国家治理现代化视角下农民政治参与路径探析

文/刘 欢（吉林大学，吉林长春 130012）

国家治理现代化视角下农民政治参与路径探析

文/刘 欢（吉林大学，吉林长春 130012）

党的十八届三中全会提出国家治理现代化的治理理念，并把它与完善和发展中国特色社会主义制度一同作为全面深化改革的总目标，使我国改革发展进入全新的阶段。农民作为国家治理现代化的重要力量，农民政治参与能否良性发展，关系着我国政治体制改革的深入，也制约着国家治理现代化的全方位实现。现阶段农民政治参与水平与国家治理现代化要求之间仍有差距，因此，从国家治理现代化视域下分析农民政治参与发展中存在的问题及原因，探求农民政治参与发展新路径，具有重要现实意义。

国家治理现代化 农民政治参与 路径

党的十八届三中全会提出 “从各层次各领域扩大公民有序政治参与”［1］，农民问题历来是全国工作的重点与难点，农民政治参与水平关系着我国农村政治体制改革的成效。农民作为国家治理现代化的主体，主要通过政治参与实现对国家的治理。现阶段，农民政治参与仍存在制度低效、参与行为非制度化等问题，为此，要在文化、制度、社会等方面提升农民政治参与水平，以适应国家治理现代化的需要。

一、农民政治参与发展的必要性

（一）农民政治参与为国家治理现代化提供坚强主体

推进国家治理体系和治理能力的现代化，从其内涵上分析，重在“治理”二字，国家治理现代化强调治理主体的协同共治，突破不同于以往的治理理念，在经济、政治、文化、社会等各方面，运用现代化的手段和方法推进国家治理体系和治理能力两方面的现代化。首先，“一个国家的社会治理状况，取决于政府对社会生活的管理能力，更取决于公民的自我管理水平。我们要实现良好的社会治理，真正在社会领域实现善治，需要强有力的社会管理，更需要高度的社会自治。”［2］农民问题是全党全国工作的重中之重，农村社会自治关系着国家政治体制改革，更攸关社会治理现代化的实现，农村社会自治主要通过农民政治参与来实现，因此，农民政治参与水平直接影响国家治理现代化的整体实现。实现国家治理现代化需要社会各类主体献言献策，共同努力，千里之堤毁于蚁穴，农民生活在基层，农民反应的生活实际问题是社会最微观的现实问题，也是最急迫解决的问题，只有解决好农民生活中的利益问题，才能凝聚民心，为国家治理现代化注入鲜活动力，农民高效有序的政治参与为国家治理现代化提供了坚强主体。其次，改革开放以来，基层民主一直是我国政治建设中的重要部分，基层民主也就自然成为国家治理改革的重点领域，农民作为农村基层民主改革的主体，其不断增强政治参与能力，提高政治参与水平，在基层民主实践中对本村事务进行管理，促进农村经济政治发展，不仅利于基层民主改革顺利进行，更为推进国家政治治理现代化打下坚实基础。

（二）国家治理现代化促进农民有序政治参与

农民民主意识的觉醒与现实的制度环境是农民有序政治参与的两大支柱。国家治理现代化这一政治理念的提出，能为农民政治参与提供先进的民主理念和制度支撑，有利于促进农民有序政治参与的发展。首先，国家治理现代化为农民政治参与提供制度保障。国家治理体系就是指在党的领导下，由国家的一系列制度构成的紧密相连、相互协调的制度体系，它包括了经济、政治、文化、社会、生态、党的建设等各方面各领域的体制机制及法律法规的各项安排。国家治理体系现代化将进一步完善现有政治制度，使制度更加规范化、民主化和科学化。农民政治参与出现非制度化行为首要原因就在于保障农民自治权利的制度机制不健全，运行效果低，阻碍农民政治利益的表达。全面推进国家治理体系现代化将有利于不断提升农民政治参与的制度建设水平，逐步建立健全现代化的农民政治参与制度体系。其次，国家治理现代化为农民政治参与提供先进理念。治理主体多元化和治理理念理性化是国家治理现代化的本质特征。在农村社会，治理不仅需要政府强制性的管理手段，更需要与农民进行协商、网络化的政治参与等多种形式的合作。对农村公共事务实行管理，在多元共治的治理理念指导下，利于培养农民自觉的民主意识和权利主体意识。治理理念理性化指的是国家治理过程中能充分考虑各类主体的多元利益差异，摒弃人治思想，根据相关制度和法律规定进行合理有效治理，主要表现为治理的民主化和法治化观念。民主法治化的治理理念，能够破除农民的小农思想和传统的重礼轻法观念，使农民遇事寻求法律制度帮助，树立法治理念，利于在农民心中树立法律权威，养成法律意识，促进农民有序政治参与。

二、农民政治参与发展中存在的问题

（一）农民政治参与工具化明显

马克思曾说过人们奋斗的一切都与他们的利益有关，农民作为我国的弱势群体，受其自身政治文化、民主法律意识影响，政治参与呈现工具化特点，目的性参与较少。“所谓目的性参与是指参与者把政治参与当作一种目标来追求，或者至少是当成目标之一来追求，或者至少是当成目标之一来追求；而工具性参与则是参与者把政治参与当作其它目标的手段。”［3］农民政治参与大多是为了维护自身利益，如门前道路维修、土地承包、拆迁补偿款等与自身利益密切相关的具体利益，而对于村庄整体发展规划的问题却态度冷漠，在村庄招商引资、村庄公共服务设施建设时，农民自身没有看清自身利益的具体性与村庄整体利益之间的关联性，大多农民觉得与自己无关，不愿参与决策过程，这说明农民缺乏政治参与意识，没有把政治参与作为自己的一项权利和义务来看待，更重视利益的获得，轻视义务的履行，只是把政治参与当作实现其自身利益的一种手段，而手段是可以随时更换、抛弃的，具有随意性，易造成政治参与中出现贿选现象。

（二）农民政治参与制度低效性

当前农民政治参与的制度化形式主要有村民代表会议、村民自治制度和信访制度，此外还有行政复议、诉讼形式维护自身权益，或通过民主恳谈形式与上级领导协商、联系。随着经济发展、社会环境的变化，农村阶层逐步分化，不同阶层的农民希望通过政治参与来维护自身利益的热情越来越高涨，这些制度在实践过程中已经不能完全满足农民日益增长的物质文化需求，引发农民政治参与的制度低效性问题。一方面，已有的制度运行低效。农村基层人大制度是制度化表达民意的重要渠道，但在具体运作中问题突出，人大代表的构成倾向“精英化”，代表者身份一般为党员、干部或者知识分子，而妇女和普通群众却鲜为代表，这就阻碍了最广大人民群众表达自身利益，使人大制度功效下降。此外，农民对选举的候选人了解程度低，仅仅听候选人的演说，有时易造成虚假宣传的不良现象，在这样的情况下选举上来的“身份特殊”的人大代表，农民对其监督力度也自然较弱。村民自治是二十世纪九十年代推行的农民政治参与制度化渠道，但在实践中，农民的民主选举权存在走过场、贿选现象，民主决策往往带有事后通知的性质，民主监督缺乏有效机制保障其权利实施，民主管理权逐渐沦为村民委员会而非农民进行村务管理的权利。信访制度由于其没有实际权力，只具备收集民意上报的功能，却不能直接解决农民问题，导致其威信低，办事效率差，这些问题严重制约着农民政治参与的实现程度，弱化了已有的农民政治参与制度的功能。另一方面，新型民主形式没有制度保障。自从浙江温岭的民主恳谈会逐步被广为人知后，全国各地兴起了协商民主实践的热潮，各类民主恳谈会、村民会议、民主议事会等协商民主形式不断应用于解决农民利益方面，大大加强了农民与上级政府的沟通，缓和了二者紧张的关系，党的十八大也指出要推进协商民主制度化发展，但现阶段农村协商民主形式还没有得到统一规范，没有形成长效的制度机制，协商民主形式随着领导人的更替而变化，具有很大的不稳定性，影响农民利益表达。

（三）农民政治参与行为非制度化

农民政治参与难以通过制度化渠道实现，就会寻求极端的方式维护自身利益，出现农民政治参与行为的非制度化现象。首先，贿选现象普遍存在，不同阶层农民为维护自身利益而对干部进行行贿或者购买普通群众的选票，如在承包土地、鱼塘或者扶贫贷款等方面，对干部行贿，使政策倾斜向行贿者而获得一己私利。当普通群众利益受害时，他们没有经济地位更没有政治地位，无奈之下，易走上越级上访或报复官员群体性非法维权等错误道路。其次，上访本是农民合法权益，但其行使需要按照严格的制度程序，办事时间长，容易让人产生推诿感，农民逐渐形成“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的错误思维倾向，认为越级到高层部门，才有实现权益的可能。最后，我国农村受传统政治文化影响是一个重礼轻法的乡土社会，宗族势力仍然存在，一些村中的大姓家族可以凝聚众多本姓村民，在重要决策表决时如在操纵决策、左右选票等方面发挥重要作用，在本宗族内还可以解决村里的大事小情，忽视法律制度的规范作用。

三、制约农民政治参与发展的因素

（一）农民民主法律意识薄弱

“在‘村民是否在村民会议上提出意见或建议’的调查中，只有30.1%的农民表示提出过意见或建议，69.9%的农民表示没有提出过任何意见或建议。在对村庄的村务、财务、政务的监督上，只有28.1%的农民进行过监督，62.5%的农民从来没有进行监督，另外有9.4%的农民表示村务、财务、政务未公开。”［4］调查结果表明，农民政治参与意识淡薄，参与度不高。在一般情况下，农民自身受教育程度与农民政治参与意识成正比，但值得注意的是农民受教育程度高并不等于农民的民主法律意识高，农民的民主法律意识受其政治文化环境、国家政策宣传、民主实践锻炼等多种主客观因素的影响。此外，农民并不明确自身民主权利是为何物，而是把民主权利看作是获取利益的工具，传统的封建政治文化，如官本位思想、中庸思想等，使农民利益受到侵害时存在“怕出头，保平安”的落后思想，不以实际行动用手中的民主权利捍卫利益，解决问题。在法律认知方面，农民一般对法律规定一知半解，并且轻视法律意识，普遍存在对法律的作用认识片面化，认为法律只是对违法者制裁，而忽视法律保护人民合法利益的作用，对法律存在敬畏、疏远、怀疑态度，法律情感冷漠。

（二）农民政治参与制度机制不健全

首先，现有的农民政治参与制度机制运行效果差，导致农民政治参与制度运行效率低。制度形成后是否有效，取决于相应制度机制的运行状况，如果农民不能透过相应制度机制进行政治参与，那么制度就流于形式，处于低效状态。现行信访制度遇到的尴尬局面就源于此，信访部门承接各类民情民意，基本只具有收集信息功能，类似政府和农民的“中介”，但农民却往往希望通过信访部门解决实际问题，其工作机制的不规范性导致信访功能定位模糊，使农民夸大信访制度的作用，易扭曲信访制度功能的发挥，降低其运行效率。其次，农民政治参与的监督机制不健全直接影响农民政治参与的愿望和利益要求。在人大代表选举中，人大代表一般由党员或者干部构成，他们一般社会地位较高，享有职权同时还享有人大代表的特殊权利。虽然选举法中规定选民对人大代表享有监督权，但相应的权力运行机制却没有建立起来，这种双重权力在监督机制缺乏的情况下易造成腐败和权利的滥用。村民自治中村民对本村事务的监督权也没有一套真正有效的民主监督机制运行。在现实生活中，对罢免村民委员会成员或是听取村民会议的工作报告，都是村民委员会召开村民会议，使《村民委员会组织法》规定的村民的监督权实行起来困难重重，农民在现实生活中体会不到监督权的切实行使，久之，农民利益要求得不到满足，农民政治参与期望值降低。

（三）农民政治参与渠道不畅通

保证农民政治参与权需要做好每一项基础性工程，而农民政治参与的渠道就是疏通民意与上级领导的“管道”，农民政治参与需要一定载体来表达需求，而这个载体就是农民政治参与渠道。渠道不畅通，就会堵塞民意疏通管道，使农民非制度化政治参与程度扩大。当前农民政治参与渠道主要有民意代表机关渠道、信访渠道、党团渠道、基层群众自治组织渠道、舆论渠道、社团组织渠道等，但这些渠道运行效率低，有待完善、创新。首先，在现代媒体应用上，微博、威信等现代软件的开发，使其在发挥娱乐功能同时更肩负起了社会监督的作用，逐渐成为农民在网络上发表言论，进行利益诉求的场所，但与之相对应的规范化渠道的建立却存在滞后性。其次，农民政治参与的渠道与政治空间不对称。农民工群体庞大，其常年在外务工，接触新事物广泛，思想也较先进，但由于其离开本村，在城市中没有相应的渠道供其表达利益，导致其民主自治权利被架空，农民工的政治参与渠道与其所在政治空间存在“错位”的现实情况。再次，对于已有的农民政治参与渠道监管不力，导致形同虚设，如村委会本是代表农民利益的组织，但却没有起到应有的民意疏通作用，沦为上级政府的代理人，执行政务，本末倒置。

四、农民政治参与发展的路径选择

农民政治参与发展道路曲折，要摆脱其发展困境，在国家治理现代化的顶层设计之下更上一层楼，就要针对当前农民政治参与过程中出现的问题，结合对其制约性因素的分析，从以下几方面入手，对农民政治参与发展的路径作出正确选择。

（一）发挥文化层面治理的教育功能

在农民政治参与发展中，对传统政治文化应取其精华，去其糟粕。农村传统政治文化影响着农民政治意识的正常发育，农民自身还没有从心理、思想上向现代化转变是现有的农民政治参与制度无法发挥其应有作用的深层心理因素，再精良的制度在传统农民手中也如废纸一般。落后的农民传统政治文化制约着农民民主主体意识和法律观念的形成，如小民思想、臣民思想、宗法家族制的历史传统等，使农民长期处于政治生活的底层，形成逆来顺受的被动状态。传统政治文化中“和合”的儒家政治文化思想和农村中的礼俗文化，若加以正确利用，可以促进农村参与型民主的发展。另外还应以平等、民主、法治的现代文化治理观念重塑农民民主法律意识，培养农民政治参与主体意识。此外，借鉴西方国家民主理念要依据农村实际情况，具体问题具体分析。近年来，农村基层民主建设中协商民主实践形式应用广泛。协商民主是二十一世纪初西方理论界兴起的一种民主理念，主张以理性、平等的对话方式对重大决策进行协商，使决策民主化，是西方为了弥补选举民主不足之处而提出的民主理念。我国农村在应用协商民主理念和具体实践形式时，要坚持社会主义协商民主的正确方向，要注意与我国农村传统的政治结构、文化心理相适应，进行批判地借鉴。最后，要重视文化治理对农民的教育引导作用。农民政治文化素质低是影响农民政治参与意识的因素之一。教育是提升人的综合素质最直接的手段，也是文化治理现代化的首要方式。文化治理现代化，包括以现代的理念和现代的治理手段进行文化层面的治理，应该把对农民的政治文化素质教育作为一项基础性工作，努力进行教育形式的创新，如在相关影视作品、插画手册、公益广告、网络平台上进行符合农民认知水平和兴趣爱好的政治文化教育，以期达到预期效果。

（二）重视制度层面治理的保障作用

首先，改革现有农民政治参与制度，促进其高效率运行。人民代表大会、村民自治制度与信访制度是保障农民政治参与的三大制度骨架，近年来这些制度在保障农民权益，提高农民政治参与水平方面势弱，可见，改革现有农民政治参与制度势在必行。针对人民代表大会，关键在于人大代表的选举方面，人大代表的构成应做进一步调整，增加农民、工人等普通身份的群众比例，给予其平等的发言权，人大代表候选人的确定程序要公开透明，对人大代表的个人情况、能力应以演说或者是文件方式向村民公布，让村民了解代表自己利益的代表们，做到让人民放心。此外，村民自治制度是农民政治参与制度的核心部分，针对村民自治中的四项权利，应着重强化民主决策和民主监督这两项权利的行使，做到事前决策、事后监督。针对信访制度，要改革现有信访制度，促进信访制度管理规范化发展，取消始于2005年的全国信访排名制度，减少“截访”、“拦访”现象，把问题解决在基层，提高信访部门办事效率。

其次，健全相关法律与体制机制，为农民政治参与提供法律保障及疏通参与渠道。应建立健全相关法律，让农民依法参与政治，促进农民有序参与政治。除了继续推行我国农村村民自治中《村民委员会组织法》，也应建立类似村民自治法这样的法律保护农民的参政权利。应完善相关体制机制，如改革现行的村务公开制度，统一规范村务公开的内容、形式及健全对公开内容的反馈制度，保证公开内容的真实性、有效性，使村务公开真正落到实处；改变农村基层协商民主实践形式的不稳定性问题，使之上升到制度层面，以制度的形式将其确定下来，发展成农民政治参与的长效机制；创新农民政治参与监督渠道，传统的举报信形式、行政复议、投诉等方式效果不佳，应充分利用网络平台，开发网络平台的监督功能，并实施制度化管理，充分发挥网络议政的优势。

（三）强调社会层面治理的监督效能

国家治理体系现代化是一个庞大的工程，社会治理是其中一项重要任务。社会治理相对于传统的社会管理有很大区别：从主体方面看，主体类别不同，社会管理的主体只有政府，体现了主体的唯一性，社会治理主体除了包括政府，还包括社会组织和个人，体现了主体多元化；从运作方向上看，社会治理是自上而下与自下而上相结合的双向式的互动，其“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”［5］，通过协商、审议等多种民主方式进行社会治理，使治理行为的认可度大大提高。首先，农民作为社会治理的重要主体，应提高其组织化水平，使农民以组织的形式参与村务管理，改变单个农民进行维权的弱势地位，优化农民政治参与的组织形式，应着重发展农民现代经济组织、社区自治组织和鼓励农民参与各种社会组织，农民通过这些组织，以合法化、组织化的形式积极参与政治，对国家政府进行监督，以维护自身经济、社会利益。其次，社会治理强调治理手段多样化、现代化。在进行乡村治理的过程中，为农民政治参与的规范化、制度化提供多种监督方式，要注重治理渠道的创新利用，积极推广农村基层协商民主这种新的实践形式，如召开村民会议、听证会等，加强与领导干部的沟通，表达农民的利益诉求。要重视农民网络议政功能的开发，网络媒体具有纸媒所不具有的快捷性、自由性、多元性等优势，近年来许多涉及官员腐败、农民强拆案件的揭露均是网络媒体发挥了重要监督作用，村干部可以利用网络媒体，与农民进行“线上”互动，在涉及村民利益的重大公共项目开发时，可以在网络上以投票方式来征集民意，再结合“线下”与农民协商等方式，作出决策，提高决策科学性，更好地反映农民利益。还可通过网络政务平台对乡镇政府工作进行监督和评价，充分发挥农民在社会治理中的监督作用。最后，社会治理要秉持源头治理的观念，做到预防性治理，这要求乡镇政府要把治理的触角伸向社会末梢，伸向农民最关心的利益问题，以着眼于维护最广大人民根本利益为目标，防微杜渐，把问题最小化解决。如乡镇政府在招商引资时，要充分考虑农民长期的经济利益问题，涉及复杂利益关系问题时，及时召开村民代表会议与村民商议，这样可以从源头上避免日后由决策引起的农民利益纠纷问题。

［1］《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］俞可平.论国家治理现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2015.

［3］田慧武.关于新农村建设中农民政治参与问题的思考.［J］.岭南学刊，2008（03）.

［4］徐勇.中国农民的政治认知与参与［M］.北京：中国社会科学出版社，2012.

［5］.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.

责任编辑：陈 琳

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1008-6323（2016）03-0040-04

刘欢，吉林大学马克思主义学院研究生。

2016-04-20