“服务型政府”视域下健身气功社团组织创新研究

张 彤，杨嘉民

（江南大学体育学院，江苏 无锡 214122）

“服务型政府”视域下健身气功社团组织创新研究

张 彤，杨嘉民

（江南大学体育学院，江苏 无锡 214122）

本文运用文献资料等质性研究方法，对健身气功社团组织变革的集体行动逻辑、职能角色定位、制度创新策略等方面进行了论述。在此基础上，文章概括提出了在我国政府职能转变与公共服务供给不足的背景下，健身气功社团组织创新的重点及难点均在于由“管办一体” 向“管”“办”分离形式的转变，并对可能遇到的组织变革障碍进行了初步逻辑分析，以期得到相关政府部门的重视。

健身气功社团；组织变革；“管”“办”分离；创新

服务型政府是我国政府管理改革与发展的主要目标。服务型政府就是以人为本、全心全意为人民服务、人民满意的政府。为此，就要为人民群众提供充足、优质的公共服务，满足人民群众多元化的公共服务需求。“随着我国经济社会的发展和人民收入水平的提高，人民群众的公共服务需求日益多样化、复杂化，而政府提供公共服务的垄断与低效使其难以满足公共服务需求。”由此急剧增长的社会公共需求与政府公共服务供给不足的矛盾已成为我国政府管理中的突出矛盾。目前就世界范围内而言，社团组织与政府合作提供或生产公共服务的供给模式已经成为一种应然的发展趋势。社团组织由于其既不属于政府部门（第一部门）， 又不属于市场系统（第二部门），被理论界普遍认为是介于政府与企业之间的“第三部门” （the third sector），也是协助政府向社会公众提供公共服务的又一理想主体（政府、企业以外）。因此，如何激发我国社团组织活力，提高社团组织治理水平，已成为我国政府向“服务型政府”转型过程中亟待解决的重大课题。

健身气功社团作为我国众多社团中的一员，其组织创新问题具有一定的典型意义。这是由于气功社团在其发展历程中曾经接受过相较国内其他社团组织更为严格的国家规训和体制整顿。党和政府对于气功社团的政治性要求始终是其合法性存在的前提，社团组织结构上也更趋向于科层化建设。诚如王凯珍所言：“越接近体制中心，改革的难度越大。”可是也愈加凸现出健身气功社团组织变革的示范榜样价值。本文试从健身气功社团的组织变革入手，探索我国健身气功公共服务供给方式的变化趋向，不仅有利于健身气功可持续蓬勃发展，也可为我国公共服务领域研究提供独特的视角和来自体育领域的研究见解，为政府制定相关政策奠定实证基础。

1　健身气功社团组织变革的集体行动逻辑

自我国政府提出建设“服务型政府”以来，与之相对应的“社会管理创新已经成为全社会的共识”。“社会管理创新的重点是引导规范各种社会组织的发展，培育新时代公民；重构政府和社会的关系，利用既有组织资源，刺激集体行动的发生。”并且“通过非政府组织与政府合作提供公共物品，弥补政府供给公共物品的不足，增加了社会的和谐程度，促进社会的可持续发展”。其中，“体育社团作为我国社会组织的重要类别，也是体育活动组织的重要形式”。由此，体育社团的组织发展水平也前所未有地受到了理论学界的高度重视，并迅速被推崇为应对急剧增长的我国体育公共服务需求与政府公共服务供给不足的矛盾的有效路径并加以实践。但是“经历了很长一段时间的酝酿、摸索，体育政府部门几经改革，没有从根本上触及体育政府机构与社会组织这一权力关系的神经，时至今日，体育社团仍然被政府的权力所覆盖，没有真正发挥出体育社团的应有作用”。其根源在于，我国的“多数体育社团（尤其是气功社团）并不是独立于国家领域以外的机构，而是与政府部门同构于一体，实际上只是国家权力下的基层组织形式”。忽视了这一重要的现实特征，“将中国经验的销子插进西方理论的洞中”的理论探索与实践勾画都只能是“隔靴搔痒”，比如罔顾中国政治环境，生搬硬套西方“公民社会概念”，单方面强调社团组织自主性等，并不能很好地指导我国体育社团组织发展的实践活动。

健身气功正式成为我国第97个体育项目以来，其社团活动得到恢复，也获得了政府人力、物力上的支持。但其始终无法摆脱学者们所说的“一放就乱，一抓就死”的社团治理“怪圈”。尤其是，伴随着政府层面的健身气功国内推广力度的持续加大，势必迎来人民群众健身气功锻炼需求的空前高涨。在此之际，健身气功社团如何能够融入并有效协助政府建立“自上而下”与“自下而上”相分离的兼容并包的健身气功健康发展体系，进而实现“减少社会排斥”、利益共享的健身气功公共服务供给社会化的长效机制，已成为健身气功社团组织创新的最大驱动力，同样也是其形成组织变革的集体行动逻辑的动因与价值归宿（目标）。概言之，健身气功社团组织变革的集体行动逻辑是由党和政府在建设“服务型政府”的过程中，对于政府职能转变的政治理性以及人民群众在日常体育活动锻炼中，对于健身气功公共服务需求的集体理性来驱动的。而且从本质上看，属于一个系统的“大集团”行动。根据奥尔森的经典理论：“大集团”行动的成败在于选择性激励或是在“大集团中能够形成采取集体行动的子集团，这些子集团就可以为所在集团提供集体物品”。由此，可以较准确地认识其集体行动逻辑动因到最终达成之间的关键环节（逻辑中介）。同时为了避免“将中国经验的销子插进西方理论的洞中”的危险，我们必须立足于健身气功社团组织变革的现实场域进行假设：即，其一，在满足党和政府对于气功社团政治性要求的前提下，调整并优化现有的社团组织结构，由“管办一体”转变为“管”“办”分离，分别强化其“管”与“办”的功能。其二，推行制度创新，对于“管方面”实施科层化激励制度，对于“办方面”实施市场化激励措施。其三，布局“金字塔底层”战略，纳入社会草根阶层作为健身气功公共服务供给的核心群体（“金字塔底层”战略有利于“减少社会排斥”，利益共享的价值目标的实现）。最后，尽快完善政府购买公共服务机制，扫除 “管”“办”之间的层级屏障，使整个组织变革的集体行动逻辑处于一个动态的平衡之中。

2　健身气功社团组织变革的职能角色定位：“管”与“办”

健身气功有两重属性。一个是政治属性，另一个是社会属性。政治属性缘于它的项目类别，社会属性指向它的作用功效。2015年3月，习近平主席在会见英国威廉王子时，不仅谈到了足球，还希望中英在武术、气功等项目上进行合作交流。近年来，健身气功已在42个国家和地区进行了推广活动。国际健身气功联合会已有会员协会65个，其中2013年吸纳会员12个。可见，作为“中国文化走出去”的实践载体，健身气功的发展与传播已经纳入国家、民族发展的话语体系之中，是其重要的组成部分。我们从一系列的政府公文、报刊文献、论文书籍里，或是健身气功的缘起中，也可以明显地觉察出健身气功与生俱来的政治属性。廓清这一现实逻辑的意义在于，保持政治上的绝对正确是健身气功社团组织变革时必须恪守的“生命红线”。长期坚持并不断强化健身气功的政治属性，则将会是健身气功社团现在，乃至今后很长时期内，实施一切组织行为的评判依据与政治标准。唯有如此，组织变革才能获得政府在人力、物力和政策上的支持，反之，只能成为“纸上谈兵”。而实践上，现有的气功管理运作模式在推动“气功组织管理的规范化，法制化”方面做得很好，特别是，各省、市、区在当地党委和政府的领导下，建立了专门的管理机构，统一领导本地区的气功工作的运作模式，不仅消除了非法气功组织的社会不良影响，也为健身气功社团 “管”功能的充分发挥与保证足够的政策执行张力奠定了良好的行政管理基础。比如，各省、市、区的610办公室。由此推之，健身气功社团组织由“管办一体” 变革为“管”“办”分离之后，以行政科层监管为核心的现有气功管理运作模式将继续发挥其的主“管”作用，因为在“很长一段时间内，我国在社会管理创新中都要坚持政府的主导作用”，同时也是强化健身气功政治属性的社团组织变革使然。

健身气功的政治属性有赖于以科层化政府部门为核心的现有气功管理运作模式，而社会属性则需要思量如何发挥其作用功效。1999年“法轮功”事件爆发后，健身气功的政治属性得以彰显，并在党和政府的大力扶持下，迅速成长为国内最大的气功类社团组织，但也肩负起协助政府向人民群众提供气功公共服务供给的重要使命。众所周知，“不是所有的气功都是健身的”。党和政府在原有名称的前面加上前缀词——“健身”，就是为了彰显健身气功的作用功效。“就目前所推广的9套功法而言，都是运用生命科学、中西医学、心理学、体育学等现代学科理论为指导，对其动作原理和练习效果进行了理论阐释和科学测试。因而健身气功体现出了历史与现代的统一、传统文化与现代科学的统一，是我国政府重点推广的民族传统体育项目。”与此同时，世界上先于我国进入老龄化社会的国家越来越重视发挥体育健身在促进国民健康中所扮演的积极作用，这些国家健康保障体系也正在由传统的医疗保障为主向医疗与体育并重的国民健康保障模式转变。因此，健身气功的社会属性也就蕴含于如何让人民群众更便利地、更高质量地享用健身气功“防未病”作用功效的公共服务供给之中。在我国政府职能转变而公共服务供给不足的宏观背境下，健身气功社团既需要积极融入并有效协助政府建立“自上而下”与“自下而上”相分离的兼容并包的健身气功健康发展体系，也需要实现“减少社会排斥”、利益共享的健身气功公共服务供给社会化的长效机制。显然在社团活动的实践层面上，健身气功社团要做到既“积极”又“有效”的组织行动效果，就涉及到了如何“办”健身气功的问题（即健身气功公共服务供给）。由此可见，健身气功的两重属性直接决定了健身气功社团组织变革的职能角色定位。健身气功的政治属性需要强有力的行政科层监管来保障，那么，社会属性是否可以通过破除体制壁垒，引进市场化机制来实现？ “鱼与熊掌”能否兼得？这是健身气功社团组织由“管办一体”变革为“管”“办”分离形式的思想渊源与现实依据，也是健身气功社团组织管理创新的难点所在。

3　健身气功社团组织变革的制度创新策略：选择性激励

健身气功社团组织由“管办一体”变革为“管”“办”分离形式是一种制度创新。“制度创新既包括根本制度的变革，也包括在基本制度不变前提下具体运行的体制模式的转换。”随着我国政府职能转变的不断深入，党和政府在十八届三中全会上提出了“创新社会治理体制”“改进社会治理方式”“激发社会组织活力”。而社会组织发展的“中国模式”也逐渐得到理论界的重视。在借鉴西方经验的同时，立足于中国国情，注重“本土化”经验的探索、积累和提升。诚如青木昌彦等学者所言： “一个体制中的各种制度具有战略互补性，某一项或某几项制度发生变革，其他的制度要么进行相应的变化，要么就会与新制度不相配合，对新制度的实施产生阻碍。” 健身气功社团“管”“办”分离的组织变革形式正是承接了国内关于“服务型政府”及“社会组织创新”的理论逻辑及视角，依据健身气功社团与整个国家政策与社会环境之间的相互关系的变化而进行的理论与实践探索。2016年2月，体育总局办公厅印发了《健身气管理方式改革试点工作方案》的通知，《方案》中要求：“推动试点单位由过去体育行政部门管办一体，改革为体育部门强化‘管’，社团组织强化‘办’，各取所长，优势互补。”可见，健身气功社团“管”“办”分离的组织变革形式已成为政府主导下的类似于行政命令的一种强制性制度变迁。然而“理性的国家行为体通常无法自动产生集体行动”，“集体行动并不是一种自然现象，在很多情境下，‘集体不行动’（collective inaction）才是自然的结果。”这是奥尔森论述过的“搭便车”现象。就健身气功社团组织的“管”“办”分离而言，由于是带有行政命令色彩的制度变迁，不会存在完全的“集体不行动”方面的担忧，但也有可能陷入“形式主义”的困惑。事实上，类似于“管”“办”分离的制度创新在国内某些省市中也曾经有过实践，最终的结果是回归了原有体制管理模式。既使健身气功社团隶属于行业协会的组织特性，具备有更大纵深的制度创新空间，如果不正视“搭便车”现象的存在，难免可能“重蹈覆辙”。这是因为“提供（或‘搭便车’）集体产品的成员能否获得相应的选择性激励关系到集体行动的成败”。而由于由许多个个体组成的健身气功社团“管”与“办”的两方面机构成员，在健身气功社团组织变革中的“成本-效益”评估与期望值存在差异，组织动员上，“众口难调”的尴尬境遇实际存在。因而需要“激活”可以影响到两方面成员“成本-效益”评估结果的选择性激励策略。选择性激励可以通过绩效考核→科层升迁的方式，对于健身气功社团“管”方面成员的“升迁停滞、职位边缘化”现象予以纠正，从而产生“成本-效益”的重估，形成制度创新行动力；也可以采用市场化机制，对健身气功社团“办”方面成员或社会资本合作方进行利益奖赏或惩罚，最优化健身气功社团“管”“办”分离形式的管理实效。

4　结 语

在我国政府职能转变与公共服务供给不足的背景下，健身气功社团组织创新的重点及难点均在于由“管办一体” 向“管”“办”分离形式的转变。然而最终决定“管”“办”分离形式是一套更具效率的制度，还是一套更缺乏效率的制度的“点金棒”，却始终掌握在政府手中。“管”与“办”之间的体制差异是显而易见的。因此，政府在健身气功社团组织变革之始能否建立起一套完善的政府购买公共服务机制，对于扫除 “管”“办”之间的层级屏障，使整个健身气功社团组织变革的行动逻辑处于一个动态的平衡关系之中。而且鉴于健身气功以往被其政治属性遮敝住的社会属性，在党和政府建设“服务型政府”的进程中，彰显出显著的公共服务意义，对于“管”“办”分离后健身气功社团的组织活动实践，也是一个新的考验。换言之，能否平衡市场资本的逐利本性， 凸出健身气功服务供给的公共性，将会进一步检验健身气功社团“管”“办”分离组织形式的合理性和实践意义。

［ 1 ］李军鹏. 政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略［ J ］.改革，2013（12）：17-29.

［ 2 ］王凯珍，等.全国性体育社团改革与发展研究——基于学理层面的思考［ J ］.天津体育学院学报，2010（1）：6-9.

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G85

A

1674-151X（2016）07-140-03

10.3969/j.issn.1674-151x.2016.13.072

投稿日期：2016-06-06

国家体育总局健身气功管理中心科研课题阶段成果（QC2015035）。

张彤（1979—），讲师，硕士。研究方向：民族传统体育学。