不倚的”(“fair and impartial”)。但WTO争端解决在处理与其相关的案件时，曾使用了大量其他的描述性词汇，如“equality”[1]20-21、“identical treatment”[5]404等，对“Even-handedness”的解释已成为适用公平要求的关键。

在WTO对公平要求做出正式的法律解释前，如欲考察该要求的具体实施标准，仍需回归到已适用该要求的相关实例中去。

通过上文对典型案例的剖析可知，尽管DSB在具体案件中对公平要求的衡量标准存在一定的差异，但可总结出三个规则：

1.成员方应当公平实施对内和对外限制措施，即一成员方在以保护环境为由而援用GATT第20条(g)款时，不得仅对外施加各类限制措施。如果对国内产业消耗可用竭自然资源不进行任何限制，或者说限制水平过低，与限制出口水平不符，则不能认定出口限制措施与保护可用竭利用资源[10]。Baris Karapinar在分析中国原材料时就曾指出，中国所实施的限制措施，只针对涉诉矿产资源的出口方面，而不涉及国内的生产和消费；此外，这些出口限制措施仅适用于未经加工的原材料，却不涵盖涉诉原材料的加工产品。因此，这些措施不可能满足公平要求[11]。我国在原材料案中未能成功援用GATT第20条(g)款，在一定程度上也是因为DSB认为中国的出口管制措施不具备正当性。

2.“措施”不需同时兼顾国内和国外，换言之，成员方在实施限制国外生产和消费的措施时，只要对国内部分同时采取配套限制措施，仍可以援用GATT第20条(g)款。

3.公平要求不意味着对国内和国外施加完全相同的限制[12]。这一点曾在美国汽油标准案中被明确指出[1]21，此后其他案件中的专家组和上诉机构也未作出突破性解释。

(二)适用公平要求的目的

1．允许成员基于环保目的暂停履行WTO义务。WTO的宗旨之一就是为实现持续发展而扩大对世界资源的最佳利用，保护和维护环境，并以符合不同经济发展水平下各自需求的方式，采取各种相应措施[13]。为践行上述宗旨，WTO要求其成员方均应承担一系列的责任。但鉴于各成员方的经济发展水平、经济制度存在差异，如果不加区别地严格要求所有成员方履行完全相同的义务，势必不利于GATT协议的执行，基于此种考虑，例外规定应运而生。

作为例外规定，GATT第20条(g)款允许成员方出于环境保护的目的采取措施，并豁免其暂停履行GATT项下的各项义务，甚至包括涉及最惠国待遇和国民待遇的义务。但是这种豁免不是无边际的，它要求成员方采取的措施不得突破GATT第20条(g)款本身，而公平要求正是限制条件之一。根据公平要求的规定，成员方援用GATT第20条(g)款采取的措施必须与限制国内生产和消费的措施共同进行，即公平实施对内和对外的限制。

在GATT中规定公平要求为各成员方实施相关例外措施提供了法律依据；同时各成员方实施这些例外措施又是要符合GATT规定的各项条件，这就可以有效避免成员方以保护环境为由阻碍贸易自由化。因此，公平要求对在WTO框架下协调贸易与环境的关系发挥着重要作用。

2．确保援用方善意履行条约义务*《维也纳条约法公约》第26条：凡有效条约对其各当事方有约束力，必须由各该国善意履行。。“善意履行条约义务”是国际法的一项基础规范，其核心是防止权力滥用。成员方有权援用例外条款而暂停履行WTO义务，但是滥用此种豁免必然会损害其他成员方的权利和利益，因此需要对该条款的适用施加限制。就GATT第20条(g)款而言，成员方的措施必须符合公平要求，即援用方在采取环境例外措施时，必须实施与之相配套的限制国内生产和消费的措施，从而防止环境例外措施被滥用。

三、我国应对公平要求的策略

(一)增强国内环境政策的WTO合规性，保持措施与目的的一致性

我国曾在以往争端中多次援用GATT第20条，结果均不尽如人意。究其原因就在于，部分国内环境政策措施不符合WTO的规定，典型的就是某些针对环境保护而制定的贸易措施规定过于宽泛，从而未能直接服务于其最初目的。只有解决这个问题，才能切实提高中国在争端解决中的胜诉可能性，改变以往应诉中被动的局面。

中国为了防止出现新的类似案件，已在酝酿采取国内限制措施。例如，2014年12月31日，商务部发布了《2015年出口许可证管理货物目录》，明确稀土出口执行出口许可证管理，取消稀土出口配额制度。该制度的取消主要是因为中国受稀土案败诉的影响。再如，据《经济参考报》报道，中国拟将稀土资源税的计征方式从“从量计征”调整为“从价计征”。通过完善国内资源税体系，对原材料和稀土等可枯竭自然资源不再区分国内和国际市场，将会降低我国在WTO被诉的可能。在税率制定上，我国应参考美国和澳大利亚的先进经验，避免税率过高或过低产生的负面影响。除此之外，我国还可以加快原材料、稀土等生产企业的合并改革，科学控制稀土生产计划；加大对相关行业违法行为的打击和惩处力度，目前稀土产业黑市交易极其猖獗，如在未来提高资源税并控制年产量，势必会导致黑市交易规模进一步扩大，因此加大黑市交易犯罪成本很有必要。

徒法不能自行，我国还须在执法方面下功夫。这是因为，就仅仅列举有关国内限制的法律法规、政策文件是不够的，援用方还必须证明这些纸面上、口头上的限制真正起到了限制性效果[14]。通过分析已适用公平要求的相关案例，DSB在判断措施是否符合公平要求时，并非仅审查争端方国内法的WTO合规性，还可能会考虑执法效果。统计数据是证明执法效果的一个重要参考因素。为此，在条件允许的情况下，我国应定期公布与环境政策执行情况相关的数据，以便在应诉时能够及时提供有力证据。

总而言之，作为一个自然资源总体较为丰富的国家，我国应当切实承担起大国责任，在制定和执行相关政策时，不要仅仅考虑实现本国短期内的经济发展目标和符合WTO规则，而应当将节约资源和保护环境落到实处。

(二)加强对涉及GATT第20条的案例研究，培养WTO专业化人才

在庞大的WTO法律体系，争端解决机制具有非常重要的地位和作用，是WTO框架内无可替代的核心机制。虽然争端解决机构强调其已由“权力导向”转化为“规则导向”，但不可否认已决案例对其他类似案件的审理仍具有一定的参考价值和指导意义。因此研究涉及GATT第20条的案例，将提高我国对涉及本国的案件结果预见性。同时，借鉴“欧共体石棉案”和“美国第二龟虾案”等案件援引该条款的成功经验，也能增加我国在以后的案件中顺利援用一般例外条款的可能性。

此外，因为WTO争端解决机制是在西方法律体系基础上发展起来的，律师对维护当事方的合法利益作用巨大。目前，无论是我国起诉还是应诉的案件，虽然一般也会聘请本国律师，但仍以外国律师为主导。受语言限制或法律文化差异的影响，外国律师在理解和运用我国法律法规时通常不如本国律师，从而不利于维护我国利益。因此，从长远利益来看，我国极有必要培养一批精通中国法律、熟悉国际贸易、熟练掌握多种语言的法律人才。

(三)充分利用WTO争端解决机制，抵制其他成员方不合理环境措施

DSU制定有多项针对发展中国家的特殊待遇条款。例如，DSU第4条规定，在磋商过程中，各成员方应考虑发展中国家成员方的特定问题和利益；第8条规定，当争端发生在发展中国家成员方与发达国家成员方之间时，如发展中国家成员方提出请求，专家组应至少有 1 名成员来自发展中国家成员方。作为发展中国家，我国应充分利用上述规则，实现自身利益最大化。

除了成为申诉方或被诉方外，我国还可以作为第三方参与WTO争端解决程序。目前中国已经以第三方身份参与了128起案件*在WTO争端机构受理案件一览表中，我国作为申请方的案件为13起，作为被诉方的案件为34起。https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_by_country_e.htm ，访问日期：2016年3月4日。，其中不乏涉及环境措施的案件。作为第三方，我国可以通过DSB裁决获得一定的经济利益，更重要的是，可以得到研究争端解决规则以及锻炼国内WTO专业化人才的机会。

参考文献:

[1]Appellate Body Report,US—Gasoline, pp.

[2]江必新,程琥.论判例在WTO争端解决中的适用[J].法律适用,2010,(2).

[3]赵佼.碳税在WTO体制下的合法性问题研究[D].北京：对外经济贸易大学,2010.

[4]Appellate Body Report,US—Shrimp,paras.143-144.

[5]Panel Report,China—Raw Materials,para.7.

[6]Appellate Body Report, China—Raw Materials,para.

[7]Panel Report,China—Rare Earths,para.7.

[8]Appellate Body Report,China—Rare Earths,para.5.132.

[9]谢晖.文义解释与法律模糊的释明[J].学习与探索,2008,(6).

[10]胡加祥,彭德雷.WTO语境下可用竭自然资源例外规则研究[J].环球法律评论,2011,(6).

[11]Baris Karapinar: China’s export restriction policies:complying with ‘WTO plus’or undermining multilateralism,World Trade Review,2011,10:3.

[12]Javier de Cendra:Can Emissions Trading Schemes be Coupled with Border Tax Adjustments? An Analysis vis-à-vis WTO Law,Review of European Community & International Environmental Law,Volume 15,Issue 2,2006.

[13]Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization.

[14]朱颖.从“中国原材料出口限制案”看我国应当如何援用GATT第20条(g)款[J].国际贸易问题,2012,(6).

[责任编辑:王泽宇]

收稿日期:2016-03-20

作者简介：李婷(1990-)，女，河南信阳人，2014级国际法学专业硕士研究生。

中图分类号：DF97

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)03-0117-04