论“一带一路”建设的法律问题及对策

文/翁 里 夏巧雅（..浙江大学，浙江 30000）

论“一带一路”建设的法律问题及对策

文/翁 里1夏巧雅2（1.2.浙江大学，浙江 310000）

“一带一路”战略，经过两年的筹划与酝酿，将在2015年实质性启动，并成为贯穿今年国家和地方全年工作的一条主线。“一带一路”战略的实施和推进势必将会涉及诸多法律问题，如果解决不好此过程中所面临的法律问题，将严重影响“一带一路”建设进程。探析“一带一路”战略中将面临的法律问题，并对如何解决这些法律问题进行对策性研究已刻不容缓。

一带一路 法律规制 对策

区域合作自古有之，自20世纪90年代以来，特别是加入世界贸易组织之后，我国积极参与到区域经济合作一体化进程中，形成了“以周边国家为重点，面向全球其他区域，具有中国特色的区域经济合作总体布局”。［1］习近平主席提出的共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”，即“一带一路”战略，在2013年提出之后经过两年的筹划酝酿，将在2015年实质性启动。“一带一路”的倡议顺应了世界多极化和社会信息化的潮流，引起了国际社会的广泛关注。国内“沿线”省市也已针对此做了系列战略部署。“一带一路”战略集结沿线各国的共同努力，蓄势待发。然而，“一带一路”贯穿亚非欧大陆，不同国家地区互异的法律体系与社会背景导致近一年来“一带一路”沿途国国内外矛盾冲突升级不断。我国在跨国经济合作方面缺乏系统的法律规制，笔者拟从该视角出发探索“一带一路”建设中所面临的法律问题，并提出对策性建议。

一、“一带一路”战略是对中国法治的挑战与机遇

完善相关法律制度是区域经济合作发展的基础和保障，也是推动“一带一路”建设的国家重点工作之一。要合作发展就必须有法律的博弈，其目的和结果都是寻求规则的协调。法律协调既是国际经贸合作的制度反映，也是实现国际经贸合作的途径与措施。［2］各异的自然环境与历史进程导致了沿线各国政体、社会制度、经济发展模式等各方面的差异化发展，而“一带一路”建设则要求沿线各国将各方利益加以连接捆绑，并对现有框架下的国内以及国际限制加以突破，建立利益共同体，赢取共同发展的机遇。在我国大力推进依法治国的时代背景之下，区域合作共同发展要求我国法治建设应当甚至必须突破传统农耕文明的法治，迎合“全方位对外开放”的战略目标，在党的十八大确立的“建设海洋文明与海洋强国”的目标引导之下，站在更高的层面上，以更加国际化的视野，全面推进中国法治建设。沿途国差异化社会背景、国内市场扩大化、国际化的发展趋势、国际社会复杂多变的经济贸易格局无疑都对沿途国家现有的法律制度构成了挑战。

推进“一带一路”建设对沿线国法律制度的兼容性提出了较高的要求，这给亚欧各国贸易体制与法律制度构成挑战的同时，也为我国建设创新型的法治国家创造了历史性的机遇。首先，在不复制西方，不照搬照抄的原则指导之下吸收别国优秀的，适合我国治理体系和治理能力的现代化的成功制度，在可以走近路时防止绕远路，走错路。再者，“一带一路”建设给多元化的文化以及制度创造了相互碰撞，相互学习的平台，进而不断完善和改进本国法律制度以及其他相关贸易制度，促进了欧亚各国尤其是我国法律渊源多样化。最后，积极推进“一带一路”沿线区域国际组织和各国之间缔结的自由贸易协定，可在自由贸易区范围内便捷有效地实现政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通，并且通过不断加强政治合作等途径，进一步促进区域和各国间实现贸易自由化、关税同盟、取消部分商品许可证和配额、资本劳动力和人员等生产要素的自由流动，加快实现丝绸之路经济带区域经济一体化的目的。［3］在此过程中，中国的法律制度也必须逐步加强对于区域经济一体化的适应性。这从客观上促使中国法治冲破国界的限制，与国际接轨，适应经济全球化。

二、“一带一路”建设中所面临的法律问题

近年来，中国积极参与推进上海合作组织、亚太经合组织、大湄公河次区域经济合作、中阿合作论坛等多边合作机制的建设，我国区域经济合作在经济全球化浪潮中蓬勃发展，但仍存在较多的不足。具体到“一带一路”战略的推进，“一带一路”并不局限于某个特定区域，而是横跨欧亚非三大洲的跨区域合作，涉及面非常之广。因此，作为解决经济合作争端、保障成员国合理利益的手段工具，良好的法律规制体系是我国发展和“一带一路”国家间经济贸易关系的基础和保障，不得不引起我们的高度关注和重视。不可否认，我国对于区域合作发展方面立法、司法方面仍存在着不少缺陷有待完善。

一是缺乏系统的法律体系，法律协调性不够。一方面，我国在区域经济合作方面尚未形成系统的法律体系，这是由各方面因素所导致的。其一，国际区域经济合作始于战后初期，我国参与区域经济合作更是时间不长，以至于我国法律在区域经济合作领域的规制效果不明显，在一些方面仍存在法律制度上的缺失。其二，我国区域经济合作主体多样化导致我国法律对于合理调整不同利益主体之间的关系上难度更大。例如，云南、广西以省份为单位与东盟开展区域经济合作活动，表明我国区域经济合作主体不仅仅停留在中央政府，更扩展到地方政府甚至民间组织。而我国对不同种类主体间利益关系的协调仍未出台有效的法律制度加以规制，一定程度上制约了经济发展的效率。另一方面，现有区域经济合作法律体系协调力度不足。其一，“一带一路”沿线国家在社会制度、法律体制、经济习惯等方面各有千秋，而在冲突和争端解决方面处于各自利益考虑会出现互不认同而难以达成一致建议的现象。我国现有制度体系不足以成功规制各当事方行为，解决冲突。其二，自从改革开放以来，我国加入了诸多不同层次的区域经济合作组织和国际组织，例如世界贸易组织、上海合作组织、经济论坛等，在实施过程中存在着“条款交集”或者“条款冲突”现象，却缺乏一个系统的组织统筹协调解决何者优先适用的问题。

二是法治观念较弱，已有法律制度易被忽视。我国“走出去”的投资者需与东道国、工程承包商、运营商等各方签订相关合同，这就意味着我国企业在国外进行投资事实上也是在与多方合同相对人进行博弈的过程。因此，合同项目所适用的法律、争端解决机制等条款非常重要。而由于我国投资者法治观念的薄弱，这些规则在项目投资初期则极为容易被投资者所忽略，在争议出现时我国投资者由于对相关制度的不熟悉而非常容易陷入被动的局面。例如，国际仲裁在保证争议解决机制的独立性和公正性方面有很大作用，但仲裁裁决的承认和执行又存在着复杂性和不确定性，有的东道国并不是《纽约公约》的缔约国，这就意味着在针对这些国别的投资项目的争议相关的国际仲裁中，即使取得有利于中方的裁决，但在获得东道国法院对这些仲裁裁决的承认和执行方面有着重大的不确定性因素，从而使得仲裁结果难以落实。［4］在这种情况下便使得我国投资者陷入了相对不利的处境。

三是缺乏高层次的法律人才。“一带一路”不是武力输出，更不是经济殖民，而是友好伙伴关系的整合与提升，人才、人脉与人心是这种提升必不可少的决定性因素。二十一世纪国际竞争归根结底是人才的竞争，人才竞争力是构成国家竞争力最核心的部分。推进一带一路战略，关键是人才。“一带一路”将中国推向了史无前例广阔领域的国际合作发展，中国亟需一批能够从事比较法研究，熟悉国际法或者多国法律，能够妥善解决国际事务的综合性法律人才。“一带一路”是一个高度复杂的系统，涉及到市场、安全、宗教、社会等各方面的问题，要综合平衡多方利益，需要的具有国际视野的法律人才以及国际法人才。而我国官僚制理性分工所导致的结果是我国的外交、商务、安全等各部门人员专注于本行工作而缺乏综合素质。另一方面，我国教育体制注重通识教育也导致全面高素质人才的缺乏。因此，缺乏高层次法律人才是我国必须妥善解决的重中之重。

三、解决“一带一路”建设法律规制的对策思考

针对上述“一带一路”战略中所面临的法律问题，笔者建议从完善立法、加强合作执法、培养高素质法律人才三个方面来推进“一带一路”战略的法治建设。

一是完善立法，推进区域合作法律制度建设。国际区域经济合作发展实践表明，缺乏国际公认的法律制度规范的调整将会导致合作组织凝聚力的缺乏，阻碍各国各层面的合作发展。因此，中国迫在眉睫的任务就是推进构建一套集体认可的法治机制以规制国际区域经济合作发展。首先，从国际角度而言，中国应当抓住重塑经贸规则的历史机遇，努力从国际规则模范遵守国向有效制定国转变，主动提出有关多边贸易协定、投资技术服务等各项新议案的科学合理的规则制定方案，充分表达中国以及一带一路战略参与国的诉求，推动更加符合国际法原则的、公正、透明、合理及符合欧亚区域实际的国际经贸规则体系的形成［5］，为一带一路战略的区域经济合作发展营造良好的国际环境。另外，中国应当通过国际峰会、国际会议等跨国交流平台来推进各国在经济贸易规则方面达成共识，通过积极参与上海合作组织、中国东盟发展论坛、亚洲合作对话等现有多边合作机制，健全一带一路战略参与国的多方磋商机制，循序渐进的推进国际合作，建立公认合理的法律制度建设。例如可先同合作关系较好且具备相应条件的国家签订诸如交通运输协定、司法协助协定的相关合作协定并赋予其法律保障，再逐步争取与其他国家间的合作与认同。再者，从国内角度看，尽管经济全球化也带动了法律全球化的进程，但出于国家间的差异以及国情的各不相同，在一带一路战略推进各国经贸法制走向趋同与兼容的过程中，我国也应当保持自己传统的适应于我国国情发展的法律资源与特色遗产。针对那些过时的，不适应时代发展潮流的法律法规，则应通过吸收创新加以修改或者取缔。我国也可通过成立专家组、课题组的形式集中各领域专家对现有的国内外和国际的经贸规则予以研究，结合各国诉求，提出科学合理的新方案，推进国际经济贸易新规则的确立。最后，在推进规范化的法律制度建设的同时，还应注重“软法”的效力作用。“软法”是指不需要国家强制力执行，而在一定区域范围内被认可遵守的规范。“软法”通常以交易习惯的方式出现，如专家学者们所指定的“示范法”通常以软法形式出现先形成交易习惯，虽缺乏国际约束力，但在一定范围内被某些国家和地区接受并予以遵循，便逐渐演变为在国际经济贸易中有普遍约束力的法律措施或者制度。因此在推进区域合作法律制度建设的同时，“软法”作用不容小觑。

二是加强沿线国家和通关口岸间的执法互通互认。各国法律间的独立性以及各层次规则制度协调性不足，会影响了区域经济合作规则的执行效力。2015年，中国将积极落实世界贸易组织《贸易便利化协定》，推动口岸基础设施互联互通协议，完善国际执法互助，加快推进中国与“一带一路”沿线国家检验检疫、海关、技术标准等方面的通关便利。在加强沿线国家和通关口岸间的执法互通互认方面，笔者提出以下三方面建议：首先，应加强组织间的政策沟通。有效的沟通有助于组织与组织之间的信息交流，是实现目标，满足需要，实现我们抱负的重要工具。我国应当细化、深化前期的政策沟通。我国在区域经济合作对外投资过程中存在着“重项目、轻政策”的倾向，在尚未充分了解相关政策的情况下盲目推进项目合作为我国的国际合作带来较大的风险。政策的沟通不够充分影响相互间的信任，加强国家间的执法互通互认更涉及到国家安全、公民权力等多方复杂因素，更需要高度重视前期的 “政策沟通”，做深做细，在相互之间在政策上达成合作共识的前提下，再循序渐进地开展各项合作；其次，应推进“一带一路”战略合作国间的设施联通。在政府间充分沟通的保障和前提下实行国家间的设施联通为国家间执法互助提供了硬件基础。抓住交通基础设施的关键通道、关键节点和重点工程，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础网络设施，提升道路通达水平，使得各国在互助执法时具备了交通上的条件，也可推动执法互通互认的进程；最后，“一带一路”战略参与国应加强执法部门间的交流交往，及时共享信息情报，健全强化边境地区违法犯罪活动的合作打击力度，共同加强危害区域内安全与稳定的行为的管制，维护地区政治安全与社会稳定，推动国际经济政治秩序往合理健康的方向发展。

三是注重对国际法律人才的培养。国际间的竞争即是人才的竞争，培养高端法律人才刻不容缓。尤其在全面推进“一带一路”战略的背景之下，我国亟需能够在商标申请代理、跨国谈判缔约、财产登记、涉外纠纷调解及其仲裁等国际实务中游刃有余的高端法律人才。首先，我国应当结合“一带一路”建设的特点，建设一套跨部门流动培养的人才培养机制。“一带一路”是一项综合性的复杂系统工程，并不局限于某一专业，某一领域的发展。对于法律人才而言也不应只具备过硬的专业知识，还应有全面的综合素质，才能在竞争激烈国际社会中游刃有余，为中国的发展把握历史性的机遇。与此同时还应当吸收一些在所在国经商工作的民间人才来为“一带一路”战略进行服务；再者，我国可以通过与沿线合作国家共同举办文化年、艺术节、学术交流会等增加各国之间人才间的交流交往，提供彼此之间相互学习交流的平台；最后，我国法律人才的培养仍应回归于教育体制的改进上来。我国现行法学教育的纲领和宗旨、课程设置、教学方法等都不能适应时代的变化，应当予以改进。在思想层面上，在知识与技能教育之外应进行职业伦理教育，使得培养出的公民具有民主、法治和公正的意识。在教育体制上，我国高校应当实行法律人才培养机制改革，注重理论与实践相结合，在夯实法律知识基础的前提下强化学生实践事务能力。同时，在视野扩展方面，应当广泛开展文化交流、学术往来、人才交流合作、媒体合作、志愿者服务等，为本国学生提供国际舞台拓宽知识面，为我国走向国际化培养德才兼备的高端法律人才。

四、结束语

综上所述，笔者以为伴随经济全球化，国际区域经合作的发展趋势，各国经济往来联系会越来越密切。基于国家历史进程与现实国情的差异性，国家间的经济贸易的摩擦冲突不可能在一夜之间消失。运用法律来规制国际经济贸易和区域经济合作活动，既要完善相关立法，也要加强“一带一路”战略参与国之间的执法和互助，同时注重对高端法律人才培养才是为“一带一路”建设发展提供法律保障的长期有效对策。

［1］李钢.中国特色的区域经济合作总体布局与实施自由贸易区战略［J］．国际贸易，2008（04）．

［2］刘锦.二十一世纪法律研究的一个新课题：法律全球化［J］.中国法学，1999（06）.

［3］顾华洋.论丝绸之路经济带与中国法治建设［J］.湖南财政经济学院学报，2014（12）.

［4］张晓慧.解读“一带一路”新形势下境外投资的法律风险管理［J］.筹谋“一带一路”防范海外风险，2015（01）.

［5］顾华洋.论丝绸之路经济带“五通”的法治建设［J］.中国井冈山干部学院学报，2015（01）.

责任编辑：庆 玲

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1008-6323（2016）03-0037-03

1.翁里，浙江大学国际法研究所副所长，光华法学院副教授；2.夏巧雅，浙江大学2014级法律硕士研究生。

2016-04-20