中小学怎么才能去行政化，实现专家办学？

张国华

推行校长职级制，我们下放的与其说是权力，还不如说是问题和矛盾。让权力回归其本位，有效化解了“行政化管理”带来的一系列困局。

“推进公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位行政级别。”党的十八届三中全会的这一明确决定，为我们深入推进中小学去行政化和实施校长职级制改革指明了方向，坚定了信心，彻底打消了萦绕在我们心头多年的改革能否持续的疑虑。

校长是掌控教育资源的人，从一定意义上说，只有有了好校长才会有好的教育。为了探索不断产生好校长的制度环境和制度体系，我们一刻不停步地努力了整整十年。

一开始，我们并不知道用什么办法才能评好校长职级

山东省潍坊市在2004年率先取消中小学校的行政级别，将中小学校长的管理任用考核评价等全部归口教育部门，实行校长职级制改革，全市900多位有级别的校长档案全部由组织部门移交教育部门，在当时可谓举国关注，社会反响强烈，得到了绝大多数舆论的积极回响。应当说，对于长期以来中小学过于行政化的弊端，社会具有广泛共识，人人都觉得应当尊重教育规律，由专家来办学。特别是潍坊又是全国首批新课程改革的试验区，更应率先探索专家办学之路。

但是，当党委、政府真的将中小学校长管理权全部交到我们手中的时候，我们才发现自己并不知道用什么办法才能评好校长职级……当时我是分管基础教育的副局长，具体负责对直属中学的首次校长职级评审。由于直属学校大都行政级别较高，干部几乎都由市委组织部门管理，对学校和校长的评价也仅仅是投投票、谈谈话，完全没有什么绩效考核。在这种情况下还要评出每个校长的职级，就只好由评委会凭印象和看材料决定了，结果如何可想而知，每个校长新评的职级和原来的行政级别几乎一个样。

改革陷入了困境。

由于教育部门迟迟拿不出评选校长职级的有效办法，只能沿用管理党政干部的办法来管理校长。时间一长，有些县市区组织部门就坐不住了，开始以不同的方式给市里施加影响，纷纷要求退回原来的体制。

这不能怪组织部门。如果仍沿用过去的办法管校长，教育部门确实没有组织部门有优势。幸运的是，当时的潍坊市领导特别是组织部负责同志，都是率先支持校长职级制的改革者，因为有了他们的全力支持，为我们赢得了持续探索的充分时空，使体制转换过程中的各种矛盾和问题，既有了一个暴露和呈现的过程，又有了可以系统完善和构建的可能。

现在想来，如果没有他们的魄力与担当，我们就不会有2011年市委、市政府“全面深化校长职级制改革”的系统思路、举措的出台；潍坊如果坚持不下来，可能也就难有今天全国各地推进校长职级制改革的良好局面。我们永远不能忘记这些支持教育的改革者。

校长的任免，教育局局长说了不算

具有标志性意义的2011年潍坊市委、市政府文件的出台，颇费了一些周折。我们在总结六七年探索经验教训的基础上，针对影响学校自主办学、校长专业发展等突出问题，研究形成了包括校长后备人才、校长遴选、校长职级评定、校长职级补贴以及延长任职年龄等在内的一系列政策措施，而且经过与市领导和相关部门反复磋商终于达成了共识^，彻底突破了中小学过于行政化的倾向。本以为万事大吉了，所以在文件会签期间，我就陪同分管市长出国考察了。但我们刚一回国，局里分管此项工作的副书记就非常焦急地跟我说：“坏了，出大事了丨”文件在关键环节上签批时被“翻转”了，特别是在校长的选拔任用、职级评定等方面，全要经过市里审批，这比取消校长级别归口教育部门的改革之前，管得还要具体。更为糟糕的是，市里几个相关领导都已签字，就等着正式印发了。

怎么办？

无奈之下，我找到分管教育的王市长表明了我的态度。这招儿还真管用，一个看似难以调和的矛盾，竟让她轻松地化解了，文件又恢复原貌并正式印发出来，从而开启了潍坊校长职级制改革的全新时代。

我在这里之所以将这曲折的过程呈现出来，主要是告诉大家，改革從来就不是一帆风顺的，特别在“简政放权”上，从来都是困难重重。如果我们不能将改革进行到底，尽快将理想转化为现实，用事实说话，改革就会极易出现反复而陷入被动。因为，权力下放后如果不及时装人制度的笼子，随时都可能被截留和滥用。

比如，在潍坊同样取消单位级别，实施归口管理的公共服务行业，不限于教育。有的行业市里也要求他们参照校长职级制进行改革，但实施的情况却很不乐观。对此，我在任期间，市里的先后三任组织部长几乎都曾向我询问过同一个问题：同样的改革，你们的校长选拔任用职级评定等，年年都有不小的变动，怎么就没听到什么“不良反应”，甚至连一个投诉举报的也没有；而他们那里就上访举报不断，搞得市里非常被动，问题究竟出在哪里呢？每当这时，我都会自信地告诉他们，我们之所以有这样的好局面，主要是因为教育局局长说了不算。在我们这里谁能当校长，校长干得好不好，校长的职级高与低，等等，都是由制度和机制来产生和决定，教育局主要是管规则。

说来大家可能不信，但这是真事。2013年，我们市教育局直管的两所学校校长出现空缺，就完全是由分管的局领导按规定程序组织实施，直至上任的。这两个校长自参与竞聘到上任后一年多的时间，都没有到过我办公室一次，没有单独见过面。说实话，这种情况要放在过去是绝对不可想象的。但现在已完全没有了见面的必要，大家都知道，校长只要把学校办好，什么也不用担心；办不好找谁也没用。所以，我每想起这事，不但没有丝毫怨言，反而满是自豪感和成就感。因为这充分表明，我们持续推进的改革所追求的“依靠专家自主办学”的局面已经形成。

怎样选出好校长？靠的是校长后备人才制度和校长公开遴选制度

“校长职级制”解除了局长的两大“烦心事”一件是，我当局长的时候，校长职级制尚处于探索的初步阶段，还没有建立起公开遴选校长的制度机制，每当学校校长出现空缺或需要调整，都是令我困惑煎熬的时候。

因为校长之于学校实在太重要，选一个好校长几乎就意味着可以办出一所好学校，不然就会直接影响成百上千甚至上万师生的健康发展与成长。校长职业的特殊性，决定了这是一个经不起失败的岗位。说实话，这么大的责任压在我们一两个局领导身上，对能否找出合适人选，实在是诚惶诚恐，没有自信。虽然我一直在教育部门工作，对大部分人熟悉，也有着较为丰富的经验与阅历；虽然在确定目标人选前，我们也会认真参照各个学校领导班子成员的民主测评结果。但毕竟因为职务原因，几乎人人都会在你面前展示最好的一面，更加难以准确了解每个人的境界追求和业务能力，而且还容易受到来自各种关系的干扰。

到底怎样才能选出好校长呢？我们主要是构建了两项制度。

一是建立了校长后备人才制度，将具有强烈意愿和校长潜质的人员通过资格过渡、考选、培训、挂职锻炼等方式，经综合考核合格后，认定相应的校长任职资格，纳入校长后备人才库管理。当校长出现空缺时，只有具有了校长任职资格的人才可以参与竞聘。这样做的好处良多，比如，让当校长成为可以公开追求但专业性要求很高的岗位，不再是谁都可以干的“行政事务官”；想当校长就需要研究和遵循办学规律，提前做好各方面知识能力的准备。这就彻底挡住了社会上部分人主要是为当官而争做中小学校长的可能性，为去行政化奠定了基础。

二是建立了校长公开遴选制度，组建校长选聘委员会，从具备校长任职资格的报名人选中，通过理论考核、演讲述职、民意考察等方式公开遴选，按1：3推荐出优秀后备人选，最后由教育行政主管部门按既定组织程序择优聘任，把好政治关和民主关。校长选聘委员会由知名校长、教育专家和优秀教师代表7?11人组成，从专家评委资源库中随机抽取产生。我们之所以要依靠选聘委员会来帮助公开遴选，除了可以保证公平公正外，更是因为知名校长、教育专家和优秀教师才是最懂校长的人，他们先进的教育思想理念和改革创新成果，引领和代表着时代进步的方向，以他们丰富的经验、见识和研究，不要说是新选校长，就是对老校长，也可以在举手投足间就作出准确的判断。这就是“专业的事情，一定要交给专业的组织和人员来做”的道理所在。

把权力交给当事人和专家，不仅让局长解脱出来，而且还时常会有意外惊喜。比如，我们在选聋哑学校校长的时候，竟然是商业学校的二把手（副书记、副校长）竞争上了。这在传统的观念里是不可想象的，完全出乎我们预料。因为无论从学校曾经的级别、规模还是社会影响，这两所学校都相差甚远。商业学校曾是正县级学校、国家重点职业中专，有着六七千人的规模；而聋哑学校是科级，只有一百多名师生。这位校长到任后，迅速发挥优势，热情高涨地带领师生大搞教育教学改革，学校面貌焕然一新，真是令人敬佩。

另一件是，校长们总是有事没事地想各种办法跟局长套近乎，时常搞得你干不下事去。

事后静心想想，你说这事难道能怪校长们吗？还不是我们管办不分，把人家逼的吗？平心而论，不是有求于你，谁会愿意放着清静的日子不过，更何况都是些向来清高的知识分子呢？其实，过去校长们要讨好的绝不仅仅是局长，对局里的科室也都怠慢不得，他们可都是管学校的。所以，光选出专家型的人当校长，还远远不够，必须大力推进简政放權，才能让他们真正自主自立起来，走向专家办学的道路。

教育局从对学校办学的直接管理活动中退出，转变为管办评规则的制定者和监督落实者

我们主要做了三项工作。

首先，落实学校的办学自主权。主要有：副校长的提名权交给校长；将中层干部的竞聘权、教师职称的评聘权、上级对教师的各类评优表彰推选权等，全部下放指标到学校，由学校结合各自实际按规则制定标准，并经学校教职工85%以上的信任投票，方可上报教育局研究。教育局研究的规则是，只要学校严格按规则实施，特别是教职工满意度达到规定的要求，经公示无疑义，就应当完全尊重学校的意见。严格坚持“学校内部谁用人谁评价、谁了解情况谁评价”的原则，全面激发出用人和评价的正能量，既促进了学校资源充分聚集到教书育人的核心环节上，又彻底根除了用人方面不正之风滋生的土壤。

比如，教师职称评聘，过去由教育部门和人社部门集中管理，直接依靠评委会看材料来评定，学校几乎没有自主权，结果时常出现在教学一线的骨干教师不一定能评上，而不在教学岗位的人却能评得上，甚至找找关系就能评上的尴尬现象。搞得许多教师不愿上课、不愿当班主任。职称本应是一项调动教师积极性的政策，长期以来却广受诟病。现在权力下放给学校，由学校全体教职工参与、民主决定，这些问题全部迎刃而解，老师们争相上课、争相当班主任已蔚然成风。

所以，从一定意义上说，我们下放的与其说是权力，还不如说是问题和矛盾。通过让权力回归其本位，有效化解了行政化带来的无法克服的一系列困局。

其他方面，如通过实施生均拨款等落实学校的财务自主权；通过改革高中招生考试制度等落实学校评价学生、特色办学、课程教学改革等自主权，也都是在促使权力回归其本位。

其次，最大限度减少对学校自主办学的干扰。2012年我们专门出台了文件，取消市级面向中小学的检查、评比、达标验收等50多项，规定除涉及安全稳定和年度绩效考核等政府行为与底线管理外，教育部门一律不再对学校的教育教学和管理进行检查、评比、达标验收。

管学校的权力几乎都放下去了，又不允许到学校开展检查、评比、达标验收，学校的办学自主权是有保障了，但我们教育局怎么办？凭什么保证学校始终与上级保持一致不发生方向性问题？凭什么保证学校真正遵循规律办出生机活力呢？

到了这个时候，作为教育主管部门必须清醒地认识到，我们简政放权绝不是“放责”，更不是“放任”，恰恰相反，我们放权是为了更好更有效地履职尽责，是为了让学校可以更充分地尊重教育规律、办好让人民满意的教育。但实践告诉我们，即使有了专家型校长，将该放的权力放到位，也不能保证办出学校的生机活力，专家办学的局面也不会自发形成。因为，教育主管部门手里还有一个重要的权力需要匡正，这就是教育部门怎么评价学校、怎么评价校长。评价是指挥棒。如果我们仍然沿用传统的行政化的思维，还是完全要由主管部门自己说了算，处处以有利于部门管理，而不是以有利于学校办学为出发点，那再好的校长可能也发挥不了多大作用。

基于上述思考，我们在切实加强党的领导和民主监督的基础上，着力构建起以促进学校内生性增长为主要特征的评价机制，让权力和责任真正统一起来，由“要我做”变为“我要做”，促使学校和校长必须担当起破解教育热点难点问题的责任。越是放权越要强化监督管理。这也就是我们的第三个着力点。

科学评价机制促使校长把全部精力都用在关注学校内涵发展上

我们教育主管部门委托第三方评价机构，每学年都要对所属学校进行一次年度绩效考核，确定校长年度考核等次；每四年要评定一次校长职级，并据此发放校长职级补贴和年度绩效奖励。应当说，这是在整个校长职级制构建过程中，最为艰难的事情。当我们搞不清楚教育部门该管什么、不该管什么以及管不了、管不好的事情由谁来监督评价的时候，搞不清楚究竟怎样处理遵循教育规律和群众现实利益的关系等问题的时候，你根本不知道从何下手来给每一位校长评定什么职级，更不可能解决学校去行政化和真正实现专家办学的问题。

为此，潍坊市教育局年年都把如何评价学校和校长作为重点工作项目，组织全国专家和基层的校长一起攻关破解，历经五六年的反复探索，才终于理清了思路，确定了考核评定学校和校长必须要着力处理好三个关系，以此促进和保障学校走向自主办学、内生增长的健康发展轨道。

一是正确把握校长办学理念与学校办学实践的关系，突出对校长办学理念转化为办学实践能力的评价。新课程的一个突出变化是下放部分课程权力给学校，校长如果没有自己的办学理念和转化能力，就无法统筹学校和教师资源，研究开发适合每个学生成长需要的课程体系，就领导不了现代学校。校长对学校的领导首先是思想理念的领导。所以，在评价时，我们既要注重校长有没有先进正确的办学思想，又要求专家必须深入学校师生活动中检验理念是否转化为教育教学成果，更注重以学校的办学业绩评定校长的能力水平。在职级评定中校长个人成果只占20%，其他80%主要依据学校办学情况，引导校长必须“说”“做”结合、知行统一，真正致力于把学校办好，走专业化发展道路。

2012年全国英语等级考试，在我们的一批中小学设了考点，我陪同省教育厅分管高教的厅长巡视。在走访了几所学校，听了校长们的介绍后，他由衷地感慨道：“你们的校长和别的地方真的不一样了，个个都有自己的办学理念和追求，真是令人羡慕。”其实这样的鼓励近几年时常都会听到，我们为有这样一批令人尊敬的专家型的校长而心怀感激。

二是正确把握学校常规管理与创新求变的关系，突出对学校常态运行效果的评价。引导校长按照教育规律办学，稳中求进。首先要致力于将学校办成符合国家规范要求的合格学校，然后在此基础上开展改革创新，才可能有一个好的考核评定成绩。因为，我们在确定权重时，将常规管理与改革创新的占比规定为70%和30%，而且对常规管理采取倒扣分的办法，特别是对违规办学和安全稳定这些关乎根本利益的方面，都是大幅度扣分甚至“一票否决”。这些常规管理的内容，确立了30余项，作为学校不能触碰的“底线”一以日常发现的问题为依据，根本不用专门到校检查。为什么潍坊中小学的课业负担在山东省最轻？应当说与上述机制密切相关。而创新求变的内容，都是由学校和校长自主确定，由第三方专家到校评议、认定，这又为学校走上自主发展、专家办学的道路，办出学校的生机活力提供了应有的空间和动力。

三是正确处理教师认可与群众满意的关系，突出办学满意度的评价。既要遵循规律，办老师们支持赞赏的學校，又要办学生和家长满意的教育，而且这两个满意度，在确定学校办学业绩时要作为系数，满意度越高业绩考核才能越好。

因为有了这样的考核评价学校和校长职级评定的机制，我们的校长几乎把全部精力都用在了关注学校内涵发展，关注课程课堂改革，落实学校教书育人上。整个区域呈现出轻负担、高质量和全面实施素质教育的良好局面，也就不足为怪了。当然，校长职级补贴、延长任职年龄等政策措施，对于去行政化和形成专家办学的局面也必不可少。