浅析省直水库水行政执法工作中的难点及对策

马宇

（辽宁省水利厅水政监察局，沈阳110003）

浅析省直水库水行政执法工作中的难点及对策

马宇

（辽宁省水利厅水政监察局，沈阳110003）

随着东北老工业基地逐渐复苏，辽宁经济快速发展，新农村建设的进程日益加快，涉及省直水库库区建设的项目逐渐增多、水事纠纷和违法案件也越来越多，处理难度也日益加大，给水行政执法工作带来一些困难。本文结合辽宁省省直水库库区水行政执法的实际，分析了当前水行政执法中存在的主要难点，例如库区的管理范围界限不清、“三无”船只、库区水政执法人员少、水库周边群众法律意识淡薄、水行政执法机制建设与队伍发展问题等，并对此一一提出了改进的建议和对策，来促进辽宁省水利事业健康发展，确保水库安全运行、营造水库良好的水事秩序。

库区；水行政；执法；困难；建议

1概况

辽宁省位于中国东三省的南部地区，是中国东北经济区和环渤海经济区的重要结合部，地理位置在东经118°50′～125°47′，北纬38°43′～43°29′之间，东西部最宽距离为574km，南北部最长距离为530km［1］。辽宁省省直水库共有9座，分别为大伙房、观音阁、白石、闹德海、柴河、清河、石佛寺、葠窝、汤河，坐落于辽东的抚顺市、本溪市，辽西的朝阳市、阜新市，辽北的铁岭市、沈阳市，辽南的辽阳市，都是大型水库，而且库区范围大、跨度大、面积广、沿线长。

省直水库水政监察处与市（县）水政监察支队（大队）一样，同属于水行政执法的基层单位，更是水行政执法工作的主力军［2］，因此在推进依宪治水、依法治水、依法行政、依法管水等方面发挥了重要作用，很好地维护了涉水秩序。省直水库水行政执法工作已有20多年的发展历程。20多年里，水政监察机构从无到有，管理机制逐步完善，积累了大量的宝贵经验。但随着东北老工业基地逐渐复苏，辽宁经济快速发展，新农村建设的进程日益加快，涉及水库库区建设的项目逐渐增多，水事纠纷和违法案件也越来越多，处理难度也日益加大，给水行政执法工作带来一些困难，需要我们引起重视，并深入研究及查找解决对策。

2存在问题及难点

（1）库区的管理范围界限不清。省直大型水库乃至一些中小型水库的管理范围不清，引发的水行政执法困难由来已久，造成许多水事违法案件不能及时处理。辽宁省的库区管理范围按水库校核洪水位划定，通常水库范围线以达到校核洪水位淹没面积划定，淹没区高程线以下为水库管理范围，范围内土地使用由水库管理单位安排；淹没高程线以上的土地归所辖地区政府所有。例如，在某水库的水事违法案件调查中，发现该水库由于近几年处于枯水期，库区水位下降很明显，村民擅自在库区淹没区高程以上垫土，修建果园等，并与所辖区域政府签订了土地租赁合同，以此说明不是库区管理范围，造成水事纠纷，为水利执法工作带来不便，也严重影响水库库区的防洪安全，以及发生洪水、淹没作物带来的赔偿等问题。

（2）对库区“三无”船只的处罚不彻底。“三无”船只是指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶［3］。进入21世纪以来，国内的房地产市场日趋火爆，在很多地区，房地产业甚至成为当地经济发展的支柱，开工的房地产项目面积增多，速度也在加快，在利益驱动下，一些非法采砂者以身试法，在水库库区、河道等地方肆意采砂，既破坏了国家宝贵的矿产资源，又危害了社会公共安全，其中用的最多的采砂工具就是“三无”船只。“三无”船只需要海事、交通和公安等部门认定，水利部门无法认定，只能作为非法采砂工具扣押；还有“三无”船只在库区采砂违法行为严重，船主一般不愿露面，水政执法人员对其下达的“处罚决定书”等执法文书很难送到，只能以公告的形式下达，公告期长达2个月，公告期结束后，当事人对处罚决定书还要有60d的复议申请。半年左右时间过去了，被扣押的“三无”船只有的已经沉没到库区水底，就算当事人的罚款交了，有的船只还要花费高昂的打捞费，给水政执法带来了很大困难。

（3）库区沿线长，人员少。辽宁省9大省直水库的库区面积505km2，而省直水库的水政执法人员仅有80多名，平均每个水库的水政执法人员不到10人，每人要负责6km2的水域面积。工作点多面广、战线长、环境复杂，而日常巡查是水行政执法的一项常规制度，现有人员不仅担负着库区水政执法、水土保持预防监督、水事纠纷处理的日常工作，还要对违反水库大坝安全管理、影响防洪安全、破坏防汛监测设施、非法采砂、擅自向库区内排放工业生活污水、擅自侵占库区填土造地、违法建房、建厂等的行为进行处罚。更要禁止和处罚库区的非水利执法活动，例如，游人的烧烤、游泳，捕鱼者的钓鱼、盗鱼、电鱼，及偷伐护堤林、偷盗果树等违法行为。因此库区沿线长、水域面积广、地形复杂，水政执法人员太少，很难制止现有的违法行为。

（4）水库地处山区，库区偏僻，周边群众涉水法律意识淡薄。尽管每年水库水政执法人员都会在“中国水周”“世界水日”期间，在水库库区大面积张贴标语、发放宣传单，进行涉水法律的宣传，但大多数群众还认为水是社会资源，不应该有法律约束。因此在水库执法过程中，水政执法人员询问违法当事人是否知道已经违反法律时，大多数回答是不知道，或者说你们怎么不早说，为什么不宣传等理由，弄得水政执法人员哭笑不得，常常是法不责众、不了了之。

（5）水库库区水政执法工作的机制建设尚未捋顺，多方执法、权力交叉和队伍建设等问题亟需解决［4］。省直水库水政监察属于双重管理，资金、人员和装备由水库管理局统一调配，执法工作的业务指导部门不仅涉及水利厅政法处和水政监察局，还会有海洋渔业厅的渔政部门、交通厅和公安厅等，权力交叉，很难在第一时间制止库区违法行为。在队伍建设方面，水政执法人员学水利专业的较多，真正学法律、懂法律的很少，对相关水利的法律法规掌握的不全面、钻研得不够，在查处水事违法案件时，对具体的违法行为应该适用哪部法律、哪条罚则，往往把握不准，很容易形成不利于水行政处罚的被动局面。

3对策及建议

（1）依靠政府，明确水库管理界限。虽然国家在20世纪90年代明确指出，要求地方政府确权划界，通常水库淹没区高程线以下为水库管理范围，并埋设界桩。但是这种规定已经不能适应现在的水政执法工作，造成很多纠纷。因此建议不仅要由省级水行政主管部门组织测定分界、省级人民政府确定，还要具体测量到实际土地的坐标点，并用铁丝网、栅栏等圈定管理范围，只有这样才能彻底解决水库库区的土地争议问题，严厉打击非法侵占水库库区土地的违法行为，保证水库正常运行。

（2）多方联合，统一治理“三无”船只。在水库库区内，应该严厉打击“三无”船只的非法采砂行为。①要建立多部门协调、联动机制，不定期在非汛期组织水利、海事、交通和公安等部门联合执法，打击在水库库区内非法盗取国家资源的采砂行为。②要组织力量经常对本地区水域进行巡查，并实行每月报告制度，对所有区域的“三无”船只进行摸底排查。③要把“三无”船只作为采砂工具对待，简化处罚程序，对扣押的船只进行网上和报纸登记，限期15d，船主带所有权证明领取，否则按无主处理，这样就会简化处理，彻底消灭在水库库区内的“三无”船只，保障库区防洪安全。

（3）增加人员，改变思路。增加委托执法人员，发布库区公告来提高水政执法力度。①要在库区辖区附近的村庄委托一些水政执法人员，要求责任心强、遵纪守法、热爱国家事业和懂得相关法律知识，通过定期培训、绩效考核、确定委托权限和法律责任等手段，对库区违法事件进行监督与管理；②要向水库库区张贴《库区管理公告》等规章，提高库区周边群众的主人翁意识，对涉水违法事件建立举报奖励机制，从根本上清除库区违法行为。

（4）加大宣传力度，适当推行水政执法中的行政指导［5］。加大涉水法律宣传力度，提高库区周边群众的涉水法律意识。除了利用“中国水周”“世界水日”在水库库区大面积张贴标语、发放宣传单等方式外，还可以进行传统的电视、报纸、知识竞赛、群众访谈、学校宣传等手段宣传，使广大人民群众对水法律法规有进一步了解。还要适当推行水政执法的行政指导，对于轻微违法行为，指导当事人限期整改，免于处罚，实行人性化管理。

（5）建立合作机制，加强队伍建设。要主动与各部门建立合作，积极协调，在他们的支持下认真查处水事违法案件［6］，例如与公安、法院等司法部门配合，及时采取强制措施，与海事部门配合，严厉打击库区中的“三无”船只采砂等。加强队伍建设，①要加强培训，每年组织2次业务培训，邀请水利、渔业、法制等方面专家进行授课；②要适当调研兄弟单位，学习他人的先进水政执法理念和管理模式；③要不定期的进行执法实践演练，结合水政执法重点，采取模拟执法和实践演练，使水库水政执法人员在实际操作中掌握执法技能，强化法律责任，提高执法成效。

4结语

水行政执法是依法治国、依法治水的重要组成部分，是促进辽宁省水利事业健康发展，确保水库安全运行的重要措施，是维护水库水事秩序最直接、有效的手段。在现实的水库水行政执法工作中，虽然有库区的管理范围界限不清、“三无”船只、库区水政执法人员少、水库周边群众法律意识淡薄、机制建设与队伍发展等问题，但我们要有信心，相信政府和水行政主管部门会改变现状，加大水行政执法力度，推进水行政队伍建设，早日实现伟大的“中国梦”。

［1］辽宁省统计局.辽宁统计年鉴［R］.2010

［2］陈波.对水库水政执法工作的思考［J］.河南水利与南水北调，2012（11）：8-9.

［3］俞芝兰.三无船舶整治的法律思考［J］.中国水运，2012（04）：20-21.

［4］杨忠林.基层水政监察工作存在问题分析与对策探讨［J］.水政水资源，2013（S1）：47-48.

［5］张如晨，徐向.在水政执法中推行行政指导的探索与实践［J］.中国水利，2015（10）：38-39.

［6］白玉新，王福东.辽宁省水政执法工作对策［J］.水利发展研究，2014（09）：15-17.

TV697.1+9

B

1008-1305（2016）03-0041-03

10.3969/j.issn.1008-1305.2016.03.018

2016-04-01

马宇（1983年—），男，工程师。