警务辅助人员管理再探

隋英杰

(中国人民公安大学，北京 100038)



警务辅助人员管理再探

隋英杰

(中国人民公安大学，北京 100038)

摘要：警务辅助人员已经成为我国公安队伍的重要补充，警务辅助人员的工作已成为公安工作中不可或缺的重要组成部分。然而，在当前依法治国的背景下，这支队伍却面临着规范管理的诸多问题。一些地方对规范警务辅助人员管理方面已经进行了初步探索，研究出台了地方性规范文件，但大多数地方尚未构建系统完善的管理制度。深入研究我国警务辅助人员管理存在的问题，完善适合我国经济社会发展现状的警务辅助人员管理制度，已经成为摆在公安机关面前的重要课题。

关键词：警务辅助人员；公安机关；规范化管理

一、警务辅助人员概念的界定

警务辅助人员并非我国所独有，也并非古代从事类似工作的人。辅警制度的产生有其历史必然性与合理性，它是西方近现代警察制度的衍生物[1]。我国公安机关警务辅助人员的发展经历了多个发展阶段，尽管不同时期、不同地区称谓、招录管理方式不同，国家也并未立法对警务辅助人员明确定位、统一名称，但综合人员职责、工作性质等方面来考察，都可以称为警务辅助人员，简称警辅。根据《公安机关组织管理条例》的规定，公安机关可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，表明公安机关除了必须由人民警察担任的职位外，还应当存在一些专业性职位和辅助性职位。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》提出了规范警务辅助人员管理这一改革任务，明确提出了警务辅助人员的提法。近年来，警务辅助人员这一叫法也逐步被理论界和实战部门认可。

绝大多数公安学研究学者认为，警务辅助人员的概念有广义和狭义之分。广义的警务辅助人员通常是指辅助警察机关维护国家安全和社会治安秩序的所有非警察身份人员，不仅包括警察机关招聘的非警察身份人员，还包括治安巡逻队、治安联防队、企事业内部保卫人员、保安公司等协助公安机关维护社会秩序的人员。本文所研究的警务辅助人员是狭义的警务辅助人员。笔者认为，公安机关警务辅助人员指由公安机关直接管理使用的，不具有人民警察身份的，在公安机关及其人民警察指挥和监督下从事警务辅助工作的人员，包括治安辅助人员、交通协管员、特勤及文职人员等。其具有以下特点：一是不具有人民警察身份，不具备执法主体资格。警务辅助人员是非人民警察，不能行使法律法规规定的人民警察职权。二是由公安机关直接管理、使用和监督。警务辅助人员从事的活动由公安机关承担法律后果，本着“谁使用、谁负责、谁管理”的原则，警务辅助人员应当由公安机关直接管理、使用和监督。三是不能独立参与警察执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性警务工作。警务辅助人员是人民警察的助手，从事一些非必须由人民警察从事的警务活动。

二、我国警务辅助人员法律定位和职责权限研究

(一)我国警务辅助人员法律定位研究

对警务辅助人员的法律地位的争论，目前主要存在两种观点：行政助手和行政委托。所谓行政委托，是指由法律规定或者行政机关授权，将特定事务的执行权限委托私人或民间团体，由其独立并负责代为执行者[2]。也就是说，受委托者可以是个人，也可以是团体，被委托的事项由受委托者以委托者的名义独立完成，并由委托者承担法律后果。所谓行政助手，又称为行政辅助人，是指私人受行政机关委托，以委托机关的名义，并听其指挥，从事与特定行政任务相关的辅助性活动[3]。也就是说，受委托者是个人，以委托者的名义，在委托者指挥下完成辅助性的事项，并由委托者承担法律后果。我们将行政委托与行政助手相比较得知，行政助手的适用范围更广泛。我国公安机关警务辅助人员不是一个团体或者组织，不具有人民警察身份，不具有独立执法资格，由公安机关直接管理、使用和监督，在人民警察的指导和监督下开展辅助性警务工作，这显然与行政委托不符合，而更符合行政助手的情形。综合以上观点，我们可以认为，我国警务辅助人员应当定位为行政助手而不是行政委托。

(二)我国警务辅助人员职责权限研究

警务辅助人员的法律定位决定了其职责权限。将警务辅助人员定位为行政助手，为我们的立法探索提供了理论依据，有助于警务辅助人员职责权限的设置。我国地方性警务辅助人员管理的探索已经取得了一些成绩。例如，《苏州市警务辅助人员管理办法》是我国第一部地市级政府规章，该办法第5条明确规定了警务辅助人员是人民警察的助手这一身份地位。第10条规定了警务辅助人员按照相应岗位辅助履行的职责，前提是在公安机关及其人民警察的指挥和监督下。《大连市警务辅助人员管理办法》第12条规定了警务辅助人员按照相应岗位辅助人民警察工作需要履行的职责，前提同样是在公安机关及其人民警察的指挥和监督下。此外，其他地区已经制定的警务辅助人员的管理办法或者征求意见稿也都采取了和“在公安机关及其人民警察指挥和监督之下”相同和相近的规定。当前我国警务辅助人员立法和制度建设仍处于初步阶段，警务辅助人员职责的设置以公安机关及其人民警察指挥和监督下为前提较为合适。这些对警务辅助人员职责权限的探索将会为公安部统一制定警务辅助人员管理办法提供参考意见。

三、我国警务辅助人员管理的现状

(一)警务辅助人员管理日益规范化

2012年7月，《苏州市警务辅助人员管理办法》开始实施，这是我国首部规范警务辅助人员管理的地方政府规章。该办法明确了警务辅助人员的职责定位，使警务辅助人员的存在实现了“合法化”。此后，各地陆续开展研究制定警务辅助人员管理办法，对警务辅助人员规范管理的探索再次出现热潮，我国警务辅助人员制度建设进入新的发展阶段。警务辅助人员在警务实战中发挥的作用有目共睹。一是警力不足的矛盾得以部分缓解。我国经济社会快速发展，警务活动的数量也随之快速增长，仅仅依靠现有公安民警无法满足当前警务活动的要求。二是提高了警务执法规范化。警务辅助人员的存在，能够帮助处理一些辅助性警务工作，使民警能够有更多的精力投入到高质量执法活动中，促进警务执法的规范化。三是优化警务资源配置。警务辅助人员相对人民警察来说用人成本低，可以以较低警务资源成本处理辅助性事务，使有限警力的资源分配更加科学合理。

(二)警务辅助人员管理仍存在诸多问题

1.法律地位不明确，难以依法规范管理。公安机关对于辅警职业应当进行清晰定位并承认其职业的重要价值，这样方可加强辅警队伍的职业化与专业化建设，同时也是稳定辅警队伍的重要途径[4]。然而，我国到目前为止还没有一部适用于全国的关于警务辅助人员管理的法律法规。在《人民警察法》中我们找不到关于公安机关警务辅助人员的条文。《公安机关组织管理条例》中规定了公安机关可以招聘专业性和辅助性职务，但没有更详细的规定。尽管我国警务辅助人员管理日渐规范化，但离依法规范管理还有较大的差距。实践中，对警务辅助人员的称呼有辅警、协警、临时工、非正式等，一些地方警务辅助人员的职责范围和禁止事项不明确、各地区的管理规定也是五花八门。警务辅助人员的法律地位不明确，管理制度的建设也无法律依据，在实践中难以依法规范管理，违法现象时有发生，严重影响了公安机关的形象和执法公信力，甚至一度引发废除辅警的争议。

2.职责范围不清，越权时有发生。随着我国经济社会的发展，警力不足的矛盾日益加剧，各地为了缓解警力不足，招录了数量众多的警务辅助人员。在一些基层公安执法单位，警务辅助人员的人数远多于甚至数倍于人民警察的人数，公安机关大部分执法活动由基层执法单位行使，规范使用警务辅助人员关系到公安机关的执法规范化、法治化。从法理上解析，辅警是警察的助手，意味着辅警的角色是“配角”，而不是“主角”，不具有独立的执法主体资格[5]。由于警务辅助人员法定职责范围不明确，警务辅助人员在实践中的工作安排往往较为随意，甚至不在人民警察的带领、指挥和监督下进行人民警察的执法活动，或者在群众不清楚其身份和权力的情形下借助自己的身份从事违法犯罪活动。

3.管理机制不健全，队伍管理混乱。我国各地区关于警务辅助人员的管理仍处于探索阶段，很不成熟，有较为完善的警务辅助人员管理机制的地方公安机关还较少。管理制度不健全，录用、培训、考核、奖惩、辞退等更多的是以单位内部文件规定的，执行起来随意性也较大，甚至一些有违法前科的人员也混入警务辅助人员队伍。警务辅助人员佩戴的肩章、臂章、编号存在较大差别，甚至同一单位的警务辅助人员佩戴的这些标志也没有统一。警务辅助人员的职责范围也往往不清，对警务辅助人员的不规范行为难以有效监管，警务辅助人员对群众态度蛮横、漠视群众权利的现象比较突出，损害了公安机关的形象和公信力。

4.职业技能差,综合素质低。我国现有警务辅助人员文化程度普遍不高，大多数地区对警务辅助人员的招收条件十分宽松，一般要求身体条件可以、无违法犯罪记录即可。一些地区对这支队伍不够重视，不愿意对警务辅助人员的培训和考核投入过多。招收警务辅助人员后几乎不进行有效培训就分配到工作岗位上，更多的是边工作边培训，后续使用过程中不进行评估考核或者只是进行形式上的考核。一些警务辅助人员思想作风、纪律意识差，业务素质低、法律意识不强，工作方式简单粗暴。许多年轻的警务辅助人员更只是作为一项过渡性的工作，没有学习提高业务素质的积极性，综合素质难以提高。

5.福利保障不利，队伍不稳定。限于我国各地区经济发展不平衡，警务辅助人员的收入差距较大，甚至在同一地区，不同单位的警务辅助人员收入都存在较大差距。相对其他社会合同工来说，警务辅助人员收入普遍较低，在一些地区，警务辅助人员的收入甚至与普通工人都有较大差距。福利保障不利，难以招到较高素质、较高文化水平的警务辅助人员，更难以留住人才。警务辅助人员从事的一些警务活动，同样也会面临相当的危险性，甚至因公负伤、牺牲，但我国并没有立法规定警务辅助人员因公负伤、牺牲的抚恤制度，诸多因素导致警务辅助人员作风散漫，得过且过，混天熬时间。福利保障差，缺乏职业归属感，导致警务辅助人员队伍不稳定，人员流失多，积极性和主动性不高，战斗力不强。

四、警务辅助人员管理制度的完善

(一)立法使警务辅助人员“合法化”

根据当前我国的社会发展阶段和公安法治建设状况，警务辅助人员立法可通过部门规章的形式解决，即由公安部制定公安机关警务辅助人员管理办法，明确公安机关警务辅助人员的地位性质和职责，使警务辅助人员的存在实现“合法化”。省、直辖市、自治区可根据本地经济社会发展和警务辅助人员管理的现状，制定地方性法规。各地市结合本地特色制定政府规章和实施细则，实现警务辅助人员管理因地制宜，推动警务辅助人员管理的规范化、法治化。《人民警察法》是公安机关法律体系的核心法律，警务辅助人员立法内容应当结合《人民警察法》的内容全面综合考虑后予以制定。鉴于《人民警察法》的修改已经提上日程，公安机关警务辅助人员管理办法应当在《人民警察法》修改之后再制定，以保证立法的科学性。同时，通过不断探索和完善，最终将警务辅助人员写进《人民警察法》条文中。

(二)推动警务辅助人员组织正规化建设

自二十公会议以来，公安机关人民警察队伍的正规化建设不断向前推进。无论是队伍正规化建设抑或是打造过硬队伍，辅警队伍的正规化建设都是题中应有之义[6]。警务辅助人员的组织层次、规模和职位设计要与各地工作要求相适应，本着有利于完成警务工作任务和目标的原则，科学合理设置。在公安机关人民警察规范化建设的过程中，警务辅助人员规范化建设，应当着重做好以下工作：一是明确各级公安机关为警务辅助人员的主管部门，在公安机关内部设立警务辅助人员管理机构，由人民警察担任主管人员。二是统一警务辅助人员管理机构的名称、规格、层级和数量，统一警务辅助人员的服装、肩章、臂章、警号等外观标识，并与人民警察相区别。三是明确警务辅助人员上级管理机构和下级管理机构的关系，直接用人单位、部门与警务辅助人员的关系，解决好分工与合作、领导与指挥的关系。四是根据各警种、各部门的不同，设置综合警务辅助人员、文职人员、特勤、治安辅助人员、交通协管员、公安技术辅助人员等多种类别，明确各种警务辅助人员的职权划分。

(三)完善警务辅助人员经费和福利保障

目前我国很多地区的警务辅助人员经费保障主要依靠公安机关自身，而公安机关自身运转经费也存在一定缺口，部分基层所队出于经费缺口的无奈从事一些创收性的行政管理活动，严重影响了公安机关的形象，同时也不利于警务辅助人员队伍管理的规范化、法治化。各地区可根据经济社会发展的实际财政状况，在按需严格控制警务辅助人员数量的前提下，逐步完善由财政专项经费和公安机关部分行政经费共同保障的警务辅助人员经费保障制度。在改善和提高警务辅助人员物质生活水平的同时，依据劳动法等法律法规的规定，逐步使警务辅助人员享受养老、医疗保险等基本的保险待遇。此外，根据警务辅助人员岗位的危险程度为其投保意外伤害险，建立和完善警务辅助人员因公伤残、牺牲的相关抚恤待遇。对因公牺牲事迹突出的警辅人员，积极申报烈士使其享受国家规定的优待政策。

(四)管理和使用的规范化

1.规范警务辅助人员招录。参照《公务员法》和《人民警察法》的相关规定，由省一级公安机关在充分考虑本省实际情况的基础上制定警务辅助人员招录办法，市一级公安机关制定招录方案，根据本地区经济社会发展现实状况和公安工作的需要，合理确定招录的人数，本着公开、公平、竞争、择优的原则，参照公安机关人民警察的录用程序制定科学的录用程序，严格入口关，切实能够招录素质较高的警务辅助人员，逐步改变我国警务辅助人员总体素质较低的局面。

2.强化警务辅助人员培训。对新招录的警务辅助人员应当进行岗前培训，包括增强政治纪律意识、掌握常用法律知识和实战技能训练等项目，培训合格方能录用，使警务辅助人员明确工作职责，禁止事项，并具有一定的警务实战能力。还要根据警务发展的需要，法律规章制度的更新，对在岗的警务辅助人员特别是一些技术含量较高的岗位进行一定时间的轮训，逐步提高所有警务辅助人员的综合素质和岗位技能，保证警务辅助人员能够不断适应警务发展的需要。

3.建立警务辅助人员职务序列。各级公安机关可参照《公安机关组织管理条例》中规定的人民警察执法勤务类职务序列建立警务辅助人员职务序列。应当先探索设置警务辅助人员大队、中队、警务长等，根据警务辅助人员工作能力、工作年限等安排一定的职务。警务辅助人员职务的设置不是为了管理，而是根据职位设置不同的福利待遇，以提高警务辅助人员的工作积极性。

4.建立和完善考核奖惩机制。为了增强警务辅助人员工作积极性，考核工作应当作为警务辅助人员管理的一项重要内容，对此可参照公安机关人民警察的一些考核办法，考核警务辅助人员的工作态度、工作技能、遵纪守法等方面，并制定严格的奖惩标准，做到奖罚分明。对工作表现特别突出的警务辅助人员可以进行职务提升、奖金激励、授予表彰证书等方式予以鼓励。对工作积极性差的，要进行谈话批评，对违法乱纪的要予以处分，严重者予以开除。

参考文献:

[1]熊一新．警务改革背景下我国警务辅助力量建设——以英国和我国香港特别行政区辅警制度及警务改革为视角[J].中国人民公安大学学报，2014,(4).

[2]张文郁．行政委托(公权力之委托行使)[J].台湾本土法学杂志，2002,(41).

[3]刘淑范.行政任务之变迁与“公私合营事业”之发展脉络[J].中研院法学期刊，2008(2).

[4]刘显峰．新时期辅警制度的现实困局与探索路径[J].北京警察学院学报，2015,(3).

[5]邓国良．规范管理警务辅助人员之思考[J].江西警察学院学报，2015,(3).

[6]金怡，丁勇．我国现代辅警制度建设探析[J].中国人民公安大学学报，2015,(3).

[责任编辑:陈晨]

收稿日期:2016-03-15

作者简介：隋英杰(1989-)，男，山东临沂人，2014级公安学专业公安管理学方向硕士研究生。

中图分类号：D912.14

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)03-0137-03