基于城乡统筹发展的江苏省农村土地整治模式研究

杨新文， 张建亚， 曹春艳， 许桃元， 鲍桂叶

(1.江苏省土地勘测规划院，江苏南京 210024；2.国土资源部海岸带开发与保护重点实验室，江苏南京 210024；3.张家港市国土资源局，江苏苏州 215600)



基于城乡统筹发展的江苏省农村土地整治模式研究

杨新文1,2， 张建亚3， 曹春艳1,2， 许桃元1,2， 鲍桂叶1,2

(1.江苏省土地勘测规划院，江苏南京 210024；2.国土资源部海岸带开发与保护重点实验室，江苏南京 210024；3.张家港市国土资源局，江苏苏州 215600)

结合江苏省城乡统筹发展协调度研究和土地利用政策资料分析，通过实地调查，探讨城乡发展和农村土地整治的相互关系。以江苏省城乡统筹发展程度、自然地域特征、待整治土地类型和土地整理目标为指标，建立标准，划分协调发展型、沿江城镇扩张型、沿海陆海统筹发展型、采煤塌陷地复垦型和城乡发展滞后型5种土地整治模式；结合区域自然和社会经济条件，针对不同整治模式提出整治对策。

土地整治；城乡统筹发展；农村土地；模式

土地整治是城乡统筹发展的重要抓手，是促进城乡土地资源、资产、资本有序合理流动的重要渠道。土地整治对增加耕地有效面积，提高土地利用效率，促进城乡统筹发展有着重要的作用[1-2]。但是在土地整治的推行过程中，仍然存在不少问题。首先，土地整治与城乡统筹发展的互动关系缺乏广泛认识，土地整治对促进城乡统筹发展未得到高度重视，在一定程度上阻碍了农村土地整治工作的全面推进；其次，如何在土地整治中有效推进城乡统筹，并依据地区城乡统筹发展的实际情况选择恰当的土地整治模式，目前缺乏相关的研究。该研究分析了江苏省城乡统筹发展协调研究和土地利用政策资料，经实地调查，探讨5种土地整治模式，并提出整治对策。

1　江苏省农村土地整治模式划分

土地整治模式是待整治土地、劳力、技术、资金等构成要素在特定的时间和特定的区域中，按照一定的构成方式所组成的具有一定外在表现形式与组合规律的总称，是由特定的土地整治构成要素和自然地域单元耦合而形成的表现形式。结合江苏省社会经济发展现状土地利用战略目标，选用城乡协调发展状况、自然地域特征、待整治土地利用类型和整治目标4个指标进行整治模式划分。

1.1土地整治模式划分标准

1.1.1城乡协调度。依据城乡统筹评价，将城市划分为城乡协调度高值区、中值区和低值区。高值区，城市工业发达，经济实力雄厚，农村基础设施完善、农民生活水平较高，城乡发展主要用地问题为城镇建设用地扩张对农用地尤其是耕地的蚕食，整治重点为城乡建设用地整理，主要有无锡和苏州；在中值区中，发展力量多集中在城市地区，农村经济发展较为缓慢，城乡发展主要用地问题为土地资源闲置较多，耕地产出低下，其整治重点为建设用地整理、农用地复垦和开发，包括常州、南通、南京、徐州、扬州、镇江、泰州、盐城；在低值区中，城市经济实力薄弱，发展缓慢，农业生产力低下，农民生活质量较低，城乡发展的主要用地问题为建设用地尤其是农村居民点用地分布杂乱、农业基础设施用地不足等，整治重点为农用地整理和开发，包括淮安、连云港和宿迁。

1.1.2自然地域特征。根据江苏省自然地域特征以及土地利用的主要特点，将省内的自然地域归纳为沿江、沿海、丘陵、平原和煤矿用地五大特征。沿江指长江沿江地带城市或临近城市，其土地整治的重点为沿江产业用地，包括常州、南京、扬州、镇江、泰州5市；沿海指临海城市，江苏沿海地区是江苏省土地资源后备开发区，土地整治重点在于对沿海滩涂资源的合理开发与利用，统筹安排用于省以上重点工程建设用地耕地占补平衡(包括南通、盐城两市)；丘陵地区的土地整治重点在于对农用地的高效整理与布局，调整中低产田配置，合理安排农业生产；平原地区应重点保障原有耕地的高质产出，积极配套农业基础设施，开发新的耕地资源，整理散乱农村居民点等；煤矿地区主要指工矿废弃地较多地区，应积极进行废弃地整理与复垦，为城乡建设用地扩张提供后备资源。

1.1.3待整治土地利用类型。主要分为农用地和建设用地两大类。在农用地中，主要分为耕地、园地、林地和农田水利设施用地；建设用地中，主要分为城市建设用地、建制镇用地和农村居民点用地。

1.1.4土地整治目标。不同的自然地域特征和城乡发展水平，对土地整治关注的角度或对土地整治的预期是不一样的，依据对土地整治基本要求的分析，将土地整治目标概括为：耕地增加，布局优化，要素集聚和用地节约[3]。

1.2江苏省农村土地整治模式分类结果根据土地整治模式分类标准(表1)，以江苏省13个地级市为研究单元，划分出5种土地整治模式，具体有：苏南城乡协调发展型土地整治模式(包括苏州、无锡两市)，沿江城镇扩张型土地整治模式(包括常州、南京、扬州、镇江、泰州5市)，沿海陆海统筹发展型土地整治模式(包括南通、盐城两市)，徐州采煤塌陷地土地整治模式、苏北城乡发展滞后型土地整治模式(包括淮安、连云港、宿迁3市)。

表1　基于城乡统筹的江苏省土地整治模式分类标准

2　不同整治模式下的整治对策

2.1苏南城乡协调发展型土地整治模式该整治模式是指发展协调度高值区，是苏州、无锡两市采取的模式。其整治的重点是城乡建设用地土地整理。①以土地最有效利用为前提，重新进行行业布局；②以土地集约化利用为条件，重划土地权属区域，使用地形状有利于建设布局。此外，建制镇的土地整理应以乡镇工业用地为重点，最重要的是改乡镇工业用地的分散布局形态为集中布局形态，变乡镇工业用地的粗放型利用为节约型利用，形成规模相当、节约化水平较高的工业区域，便于基础设施的配套，以利于产业化规模的形成以及企业经营机制转换和企业产权流动。要努力挖掘存量用地潜力，积极置换淘汰的产业用地，推进城镇建设用地集约化；实施城乡建设用地增减挂钩，实施土地综合整治，提高土地资源利用效率；强化基本农田保护措施，建立健全耕地保护制度，确保耕地面积基本稳定；严格控制面源污染，加强太湖流域污染土地治理，改善生产条件。

2.2沿江城镇扩张型土地整治模式在城乡统筹发展中，针对城乡发展协调度中值区的沿江城市(常州、南京、扬州、镇江、泰州5市)，根据其进程上的滞后性，空间上的分散性提出的土地整治模式。①保护长江岸线资源，构筑沿江生态防护体系，限制污染企业用地，提高工业用地投资强度。②统筹安排各类基础设施用地，控制建设用地外延扩张，提高集约用地水平。③积极改造可整理的农用地，大力开展旱涝保收高标准基本农田建设。④提高农业基础设施配套水平，引导工业、城镇、村庄和集镇集中建设、集聚布局。

2.3沿海陆海统筹发展型土地整治模式包括南通和盐城两市。该区东临黄海，属滨海冲积平原，滩涂资源丰富，农业开发以水稻田和棉田为主，土地后备资源得天独厚，开发潜力巨大。但城镇布局失衡，企业布局分散；自然生态被忽视，历史风貌渐失；基础设施滞后，产业承载能力弱；融资渠道狭窄，建设资金短缺。①坚持生态保护与建设开发并举。加强生物多样性载体保护区的生态建设和近海地段污染防治，合理开发旅游、度假、休闲等具有自然保护意义和经济开发效益的绿色产业和沿海水产养殖业，加强对已围垦土地潜力挖掘，逐步扩大围垦范围。②适度增加城镇工矿用地供给，引导村镇布局集聚化、用地集约化，提高存量建设用地利用强度，科学规划后备土地资源用地布局。③提高防灾减灾能力，完善沿海地区防灾建设与预警，高标准规划、设计和建设防洪防潮大堤与护岸工程、沿海防护林体系工程。

2.4徐州采煤塌陷地土地整治模式城乡发展协调度中值区的工矿废弃地和煤矿塌陷地较多区域为徐州市。徐州市社会经济近年来发展较快，但工业结构偏重，产业集中度低，县域经济发展落后于市区，农村科技、教育、卫生、社会保障等事业发展滞后，城乡收入、经济、社会发展差距较大。

具体对策为：①整顿矿区周边污染源，提倡企业环保生产、清洁生产，建立生态产业链，发展矿区循环经济。②加强工矿废弃地复垦和采煤塌陷区治理，打破塌陷地农林用地复垦的固有思维，将塌陷地的生态环境恢复，同城市空间拓展、塌陷地村庄搬迁、新农村建设一体化结合在一起，打破城乡界限，根据城市未来发展方向和村镇建设重点进行科学规划；探索新的塌陷地修复技术，基于塌陷地块建立人工湿地、生态绿地、复垦农田等绿色开敞空间，完善城市绿地系统，实现塌陷地到城市绿肺的转变，调节区域小气候，增加城乡结合部的景观多样性。③积极响应国家及地方政府老工业基地复兴的方针政策，加大各方的交流合作力度，尤其要发挥政府和矿山企业双方的积极性，加大煤矿塌陷区生态环境治理的资金投入，并从管理制度上进行创新，逐步改善区域投资环境，吸引人才、留驻企业，形成塌陷区经济与社会发展的良性循环。

2.5苏北城乡发展滞后型土地整治模式针对城乡统筹度低值区中经济发展水平较低、粮农产业发展亟待提高的区域提出的优先保障经济发展的土地整治模式，具体为淮安、连云港、宿迁3市。①加强中低产田改造和土地整治，提高补充耕地质量。②科学规划引导农村建设用地集约化，工业布局集聚化，保护重要河系、湖泊等水源地。③优先保障重点产业基地，鼓励存量建设用地深度利用，支持承接产业和技术密集型产业发展。④加强退化土地防治，支持山体、河流、海岸、林网和滩涂等生态网络建设。

3　结论

江苏省13个地级市划分为5种土地整治模式。苏州、无锡的苏南城乡协调发展型土地整治模式，要求以土地最有效利用为整治前提，以土地集约化利用为条件，努力挖掘存量用地潜力。常州、南京、扬州、镇江、泰州的沿江城镇扩张型土地整治模式，要求整治中要保护长江岸线资源，统筹安排各类基础设施用地，提高农业基础设施配套水平。南通、盐城的沿海陆海统筹发展型土地整治模式，要坚持生态保护与建设开发并举，适度增加城镇工矿用地供给，提高防灾减灾能力。徐州采煤塌陷地土地整治模式，要结合国家及地方政府老工业基地复兴的方针政策，整顿矿区周边污染源，创新工矿废弃地复垦和采煤塌陷区治理技术。淮安、连云港、宿迁苏北城乡发展滞后型土地整治模式，要提高补充耕地质量，农村建设用地集约化，工业布局集聚化，加强退化土地防治。

[1] 崔永慧.城乡统筹理论发展述评[J].农村经济与科技,2008(3):5，7.

[2] 杨涛,罗必良.资源节约型、环境友好型新农村建设的必要性及长效机制探讨[J].生态经济, 2006(12):118-120,123.

[3] 刘彦随.农村土地整治要让农民受益[J].农村经营管理，2010(12)：23.

Rural Land Consolidation Modes Based on Integrated Urban and Rural Development: A Case Study of Jiangsu Province

YANG Xin-wen1,2, ZHANG Jian-ya3, CAO Chun-yan1,2et al

(1. Jiangsu Institute of Land Surveying and Planning, Nanjing, Jiangsu 210024; 2. Key Laboratory of Coastal Zone Exploitation and Protection, Ministry of Land and Resources, Nanjing, Jiangsu 210024; 3. Bureau of Land and Resources of Zhangjiagang City, Suzhou, Jiangsu 215600)

Combining researches on coordination of integrated urban and rural development and land use policy data of Jiangsu Province, through field survey, this paper discussed interaction between urban and rural development and rural land consolidation. Besides, taking the degree of integrated urban and rural development, natural regional characteristics, types of land to be consolidated, and land consolidation targets as objectives, it established five land consolidation modes: coordinated development type, river side city expansion type, coastal region and land overall development type, coal mining subsidence and reclamation type, and urban and rural lagged development type. In view of these five modes, it put forward consolidation recommendations combining regional natural and social and economic conditions.

Land consolidation; Integrated urban and rural land development; Rural land; Mode

杨新文(1973- )，男，湖北公安人，高级工程师，硕士，从事土地整治研究。

2016-05-30

F 301.2

A

0517-6611(2016)19-151-02