我国粮食生产财政支持政策综述与问题分析
——以河南省为例

河南农业大学经济与管理学院　张海莹　柳斌

我国粮食生产财政支持政策综述与问题分析
——以河南省为例

河南农业大学经济与管理学院张海莹柳斌

粮食生产是战略安全问题，为扭转1999—2003年粮食产量连续下滑的局面，以中央1号文件为标志，我国出台了一系列促进粮食生产、保障粮食安全的财政支持政策。立足于我国经济发展水平和财政收支状况，系统梳理这些粮食生产财政支持政策，评价其实施效果，发现其存在的问题并给予解决，对促进我国粮食生产可持续发展具有十分重要的现实意义。

一、现行粮食生产财政支持政策的构成

（一）四项补贴

自2002年开始，我国陆续实施了以良种补贴、粮食直补、农机具购置补贴和农资综合补贴为主要内容的四项补贴政策。全国四项补贴资金最初仅有145亿元，2015年已增至1 700亿元，其中粮食直补资金151亿元，农资综合补贴资金1 071亿元，农作物良种补贴资金200亿元。为进一步提高补贴效率，适应形势发展需要，今后四项补贴将主要从两方面进行调整完善。一是加大对适度规模经营的支持，在全国范围内调整20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营。二是将部分“黄箱”补贴改为“绿箱”补贴，将粮食直补、良种补贴与农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，目标逐渐转向不受WTO限制的属“绿箱”补贴，如耕地地力保护补贴等。

（二）商品粮大省和产量大县奖励政策

自2005年开始，国家实施了产粮大省（县）奖励政策，奖励资金按照粮食商品量、产量、播种面积2：1：1的比例进行分配，鼓励地方多产粮、多调粮。并且，奖励资金直接“测算到县”“拨付到县”，促进产粮大省（县）粮食生产与财政收入同步增长，提高地方政府重农抓粮的积极性。以河南省为例，2008—2015年，中央财政累计拨付河南省产粮大县奖励资金190亿元，省财政配套奖励资金1.6亿元，河南省有107个产粮大县获得奖励；累计拨付河南省商品粮大省奖励资金18.2亿元，河南省将此部分资金主要用于对未纳入中央财政超级产粮大县的粮食主产县进行奖励，以及支持“粮安工程”危仓老库维修改造和粮库智能化升级改造，扶持粮食收购、物流、加工发展等。

（三）耕地保护政策

1986年，我国出台了《中华人民共和国土地管理法》，并于1998年将“珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确定为基本国策。近年来，我国耕地保护政策强度逐渐加大，要求严守全国耕地不少于1.2亿hm2红线，并且从单纯地关注耕地数量保护到耕地数量与质量保护并举，表现在严格限制非农建设占用耕地，大力开展农村土地综合整治与农田基础设施建设，将高质量的耕地划为基本农田加以严格保护，注重加强耕地粮食综合生产能力建设，实施沃土工程和测土配方工程提高耕地地力等。以河南省为例，2011—2015年，河南省财政累计投入资金129.7亿元进行土地整理，连续多年实现建设占用耕地“占补平衡”，目前河南省实有常用耕地面积819.2 万hm2，2014年河南省粮食总播种面积达1 020.98万hm2，其中夏粮播种面积543.33万hm2，秋粮播种面积477.65万hm2。

（四）其他粮食生产财政支持政策

为进一步完善农业基础设施建设，挖掘农业资源潜力，提高粮食综合生产能力，2008年国家实施了新增千亿斤粮食田间工程。截至2014年，河南省累计获得此项中央财政资金55.35亿元，省财政配套资金7.68亿元，市县财政配套资金6.18亿元。为支持地方粮食以及其他优势特色主导产业发展，2014年中央财政安排全国现代农业生产发展资金131.5亿元。截至2014年，河南省累计获得此项中央财政资金30.5亿元，省财政配套资金1.9亿元。此外，2009—2014年，河南省还获得中央财政小型农田水利设施建设和水土保持补助资金445.7亿元，省财政配套资金43.9亿元；累计获得中央财政农业综合发展补助资金105.2亿元，省财政配套资金42.9亿元。在稳粮促粮方面的财政资金支持政策还有：农业科技支出、农民培训补助经费、农业保险保费补贴、小型病险水库专项治理资金等。

二、粮食生产财政支持政策实施效果综述

我国粮食生产财政支持政策成效显著，自2004年以来粮食种植面积的稳定以及粮食产量的“十一连增”就是一个很好的明证。自2004年以来，全国粮食种植面积逐年上升，2014年全国粮食总播种面积11 274万hm2，比2013年增加78 万hm2。粮食产量方面，扭转2004年之前的持续4年大幅度粮食减产状况，实现“十一连增”，2014年全国粮食产量60 710万t，比2013年增产516万t，达到历史最高水平。粮食作物单产也呈上升趋势，2014年全国粮食作物平均单产5 385kg，比2013年增产8kg。但是，学界对政策实施的效果，尤其是对四项补贴政策的实施效果仍然存在诸多争论。

（一）四项补贴对粮食增产起到了积极作用，但实施效果在逐步降低

关于四项补贴政策效果大致有两种意见。一种是四项补贴政策虽然提高了农民的种粮积极性，促进了粮食生产，但作用比较小。刘俊杰利用三大粮食作物投入产出面板数据分析，认为补贴政策和减免农业税对产量增加的作用甚微。何忠伟认为由于补贴政策实施成本巨大且补贴成本分摊不合理，现行粮食补贴政策实施效率低下。彭灃丽认为粮食补贴政策对小麦生产具有正向影响，对稻谷、玉米生产影响不显著，补贴政策对粮食生产的影响作用在逐年减弱。

另一种是有一部分学者研究认为，四项补贴政策明显达到了提高农户的种粮积极性，对粮食增产具有显著影响。而关于补贴政策提高粮食产量的影响途径，学者看法不一。张冬平和赵翠萍、盛艳及张红玉、赵俊兰认为粮补政策通过激励农户扩大粮食播种面积，促进粮食增产；Schmitz、张照新、张学彪、陈慧萍认为粮食补贴政策尤其是农作物良种补贴等专项生产性补贴，通过刺激农户增加农业资本投入，提高了粮食单产，进而促进粮食增产。程杰认为我国粮食直补政策对农户农业劳动投入有显著的正面效应。

结合学者观点以及我们在河南省的实际调研，四项补贴政策总体上对粮食增产起到了比较明显的效果，但随着农业农村发展形势的深刻变化，四项补贴政策对粮食产量提高的实施效果在逐步降低。

（二）产粮大县奖励政策增加了地方政府粮食生产基础设施投入，促进了粮食增产

自产粮大县奖励政策实施以来，中央财政逐年增加奖励资金，构建区域差异化的粮食生产奖励政策体系，充分调动了各级政府抓粮产粮的积极性，为粮食大县的粮食增产提供了保障。亢霞对黑龙江省巴彦县、虎林市和海伦市等3个产粮大县的奖励资金使用情况进行了调研，发现随着对产粮大县投资力度的增加，在节水灌溉、建设维修粮仓等粮食和农业生产的资金投入总额和比重都明显增长，提高了粮食综合生产能力。由于产业结构单一，农业作为“无税产业”对财政收入贡献相对较小，产粮大县是财政穷县、经济弱县的局面仍未根本改变，而粮食生产、保障国家粮食安全的主要事务却在地方，地方政府事权大、财权小，事权财权不匹配，在一定程度上对粮食主产区地方政府重农抓粮的积极性造成不良影响。

（三）耕地保护政策对粮食增产的贡献突出，保障了国家粮食安全

科学评价耕地保护政策绩效，是进行耕地保护决策、实现粮食安全的重要保障。许多学者对我国耕地保护政策绩效、效率、省际差异进行了深入探讨。吕晓使用包含耕地保护政策变量的粮食生产函数模型，对耕地保护政策的粮食生产绩效进行分析评价，认为耕地保护政策强度与粮食总产量成正比，即强度每加强1%，总产量可提高0.023%，耕地保护政策对粮食增产贡献率高达43.06%。

（四）农业财政支出政策和农村固定资产投资是拉动粮食增产的重要因素

改造中低产田，建设粮食核心产区，建设高标准粮田，完善农田水利等基础设施等农业财政投入和固定资产投资政策，能够显著提高粮食综合生产能力和粮食生产抵御自然灾害的能力，保障国家粮食安全。陈飞基于1995—2008年我国省际农业面板数据，利用GMM方法对我国农业政策影响的长期效应进行了定量分析，认为农业财政支出政策和农村固定资产投资是拉动粮食产量增长的重要因素。

三、现行粮食生产财政支持政策问题分析

（一）四项补贴精准度不高，补贴力度小，政策执行成本高

1.粮食补贴精准度不高。在粮食直接补贴、农资综合补贴的具体发放过程中，为了降低操作成本，大多数地方采取了相对简便的计税土地面积方法，在运行中实际上已经成为单纯的收入补贴，与粮食生产不挂钩，农户只要有承包地就可以拿到补贴，粮食种与不种一个样，种好种差一个样，产量高低一个样。随着种粮成本的不断走高、种粮比较效益的持续下降，因为补贴目标不够精准而真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场等新型经营主体，很难得到除自己承包地之外的补贴支持。种粮积极性下降，既不利于种粮大户等新型农业经营主体的培育和发展，更有可能导致耕地非粮化倾向越发严重，迫切需要提高补贴政策的精准度，加强粮食增产增收的目标指向。

2.补贴力度较小。据调研，2013年河南省四项补贴标准是1 860元/hm2，而当年小麦生产中投入的种子、化肥、农药、燃料动力、机械作业等物质费用是6 240 元/hm2，玉米生产中投入的物质费用达5 233.5元/hm2，按一年种植两季粮食作物计算，粮食生产中每公顷投入的物质费用远远高出获得的补贴数额。补贴对调动种粮积极性、促进粮食生产的刺激效应在不断弱化。

3.粮食补贴政策执行成本较高。把一定数额的直接补贴发放到数量庞大的农民手中，基层政府需要花费大量的人力物力，行政组织成本较高，一定程度上影响了政策效果。

（二）粮食主产区粮食生产的机会成本损失远未实现充分补偿

相对于外出务工，粮食主产区农民种植小麦、玉米等粮食作物比较收益偏低。按照每667m2每年生产500kg小麦和500kg玉米计算，除去成本，每667m2纯收入为1 000元左右，以户均0.33m2计算，农户种粮一年可收入5 000元，仅相当于一个农民工两个月的外出务工收入。不仅如此，受粮食安全战略任务约束，粮食主产区内限制大规模、高强度的工业化、城镇化开发，土地资源开发受到限制，粮食主产区不能选择以牺牲农业尤其是粮食生产为代价的现代化推进路径，这意味着粮食主产区在土地资源配置投向上较粮食主销区承受了更多更高的机会成本，其在协调国家利益和地方利益实现中付出了巨大代价。

但同时，我国区域利益协调机制与产品市场定价机制尚未完善。工业品、服务产品、农产品、生态产品有着不同的定价方法。在粮食主销区为粮食主产区输入工业品和服务品、粮食主产区为粮食主销区输入农产品和生态产品的过程中，粮食主产区并不能公平地享受经济社会的发展红利。粮食主产区用自身的限制开发保障了更大区域的粮食安全功能，是以“内部损失”来创造更大的“外部效益”，应对粮食主产区受限损失进行补偿，实现外部效益内部化。为提高主产区粮食生产效益，调动农民种粮积极性，解决主销区的粮食安全隐患，主销区的地方政府和消费者应该向主产区种粮农民提供额外补偿，建立商品粮调销机制。

（三）产粮大县奖励资金支持力度仍不大

受土地、环保等因素严格约束，粮食主产区工商业发展缓慢，地方财政收入增长乏力，“粮财倒挂”现象明显。商丘、周口、驻马店、信阳是河南省四大产粮大区，但其人均财政收入却连续多年全省垫底。目前，中央、省级财政对商品粮大省、产粮大县的奖励力度仍远不足以弥补与主销区财力上的差距。随着粮食产销区差距的加大，一定程度上影响粮食主产区农户重农种粮积极性的发挥。

以河南省为例。2013年，中央财政奖励给河南省104个县（市、区）的资金总额虽增加至34.2亿元，但规模仍然偏小，平均仅3 288万元，与产粮大县的期望和实际需要仍有较大差距。县级政府承担着组织粮食生产的重任，且大多为财政困难县，对农业基础设施的投入心有余而力不足，需要更大力度的资金支持。

四、完善粮食生产财政支持政策的建议

（一）提高补贴政策的精准性和实效性，提高农资综合补贴标准，扩大良种和农机具补贴范围

1.在使补贴增量稳步上升的同时，提高补贴政策的精准性和实效性。保持四项补贴总量只增不减，补贴力度不降，用足农业政策补贴空间，确保每年补贴增幅不低于财政收入增幅。由于补贴政策的刚性特征，可考虑将部分存量资金和全部增量资金向种粮大户、家庭农场等新型经营主体倾斜，采用按种粮大户实际播种面积或实际商品粮出售数量进行补贴，将补贴真正用于增加粮食供给及改进生产设施，提高四项补贴的精准性和实效性。

2.提高农资综合补贴标准，应至少与生产资料涨幅同步或略高。自2005年以来，农资综合补贴一直统一补贴标准，每年略有增加，2013年河南省每667m2均补贴标准是96.74元。与此同时，近几年农业生产资料价格涨幅很大，农资综合补贴不足于弥补农资价格上涨，侵蚀了种粮农民的利益。应提高农资综合补贴标准，确保与农业生产资料涨幅同步或略高于农资涨幅，或对农民购买化肥、农药、柴油等进行直接补贴，以充分发挥补贴的预期作用，确保农民丰产丰收。

3.增加良种和农机具补贴金额和范围。完善良种补贴的程序和方法，公开招标供种企业，确保品种质量。促进农业机械化生产，重点补贴技术先进、节能环保、安全可靠的大中型农机具。重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，支持主要粮食作物的适度规模生产经营者，提高资源的配置效率，加速农业产业化发展。

（二）加强对粮食主产区的转移支付力度，建议设立主产区建设专项资金

加强对粮食主产区的转移支付力度，优先给主产区安排农业发展项目，解决本区域内社会事业发展需要。集中发展粮食生产，加强主产区农业尤其是粮食科研平台、科技研发推广体系和能力建设。设立国家粮食主产区建设专项资金，重点建设主产区基础设施，改善公共服务，提高可持续发展能力，增加主产区农民收入，提高粮食生产积极性，促进主产区经济社会全面发展。

（三）建立商品粮调销补偿机制，平衡主产区和主销区之间的利益

根据“谁受益谁补偿”原则，建立商品粮调销补偿机制，由中央和主销区根据粮食净调入量对主产区进行补偿。中央财政根据主销区省份粮食调入量或占用的耕地数量收取一定的补偿金或土地出让金并配套一部分中央财政资金，根据粮食主产区省份粮食调出的数量给予适当补贴。补贴主产区农民，签订长期粮食生产订单；支持产销区域间相互合作，通过财政补贴、减免税收等实现产销一体化，提高经济效率。构建产销区的分摊粮食成本机制，使产销区的经济利益实现共赢。

（四）持续扩大产粮大县奖励资金规模，调整奖励资金分配因素比率

考虑粮食生产的目标完成情况以及全国县级一般性财力的平均水平等因素，进一步加大中央财政资金奖励力度，完善奖励资金与粮食产量、调出量直接挂钩的联动方法，使产粮大县粮食生产及其财力得到同步增长。调整奖励资金分配因素权重，将现行的分配因素调整为粮食总产量60%、商品量20%、播种面积18%、绩效评价结果2%，使地方政府和农户的粮食生产积极性充分发挥，提高产量大县粮食综合生产能力，稳定粮食播种面积，促进粮食增产。

（五）积极探索整合涉农项目资金，合力推进高标准粮田建设

“旱能浇、涝能排、田成方、路成网”的高标准粮田建设，可以有效减弱自然灾害对粮食生产的影响，提高单位面积的粮食产能，保障国家粮食安全。河南省目前有中低产田413.33万hm2，农业基础比较薄弱，面临的农业灾害类型多、频率高、范围广。自2012年起，河南开展高标准粮田建设工程，截至2014年底，全省共建成高标准粮田245.8万hm2，并计划到2020年集中打造400万hm2高标准永久性粮田。通过高标准粮田建设，河南省平均每667m2土地粮食产量可达到600kg。特别是近几年，虽然夏季干旱天气频现，但由于灌溉设施完整，粮食产量不减反增。今后应积极探索整合财政涉农项目资金，合力推进高标准粮田建设，增强农业生产抗灾减灾能力，促进粮食生产持续稳定增产。

教育部人文社科青年项目（15YJC790141）；中国博士后科学基金面上项目（2014M561991）；河南省教育厅人文社会科学研究项目（2014-QN-4-QN-034）；河南农业大学科技创新基金资助项目。】