刑事申诉制度诉讼化改革研究

仉　泽

(北京市西城区检察院，北京 100035)



刑事申诉制度诉讼化改革研究

仉泽

(北京市西城区检察院，北京 100035)

摘要：刑事申诉是目前刑事错案当事人的主要救济方式，是我国司法机关发现错误裁判，纠正刑事错案，实现司法正义的重要途径。刑事案件中往往存在事实认定、法律适用或程序正义方面的瑕疵。近几年昭雪的冤案都经历了漫长而艰辛的申诉过程，主要体现为“时间久、次数多、无人应、受理难、翻案难”等特点，这就反应了刑事申诉制度本身存在一些问题和缺陷，导致该制度无法有效发挥其预防和纠正刑事错案的积极作用。因此，应当从刑事申诉存在的立法缺陷和实践困境入手，以刑事错案的申诉现状为着眼点，进行刑事申诉制度的诉讼化改革。

关键词：刑事申诉；诉讼化；申请再审；刑事错案

一、刑事申诉的概念界定

申诉，作为我国宪法和法律赋予公民表达利益诉求、维护合法权益的一项基本权利，其内涵极为广泛。我国《宪法》第41条明文规定了我国公民享有的申诉、控告等权利*《中华人民共和国宪法》第41条规定：“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”。因此，申诉的对象包括了任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，不仅涉及刑事领域，也涉及了民事、行政、纪律和教育等诸多领域。笔者在本文中仅就刑事领域的申诉问题进行探讨，以便更好地进行研究。

我国学术界和司法实务界对刑事申诉概念的传统界定主要从狭义和广义两个方面进行区分。广义上来说，刑事申诉是指当事人及其法定代理人、近亲属或辩护律师，对侦查机关的处理决定、人民检察院不起诉的决定和人民法院已生效的判决、裁定不服或认为司法机关及其工作人员的行为侵犯其合法利益的，依法向公安机关、人民检察院或人民法院提出要求重新处理的一种诉讼活动[1]。狭义上的刑事申诉概念，是指当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决、裁定不服，向人民法院或人民检察院提出重新审查处理案件的一种诉讼请求[2]。

由此看来，从狭义的角度理解和界定的刑事申诉即是针对人民法院生效裁判的申诉，也可称之为刑事再审申诉，是刑事申诉的本质含义，其与刑事审判监督程序的启动有着相生相伴的联系，也是目前刑事错案当事人的主要救济方式，是我国司法机关发现错误裁判，纠正刑事错案的重要方法。因此，本文中所论述的刑事申诉的概念，如非特别指出，皆指狭义上的刑事申诉。为能够更好地解决刑事错案进行申诉的困难和问题，笔者在本文中主要针对刑事错案的刑事申诉展开讨论，着眼点主要放在刑事错案的申诉主体、申诉管辖和申诉处理等方面。

二、刑事申诉的立法缺陷和实践现状

2014年是中国法治建设进程中具有标志性意义的一年，也是刑事申诉制度开始发生历史转变的一年，全国各级法院和检察院都加大了对冤假错案纠正的重视力度，“把冤假错案作为必须坚守的底线”*2015年全国两会最高人民检察院工作报告。，我国各级法院在最高人民法院的指导之下，按照审判监督程序再审改判刑事案件1 317件*2015年全国两会最高人民法院工作报告。，其中包括福建念斌投放危险物质案和内蒙古呼格故意杀人、流氓案等12起重大刑事错案，这让众多的刑事申诉人看到了法律公平正义的阳光，但充满希望的局面却掩盖不了问题重重的刑事申诉现状，刑事申诉的主体、时效、管辖和理由等的相关立法不健全不明确，导致刑事申诉实践中面临诸多困境。

(一)刑事申诉主体范围过于局限且无顺序限制

根据我国目前的刑诉法规定，刑事申诉的主体主要有当事人及其法定代理人、近亲属，该三类主体作为对刑事申诉案件具有最直接利害关系的人，对案件的申诉工作有最强烈的动力，并且对于案件的事实情况和证据情况等具有最清晰的把握，能够推动刑事错案被及时发现和纠正，从而加强对刑事错案当事人，尤其是被告人合法权益的保障，避免让真正有罪之人逍遥法外。

但是，就该主体范围的规定而言，笔者认为仍然存在两点问题：

第一，刑事申诉主体范围局限于血缘关系，律师作为能够为刑事申诉人提供法律服务的职业群体无法有效参与到刑事申诉的程序中。虽然我国《律师法》已就律师代理刑事申诉案件做出规定，但由于刑事诉讼法并未赋予律师参与刑事申诉的主体地位，导致律师在刑事申诉人的申诉过程中更多地扮演着咨询服务者或指导者的角色，这大大限制了律师在刑事申诉制度中作用的发挥。律师不能有效参与刑事申诉，就不能为刑事申诉主体提供更全面的法律服务，而刑事申诉主体在未能对申诉案件裁判文书的法律适用情况有客观理性理解的情况下，极易对申诉案件形成相对片面的主观认识和情感判断，从而走入不服生效裁判、申诉、不服申诉处理决定、继续申诉的缠诉和重复申诉的道路。这不仅会浪费司法资源，降低申诉案件处理效率，增加司法机关的办案压力，而且不利于及时发现和纠正生效裁判中错误，无法让申诉主体自觉服从生效裁判，甚至会走上信访之路。

第二，刑事申诉的三类主体在行使申诉权利的过程中无顺序和层级设置，极易造成司法实践中刑事错案申诉人同时申诉、多头申诉、多次申诉等混乱情况。由于刑诉法及相关司法解释未对刑事申诉案件的当事人及其代理人、近亲属在行使申诉权利过程中顺序进行明确限制，导致目前的申诉实践中经常出现涉案当事人、近亲属重复申诉，以及当事人及其法定代理人、近亲属等申诉主体关于是否进行申诉和申诉的具体理由等多个方面存在意见分歧，而出现同一案件多人申诉、反复申诉或多头申诉等现象。比如，当事人出于某种原因的考虑，而主动放弃申诉权，但其近亲属执意提出申诉请求的情况，或者当事人及其法定代理人、近亲属等申诉主体在未经协商的情况下分别同时向人民法院和人民检察院提起刑事申诉的情况，又或者案件当事人或近亲属提出申诉请求被驳回或作其他处理后，其他申诉权利人再次进行申诉的情况等。这种不明确具体的法律规定不仅不利于引导申诉主体正确合理地行使申诉权利，也不利于司法机关及时准确的对刑事申诉案件做出处理，更是会严重影响司法机关的办案效率。

(二)刑事申诉管辖分工不具体不合理

根据现行刑事诉讼法规定，刑事申诉主体可以就生效裁判向人民法院或者人民检察院提起申诉，申诉人可以在人民法院和人民检察院中自主选择向谁提起刑事申诉，也可以选择同时向两者提起申诉，而且其申诉行为不会受到级别和次数的限制，即刑事申诉主体可以自主选择将自己的申诉请求向任意一级的检察院或法院提起。虽然我国最高院发布的《再审立案意见》对申诉管辖做出了一些更具体的规定*我国最高人民法院2002年9月10日发布的《关于规范人民法院再审立案的若干意见》(试行)(本文简称《再审立案意见》)第6条规定：“申请再审或申诉一般由终审人民法院审查处理。上一级人民法院对未经终审人民法院审查处理的申请再审或申诉，一般交终审人民法院审查；对经终审人民法院审查处理后仍坚持申请再审或申诉的，应当受理。对未经终审人民法院及其上一级人民法院审查处理，直接向上级人民法院申请再审或申诉的，上级人民法院应当交下一级人民法院处理。”。“有学者将该文件所规定的刑事申诉审查程序概括为‘两申终申’模式，即刑事申诉的审查由原审法院做第一次审查，上一级法院作第二次审查，经过两次审查程序即告终结。”[3]笔者认为，刑事诉讼法和《再审立案意见》对刑事申诉管辖的相关规定仍然存在一些问题：

第一，对人民法院和人民检察院的申诉受理审查工作未进行明确具体的分工，导致了实践中刑事申诉主体多采取多头申诉的方式进行，即同时向人民法院和人民检察院提起申诉，不管其中一方是否立案审查，另一方都需要对其进行立案审查处理。同时，这也导致了人民法院和人民检察院的工作人员在刑事申诉案件的处理过程中，既不重视其自身的工作和刑事申诉主体的申诉权利，也会经常出现相互推诿，致使申诉权利人的申诉请求无法得到满足而反复申诉的情况发生，这严重降低了司法效率，提高了司法成本，浪费了司法资源。根据司法实践的规律来看，人民法院启动的刑事再审多数为被告人利益着想，而人民检察院启动的再审抗诉多着眼于被害人利益，往往导致被告人再审加刑，当然如今人民检察院也可以通过再审检察建议的方式建议人民法院为被告人利益而主动提起再审。因此，笔者认为，应当将刑事申诉区分为对被告人有利的申诉和对被告人不利的申诉两种类型，并由人民法院负责受理审查对被告人有利的申诉，而由人民检察院负责受理审查对被告人不利的申诉。

第二，由做出生效裁判的终审人民法院审查处理刑事申诉的规定，不仅违背了“控审分离、不告不理”原则，也是对程序正义和回避制度的亵渎。首先，根据该项规定，终审人民法院可以在刑事申诉权利人未提起申诉及人民检察院未提起抗诉的前提下主动启动刑事再审程序。但是，根据不告不理原则，“在任何情况下，法院都不能在控辩双方未曾提出再审申请的情况下，自行就某一生效判决或裁定发动再审程序，否则便会导致终审人民法院在刑事申诉案件的再审中同时成为启动者和裁判员”[4]。其次，在我国这个熟人社会和关系社会，终审人民法院即使对刑事申诉案件进行了立案，负责审查处理的审判人员出于人情和利益的考虑，以及刑事错案追究制度的压力，往往会对申诉案件采取驳回申诉的方式处理。这不但损害了司法机关的刑事错案处理上的公信力，也给刑事申诉主体带来了诸多不便和麻烦。另外，由原先做出生效裁判的终审人民法院审查处理刑事申诉案件，也是对回避制度的违反。因为就原先做出生效裁判的法院而言，在做出原生效裁判的过程中，主审法官、庭长，甚至院主管院领导,都已按程序对相关案件进行了审查，并根据案件情况提出了各自的具体处理意见，而且部分申诉案件在裁判做出过程中就已经提交审委会进行了讨论。在这种情况下，如果再由原审法院对申诉案件进行复查和处理，就存在角色冲突和利益关系，难以保证对申诉案件的审查及后续重新审判的正义性[5]。

(三)刑事申诉时效、次数和理由等方面的规定均有缺陷

由于刑事诉讼法和最高人民检察院《人民检察院复查刑事申诉案件规定》(以下简称《复查申诉规定》)对刑事申诉的时效、次数和理由方面等未做具体限制，导致我国刑事申诉司法实践目前在申诉时效、申诉次数和申诉理由等方面仍然存在着诸多问题。虽然随着2002年最高人民法院发布的《再审立案意见》(试行)第6条、第7条和第10条分别对刑事申诉次数、理由和时效做出了更为具体的规定*详见最高人民法院《再审立案意见》相关规定。，已经取得了一定的进步。但是笔者认为，该规定仍然存在一定问题，如该规定作为最高人民法院发布文件，效力实在有限，仅具有司法解释的效力，且仅能对申诉人向人民法院系统提起的申诉产生一定的约束力，另外，规定在申诉时效、次数和理由方面的具体规定上仍然存在不够具体，缺乏可操作性的弊病。由于没有明确区分刑事申诉理由是否对被告人有利，且对刑事申诉的次数和时效等无具体限制，导致我国刑事申诉过于容易，不仅是对生效裁判既判力和公信力的严重挑战，也会造成司法资源的严重浪费。此外，笔者认为，我国刑事申诉在再审程序启动效力上的局限性和再审程序启动标准的模糊性，直接导致了目前我国刑事申诉案件当事人重复申诉、多头申诉、缠诉闹诉等现象，甚至引发了涉诉信访事件的不断发生。这既会增加当事人的申诉成本，浪费司法资源，降低司法效率，也会加剧民众对司法权威和司法公正的怀疑，严重损害司法公信力，威胁社会安宁与稳定。

(四)刑事申诉的实践现状

由于前述申诉主体、申诉管辖、申诉时效、次数和理由等多方面问题的存在，当前我国刑事申诉的实践中存在着大量的重复申诉、多头申诉、长期申诉，甚至缠诉闹诉和涉诉信访等现象，尤其是刑事错案的申诉人，长期不断的申诉和上访。这样的情况，一方面严重影响了其生活和工作，动辄5年、10年甚至20年的长期申诉带来的高昂成本，让这些申诉人的生活处于较低水平甚至是贫困状态，同时申诉无门的苦闷和蒙受冤屈的怨愤，都会使其心理状态、精神状态和身体状态不断恶化和扭曲；另一方面，也给法院和检察院的申诉处理工作带来极大的压力，影响了司法工作的效率，增加了申诉案件处理的成本，也损害了司法的公信力和权威性。

1．近期纠正的重大刑事错案申诉情况分析

正如2015两会期间，最高人民检察院检察长曹建明所做的工作报告中所说，2014年全国人民检察院系统从申诉或办案中发现的“徐辉强奸杀人案”、“黄家光故意杀人案”、“王本余奸淫幼女、故意杀人案”、“呼格吉勒图故意杀人、流氓案”等12起冤错案件。笔者以其中6起再审改判无罪的案件为例，就其案件信息和申诉情况进行如下统计：

就上述6起案件，从案发后当事人被公安机关确定为犯罪嫌疑人并带走至案件平反平均用时14年半，总共审理次数为33次，当事人从蒙受不白之冤进行申诉到被宣判无罪或检察院撤诉也均经历5年以上的时间。由此可见，我国刑事申诉人在申诉过程中仍然需要面对申诉无门、长期申诉等问题。

表1　徐辉案等六起再审改判案件的申诉信息统计

(数据来源：最高人民检察院网站、澎湃新闻网等网站)

2.我国民间洗冤工程的发展

1992年，美国律师巴里·谢克和彼得·纽费尔在纽约成立了美国首个“无辜计划”项目，运用DNA技术为蒙冤者提供无偿法律援助，20多年，“洗冤工程”被迅速复制到全美各州，甚至是世界各地。随着十八大后一股冤假错案平反潮的掀起，从2013年末开始，法律界已经陆续出现了4个自发的民间洗冤工程，主要包括：律师杨金柱发起的“冤弱法律援助中心”，学者徐昕发起的“无辜者计划”，律师李金星发起的“拯救无辜者洗冤行动”以及律师张青松和学者吴宏耀共同发起的“蒙冤者救助计划”等。该类洗冤计划旨在选择有代表性的重大疑似冤案进行法律援助，为案件当事人代理申诉工作或为其申诉活动提供指导帮助，这充分表达了律师团体想要在刑事错案的申诉过程中发挥积极作用的渴望，也为司法机关纠正刑事错案的工作提供一定的帮助。

正如刑诉学者、律师毛立新所说：“目前我国刑事申诉制度欠缺的是刑事错案的发现机制，当前完全依赖的是当事人的申诉和上访，但现实情况是，海量的申诉活动真正能够立案再审的，比率极低。”笔者认为，民间洗冤工程在刑事申诉过程中过滤作用的发挥，不仅能够为刑事申诉人在申诉过程中提供更有效的法律帮助和指导，也能够大大减轻司法机关的负担。在研究刑事申诉的过程中，才真正感受到申诉人的那份艰辛，申诉案件的那些复杂，也看到了申诉程序的不完善，民间洗冤工程的出现让作为弱势群体的申诉人在黑暗的前行中看到了一丝曙光，他们会像“救命稻草”一样抓在手里，但多年的申诉经历也让他们在喜出望外之余多了一分理性和准备，对于他们来说，最大的希望不过是讨个说法或有人给他们一些关怀。

三、我国刑事申诉改革及完善

刑事申诉制度设立以来，作为保障司法实践程序正义和实体正义的最后一道防线，着实发挥着不可替代的作用。但其本身存在的一些弊病和当前刑事申诉实践中存在的诸多问题，导致申诉过程中矛盾重重，对申诉人权益造成损害，也严重影响了刑事申诉的处理效率，这都迫切要求对刑事申诉制度做出改变。只有建立科学完善的刑事申诉制度，才能最大限度的维护申诉人的合法权益，满足其申诉请求，在维护生效裁判的既判力和司法权威的同时，切实保证司法的公平正义。因此，笔者认为，结合本文中对刑事申诉制度问题的分析和国外先进经验的介绍，我们应当主要从以下几个方面对刑事申诉制度进行改革和完善。

(一)将刑事申诉制度修改为申请再审制度，实现诉讼化

申请再审制度，是指申请权人对已经发生法律效力的判决裁定，向法院提出再审请求，由法院审查后予以处理的程序[5]。申请再审制度是民事诉讼中的一项解决民事申诉问题的制度，自确立以来，取得了非常积极的效果，既维护了民事申诉的权益，也保证了民事再审的权威性。因此，笔者在此建议将我国的刑诉法中的刑事申诉制度，修改为申请再审制度，将刑事申诉制度正式纳入刑事诉讼程序之中，确立申诉权人的再审申请权，实现刑事案件当事人及其法定代理人、近亲属及委托的律师，可以就认为有错误的生效裁判，向人民法院或者人民检察院申请再审。

此外，建立完善的申请再审的公开听证会制度，安排司法机关的工作人员组织申请再审人及案件相关的利害关系人，围绕案件进行公开辩论，并广泛征集是否启动再审的意见。通过申请再审听证会的运行，更好地定纷止争、息诉罢访、减少累讼，提高诉讼效率，同时推动当事人参与诉讼程序，深入了解案件对事实的认定过程和对法律的适用依据，使当事人更好地接受刑事再审申请的处理结果。

(二)确立律师在刑事申诉中的主体地位

我国台湾著名学者林山田曾说过：“辩护人在刑事诉讼程序中能否发挥其应有之功能,不但事关犯罪嫌疑人或者被告人之权益，而且也足以影响刑事司法之成败。”[6]律师在刑事申诉中本应发挥重要的作用，但由于我国现行刑诉法并未赋予律师参与刑事申诉的主体地位，导致律师难以有效参与刑事申诉。律师作为法律职业人参与刑事诉讼不仅能帮助申诉人分析复杂案件中的疑难法律问题，更好地行使申诉权利，有效减少反复申诉、缠诉闹诉等现象，也能够对司法机关形成有效的制约监督，从而保证诉讼结构的平衡，保证申诉案件的妥善解决。笔者认为，确立律师在刑事申诉中的主体地位，主要有以下三种方式：第一，通过修改我国现行的刑诉法，直接赋予律师的诉讼主体地位。笔者建议，将刑诉法第241条中的“当事人及其法定代理人、近亲属”修改为“当事人及其法定代理人、近亲属，以及受前述人员委托的律师”，切实的从刑诉法的层面确认律师法中规定的律师代理各类申诉案件的权利，并对“当事人及其法定代理人、近亲属”等刑事申诉主体在行使刑事申诉权利过程中的先后顺序。第二，通过扩大刑事法律援助的对象的范围，为刑事申诉主体提高直接有效的法律指导和帮助。我国现行刑诉法规定的刑事法律援助的范围主要包括：“(1)因经济困难或其他原因没有委托辩护人的；(2)盲、聋、哑人；(3)尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人；(4)可能被判处无期徒刑、死刑的。”*详见《中华人民共和国刑事诉讼法(2012修正)》第34条规定。笔者建议，一方面可以直接通过立法上扩大刑事法律援助对象的范围，将确有困难的刑事申诉主体引入法律援助对象中或者建立为重大刑事申诉案件进行指定辩护的制度，同时加大政府对刑事法律援助的资金支持，使更多的刑事申诉人获得法律援助；另一方面，可以通过确认民间洗冤工程等民间律师团队的法律援助组织的地位，促使更多的律师投身于对刑事申诉案件进行法律援助的事业之中，充分发挥民间力量，让律师真正成为刑事申诉的过滤机制。

(三)明确区分有利于被告人和不利于被告人的再审申请理由

结合大陆法系的先进经验，我国在将刑事申诉制度改革为申请再审制度的同时，应当对申诉理由或申请再审的理由明确区分为“有利于被告人的再审申请”和“不利于被告人的再审申请”两种类型。由于“不利于被告人的再审申请”可能会对当事人的权益造成严重侵犯，因此对于“不利于被告人的再审申请”必须受到时效、次数和管辖等的严格限制，可以仅限于以下几类情况：“(1)有新的证据证明原来被判无罪的人实际刑罚可能判处10年以上有期徒刑的；(2)证人或鉴定人做了虚假陈述或其他对原判决形成有决定性意义的证据被证明是伪造的；(3)司法工作人员在审理该案件时，有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等犯罪行为。”[7]通常“不利于被告人的再审申请”多遵循“禁止双重危险”或“一事不再理”原则，一旦该种申请被提起，不管法院最终做出何种裁判，检察机关均不得基于同一事实对同一案件再次提出再审申请或抗诉，并且不利于被告人的再审申请理由的时效期间必须短于刑事追诉时效。相比之下，凡能够证明原生效裁判事实认定或法律适用有误的情形，均可视为“有利于被告人的再审申请”，对此不应做出时效限制，以切实保障被告人的合法权益。

另外，笔者认为，有利于被告人的再审申请理由应当直接向人民法院提起，经法院审查理由成立的，启动审判监督程序。同时，申诉案件的审理应当由原先做出生效裁判的终审法院的上一级法院负责管辖，如果申诉案件案情比较简单，上一级人民法院可以指令原终审法院管辖，而疑难复杂案件应当由上一级人民法院或由其指令原终审法院的同级其他法院负责。而不利于被告人的再审申请理由应当由人民检察院负责管辖，经审查，认为应当提起抗诉的，由人民检察院向人民法院提起抗诉；对于确有错误的已生效刑事裁判，但不能或不宜抗诉的，由人民检察院向人民法院发出再审检察建议，建议法院立案复查。

参考文献:

[1]成文斌.完善我国刑事申诉制度的若干构想[J].北京:中国刑事法,2000,(1).

[2]陈光中,徐静村.刑事诉讼法学(修订二版)[M].北京：中国政法大学出版社，2001：447.

[3]张少丽.我国刑事申诉制度研究[D].重庆:西南政法大学,2007.

[4]陈瑞华.刑事再审程序研究[J].政法论坛，2000,(6).

[5]焦悦勤.刑事审判监督程序研究[M].北京:法律出版社,2013:155.

[6]熊秋红.刑事辩护论[M].北京:法律出版社,1998:155.

[7]王丹丹.从申诉到申请再审——论刑事申诉制度的诉讼化改革[D].北京:中国政法大学,2007.

[责任编辑:王泽宇]

收稿日期:2016-01-11

作者简介：仉泽(1990-)，男，山东泰安人，反贪局书记员。

中图分类号：D915

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2016)03-0097-04