公立高校人事管理问题与对策思考*——对《事业单位人事管理条例》的思考

古永司 ，刘晓花

(1.陕西工商职业学院 合作办学处，陕西　西安　710119；2.陕西广播电视大学 现代服务与管理教学部，陕西　西安　710119)



【管理科学】

公立高校人事管理问题与对策思考*
——对《事业单位人事管理条例》的思考

古永司1，刘晓花2

(1.陕西工商职业学院 合作办学处，陕西西安710119；2.陕西广播电视大学 现代服务与管理教学部，陕西西安710119)

[摘要]目前公立高校在人事管理方面存在人事管理权限不明晰，人才流动和日常管理受到限制等问题，结合《人事管理条例》的出台，在分析原因的基础上，笔者提出要从根本上解决高校人事管理问题，必须从权力分配、教师岗位分析及评价体系、人事管理的双轨制度及科学的高校财政监管制度等方面进行政策配套，高校人事管理才能从本质上得到改观。

[关键词]人事管理条例；高校；人事管理

2014年5月15日，国务院公布《事业单位人事管理条例》。这一条例的公布，在我国事业单位人事管理立法进程中具有重大意义，标志着我国事业单位人事管理将进入一个实质性的改革阶段。拥有3000多万正式职工的事业单位有望摆脱长期以来在人事管理上无法可依的窘境，对事业单位规范管理，提高效率将会起到重要的作用。结合《条例》认识研究、积极探索，其将对高校人事管理产生极其重要的作用。

一、目前高校在人事管理中的现实困境及问题

公立高等院校属于事业单位性质，而高校目前人事管理过程中出现的一系列问题与困境也正是由于此特殊身份而产生。主要表现在以下几个方面：

1.公立高校人事管理权限不明晰。

由于不能准确把握高校的特点，政府制定的人员编制数量、入职标准等往往无法满足各高校的用人需求。这使学校在用人数量与规模上更大程度取决于编制情况而不是实际的需求。由于学校自主权不明晰，高校的人事管理工作极易发生混乱，在前期的事业单位人事改革过程中就一度出现了与学校自主人事改革之间的冲突和矛盾。在编制局限情况下，高校只能借助人事代理等制度来缓解人员需求压力，但是目前人事代理缺乏社会认可度，人事代理人员缺乏归属感和稳定感，由于没有正式编制而工资待遇较低等问题极大的影响其工作责任心和积极性。

2.高校招聘和考核机制无法满足人事管理的需要。

目前在高校中存在以下问题：一是高校选人、进人缺少自主性。二是周期过长难以满足学校用人的所急。三是教师不能自由择业，学校不能自主择人，人才不能合理流动。四是员工在无重大工作失误情况下均能保证稳定，辞退机制无作用。五是教职工责任意识差、缺乏竞争意识，整体人力资源难以优化，无法有效推动学校发展。这与考核机制密切相关。公立院校目前的考核方式主要分为两种，一种是专业技术考核，一种是年终工作考核。工作考核以事业单位考核办法为依据，按照优秀、合格和不合格定考核等次，考核教职员工全年各方面的工作及其成果。但是从教师工作的特殊性出发，事业单位考核制度较难客观衡量高校教师的工作情况。高校以教师为主，教师考核是考核工作的重点模块，但从德能勤绩廉这几个方面能否客观的衡量教师的工作业绩与能力水平是目前争议较大的问题。教师工作不同于机关单位行政人员工作。用简单的量化考核无法准确界定高校教师工作的质量好坏与能力水平。教师应以按聘期考核还是年度考核也是争议之一。这种考核更多的流于形式而没有起到合理管理和规范的作用。

3.薪酬与福利制度不能起到工作激励的作用。

高校近年来在教学模式、管理机制等方面有很大的变化，面对教师和相关工作人员工作的调整，薪酬与福利机制应当进行相应改革。但是事业单位性质限制了公立高校薪酬体制的改革步伐。按照事业单位管理要求，薪酬体系中的工资发放渠道、工资标准、工资项目、绩效核算等内容必须按照事业单位标准，并接受相关部门管理和监督。此种薪酬体系无法凸显学校管理中的特殊情况，进行调整和管理的灵活空间很小，不能进行有效管理。作为公立高校，自行调整福利的权限很小，财务管理和审计等事业单位监管制度使得学校在自身具备经济能力的情况下也无法为职工增加更多的福利。

二、造成公立高校人事管理问题的原因

《条例》的出台，给学校人事管理改革带来了新的契机，但是不能从根本上解决问题，原因主要在于以下几点：

1.管理体制法制化使高校身份明确，而权力与职责不清导致人事管理冲突。

《条例》中明确规定了事业单位的人事管理体制，为事业单位人事管理提供了有力的法律支撑，但这种支撑对于高校则有成为瓶颈的可能。在《高等教育法》中明确规定，高校人事权中对于校长的任命要接受上级有关部门的领导，内部人事权全部属于高校本身。但实际中高校的自主权始终没有得到明晰。事业单位管理的各种行政干预从很多方面给高校的人事自主权设置了障碍。因此，事业单位人事管理体制法制化在一定意义上加剧了高校人事自主权的“缩水”。

2.事业单位“身份管理”使高校“岗位管理”的推进难度加大。

《条例》对岗位管理进一步明确了要求，要求在人员选择上要按照岗位需求进行。但是由于教师工作具有很强的灵活性，兼具教育，延展和科研特征。实时量化不能客观反映问题，其工作的学术性和公共性特点也需要高校人事管理以长期聘任为主。教师的鉴别与选拔需要较长的时间，教师岗位的选拔和教师评价无法在短期内完成。高校工作有较高的知识密集性，科研性和教学性特点。教师绩效用简单的论文字数或发表论文篇数无法客观反映其科研能力和学术价值；教师课时量不能反映教师在教学过程中对学生发展和成长所起的作用；其论文和项目数量累加也不能代表教师在相应学科和文化进步方面的贡献程度。

3.聘任合同制度与事业单位编制并存增加人事管理难度。

《条例》出台能起到进一步规范高校的用人行为的作用，对编制外用工权益保护有了相关的规定。但这种规定也只是在没有独立的人事管理制度和与高校匹配的配套规定情况下，高校目前多样的人事制度的暂时过渡，不能作为长期的保障。现在高校采用的形式主要有聘任合同下的人事代理制度、临时用工制度和劳务外包等。编外用工虽然能解决对人员的需求量问题，但是由于不能保障编外用工的待遇和长远发展问题，不能保障公平与公正，在一定程度上加大了管理难度。

4.薪酬福利制度形式体系上的改变不能从根本上取得实效。

随着事业单位工资的逐步改革，按照事业单位岗位管理的内容要与薪酬挂钩和按岗定薪的要求。很多高校为达到事业单位管理的要求，也完成了岗位管理与薪酬相结合的薪酬体系建构，但实际上只是形式的变化，对职工没有实质的触动，不能很好的调动教师的工作积极性；相反的，由于这种制度与行政岗位更切合，所以导致了教师与行政人员的矛盾激化。此外，虽然对于高校职工而言，稳定的事业单位编制带来了福利保障的相对稳定，但是目前社会性福利制度的多元化和水平的逐步提高已使高校失去此项优势。

三、高校人事管理有效推进的改进措施

伴随着事业单位改革，高校的自主改革也同步进行，但是，整体的高校改革见效甚微。条例的作用得以发挥，需要其他方面的一系列配套政策和措施。

1.明确厘定院校与政府关系中的高校自主权。

如果要推动高校人事制度改革进一步发展，对高校自主权力的地位与权限必须作出明确的界定，政府与学校之间权力分际要明晰，高校人事管理权才能得到规范。《条例》第五条规定”中央事业单位人事综合管理部门按照现行管理权限，负责全国事业单位人事管理的综合管理和监督检查工作。 县级以上地方事业单位人事综合管理部门按照现行管理权限，负责本辖区内事业单位人事管理的综合管理和监督检查工作。” 这里所谓的综合治理与监督检查权力的限度需进一步明确，权力限度的不明确给行政部门单边的扩大滥用权力提供了机会，与此同时没有明确事业单位自身的在人事管理上的权力限度使单位的自主权无法保障。在高校中正是由于长期处在权力扩张与自主权不明的阴影下，各方面工作都受到不同程度的影响，其中人事管理影响明显。只有明确大学和政府各自的权力义务，高校才能找到切合的人事改革方向，才会有明确的标准和目标。

2.改革人事监管方式和财政支持与监管政策。

在人事监管方式上，应逐步淡化事业单位编制管理，加强对高校进人的宏观调控，特别是对岗位薪酬的宏观管理。在制订学校各类人员岗位规范及知识结构、聘用标准，规范考核、选调、聘用程序等方面进行宏观把关，具体操作可放给学校自主运作，扩大学校在现有体制环境下选人用人的话语权。在财政管理和财政监管方式上的调整也是高校自主权的一个内容。20世纪80年代以来，我国高等教育财政拨款模式是“综合定额加专项补助” (1986~2001) 以及“基本支出预算加项目支出预算”模式 (2002~至今)，这些模式统称公式拨款模式，是“面向昨天”的一种拨款方式，它建立在对过去学校运行成本的分析基础之上得出拨款公式，不注重资金的使用效率。财务控制直接控制了高校发展的很多方面，人事管理中的编制外用工报酬，员工的福利，绩效工资等内容都将受到影响。在财政监管方式上也由于高校与一般事业单位工作内容的不同而在财务报销等方面受到诸多限制。如果能在财政拨款方面将拨款分成两大块，基础性拨款和绩效拨款。对于绩效部分加强宏观调控，给与高校更多的自主权，从而提高高校在自身内部发挥绩效调节的作用，在财政审计等内容上能考虑到高校工作的特殊性，给与设计专项财政内容等将更有利于高校自身工作特点，为职工进行符合自身发展需求的薪酬和绩效体系及其他员工的各种福利计划等激励政策。

3.规范用人双轨制，将编外员工纳入人事管理范畴。

现在高校用人制度中普遍是双轨或多轨制，所谓多轨制是采取聘用制度的多种形式，突破事业编制的限制，提高效率，灵活用人；二是采取新人新制度与老人老办法，尤其对新人实行严格意义上的岗位聘任制度和新的评价体系，促进新教师人才市场的流动。条例中对于聘任合同的规定是制度层面，没有严格区分聘任合同的性质。但在目前，高校中除却属于事业单位编制的聘任合同和内容受到事业单位人事主管部门监管保障外，其他只受劳动法的保障。双轨制虽然可以在短期内缓解用人压力，提高工作效率。但人事管理的多头管理复杂，很难进行良好管理 ，容易引发新的不公平。因此，将合理形式的其他聘用形式纳入监督管理，是保障高校用人制度平稳过渡，最终过渡更为合理的单轨制的有效保障。同时也是现阶段保障高校用人制度合理公平，保障员工利益，保障高校人事管理平稳规范的有效措施。[2]

4.建立合理科学的教师岗位分析与评估体系。

转化“身份管理”为岗位管理是事业单位人事管理的标志性改革，对于高校的教师管理也有很大的益处。但是在高校中岗位管理难于操作，无法制定有效的激励与约束机制关键就在于合理科学的高校教师岗位分析与评估体系的缺位。要做到能让教师的内在潜能最大限度的发挥出来，充分调动教师的积极因子，确保高校人力资源管理能对学校整体工作起到高效推动作用，必须要建立以教师胜任力模型为基础的岗位分析和教师绩效评价体系。从人力资源管理的角度分析，人与岗位的匹配是指人的资质要与岗位对人的要求相匹配，岗位管理不仅要做到适得其才，还要能才尽其用。因此，要依据发展战略、工作岗位、组织结构等明确岗位所需要的胜任特征，通过岗位分析得出各岗位的能力要求和相关资质水平，建立突出高校特点的教师胜任力模型，以此为基础得出教师能力因子，以此为依据来进行人员的管理。才有可能制定出符合教师岗位的岗位分析和能找到适度科学的教师工作质量评价与考核体系。这一问题一旦得到解决，岗位分析，薪酬确定和绩效管理及考核激励将找到依据，从而真正实现对教师的有效性管理。

5.建构合理的薪酬福利体系和激励机制。

从人力资源管理的角度讲，人事管理不仅是日常管理，更重要的是使人能发挥其做大潜力为组织创造效益。要发挥这种功能，激励是重点模块，薪酬福利一定意义上都是激励机制的一部分。研究现有的高校人事管理问最难解决的就是教师的工作积极性问题，虽然激励体系也在调整，但是效果不明显。这根本的原因就在于无论是薪酬还是福利，都没有真正满足高校教师群体的实质需求。而这种不合需要的激励体系和机制很大程度上受到事业单位管理体制的限制。高校的薪酬和激励体系应该在前面所提到的合理科学的教师岗位分析的基础上来制定，同时能突出教师工作的特色和能力梯度。同时，激励与福利体系要能突出高校教师的职业需求，除却基本的物质奖励外，更多的关乎职业成长的机会，政策和发展计划都可以纳入到体系中来。[3]政府应当从高校的工作目标出发，给予高校管理系统或者高校更大的自主权利，这样才能制定出适合高校的激励机制，真正调动员工的积极性，为高校发展提供更好的人才环境和人力资源。

[参考文献]

[1]劳凯声.变革中的教育权与受教育权[N].教育科学出版社，2003.

[2]官风华.美国高等教育拨款模式研究[J].上海高等教育研究，1995(1).

[3]张民选.绩效指标体系为何盛行欧美奥[J].高等教育研究，1996(3).

[责任编辑王爱萍]

A Thinking of Personnel Management Problems and Solutions of Public Universities——A Thinking on Personnel Management Regulations of Public Institutions

Gu Yongsi ，Liu Xiaohua

(1. Shaanxi Business College, Xi'an 710119;2. Shaanxi Radio and TV University, Xi'an 710119)

Abstract：At present, the public universities' rights / jurisdiction on personnel management are still vague. Problems like personnel flow and limitations on routine regulation are still exist. According to the personnel management regulations and the analysis of the reasons, the author point out that we should solve the university personnel management problems from the origins by setting some supporting policies, such as power distribution, teachers' job analysis and evaluation system, dual-track strategy on personnel management and scientific university financial supervision system, so that the university personnel management can be improved essentially.

Key words：Personnel management rules; University;Personnel management

[中图分类号]I207.42

[文献标识码]A

[文章编号]1008-4649(2016)01-0089-04

*基金项目：本文系陕西广播电视大学2013年度重点课题“远程开放教育与高等职业教育并存下的教师队伍建设研究—基于战略管理角度的教师队伍建设规划理论与实践研究”阶段性成果。课题编号：13D-04-A05，课题负责人：古永司。

[作者简介]1.古永司(1979—)，山西省阳泉县人，陕西工商职业学院合作办学处副处长，副教授，心理学硕士研究生。2.刘晓花(1979—)，女，山西省阳泉市县人，陕西广播电视大学现代服务与管理教学部副教授，教育学硕士研究生。

[收稿日期]2015-11-08