地方政府绩效评估的经验逻辑
——Z市“即办制”考核为例

王　勇

（温州大学法政学院，浙江温州　325035）



地方政府绩效评估的经验逻辑
——Z市“即办制”考核为例

王勇

（温州大学法政学院，浙江温州325035）

Z市即办制考核案例表明，我国地方政府绩效评估实践受制于转型期行政生态与经济赶超命题，在为何评估、评估什么、谁来评估、评估机理等主要方面显现异于西方国家的经验逻辑，不妨概括为“发展—谈判型政府绩效评估”，其基本向度，一是发展律：地方政府绩效评估以发展为根本诉求，指标设计相应以效率为基本导向；二是交换律：地方政府绩效评估引入第三方模式更显务实、“客观”，但须以政府与第三方理性交换、政治权威与知识权威相结合的方式进行；三是谈判律：地方政府绩效评估充斥评估对象针对评估主体的谈判博弈行为，影响考核运行及持续性。

政府绩效评估；发展-谈判型；即办制考核

上世纪末以降，我国地方政府绩效评估活动如火如荼，区分为一般性评估、行业性评估、专项评估等类型，呈现目标责任制考核、公众满意度考核、第三方考核、效能考核等不同评估取向，形成甘肃模式、青岛模式、思明模式、珠海模式、岳阳模式、杭州模式等地方性探索，彰显地方政府作为改革“第一行动集团”的创新冲动与活力。相关研究跟进，涉及西方国家经验介析①参见： 周志忍.公共组织绩效评估： 英国的实践及其对我们的启示［J］.新视野， 1995（5）： 38-41； 参考文献［2］.、政府绩效评估原则、理论与方法②参见： 蔡立辉.政府绩效评估的理念与方法分析［J］.中国人民大学学报， 2002（5）： 93-98； 倪星.地方政府绩效评估指标的设计与筛选［J］.武汉大学学报， 2007（2）： 157-164.、我国地方政府绩效考评历史演进、理论回顾及展望③参见： 蓝志勇， 胡税根.中国政府绩效评估： 理论与实践［J］.政治学研究， 2008（3）： 106-115；包国宪， 周云飞.中国政府绩效评估： 回顾与展望［J］.科学学与科学技术管理， 2010（7）： 105-111、模式、反思与变革等④参见： 彭勃.当代中国地方政府绩效评估分析［J］.学习与探索， 2009（4）： 85-87； 郑志龙.走向地方治理后的政府绩效评估［J］.中国行政管理， 2009（1）： 49-54。研究不足在于，基于地方性个案的实证分析较为匮乏，将西方经验、理论生搬硬套于我国则是另一突出问题。

鉴于此，本文以J省Z市一项政府绩效评估活动——“即办制”考核为例作出进一步的研究努力。选择这一案例，一是笔者连续4年（2011 - 2014年）参与该项考核工作，几近实现“零距离”考察，有助于弥补我国地方政府绩效评估实证分析不足的缺憾；二是近年来Z市上下经济赶超意识强烈，代表现阶段我国地方政府基本样态，以其为个案利于外推我国地方政府绩效评估一般性结论，便于揭示我国地方政府绩效评估较之西方的独特方面。

一、理论预设：基于实践指向

新公共管理改革包括了向市场化发展和脱离官僚制两种趋势，二者为“新右派论及国家问题时的受人欢迎的面孔”［1］。作为新公共管理重要工具的绩效评估活动，“体现了放松规制和市场化的改革取向”［2］，同样寄寓了新右派意识形态追求。国内学者引入政府绩效评估的同时，以至附加政府绩效评估过多政治功能期待，希冀“以政府绩效评估问责政府官员政绩优劣与高低”［3］，推动“全能政府”向“有限政府”的转变。作为一项管理手段的政府绩效评估是否堪当此任？这是值得怀疑的，回避政治改革的深层次努力，片面拔高政府绩效评估政治功能，显然颠倒了技术和制度的因果关系，乃至会使绩效评估名誉扫地［4］。

大异其趣的是，地方政府推行绩效评估，通常较少出自政治民主化诉求，而是源于现实考虑，此即将政府绩效评估视为提高政府执行力的手段。究其原因在于，其一，西方国家政府绩效管理是在政府理性化较高的前提下，以评估绩效为主要目的的单一型管理工具；中国政府绩效管理则是以跨越式发展为目标的综合型管理方法［5］。为此，我国地方政府开展绩效评估活动，往往将推进中心工作的实施、提高执行力作为主旨，服务地方发展大计，体现于指标设计，相应偏重效率取向的各类指标。其二，地方领导为在激烈的官员晋升锦标赛中脱颖而出，需要形成对于下属部门与人员的排他领导权，强化对自身意志的执行力，地方政府绩效评估因此追求打分排队——通过评估，惩罚懈怠者，奖励跟随者。其三，政治层面的突破性制度创新，往往易于招致政治风险，政府绩效评估创新归属于管理层面，可以推动工作，又可以搅动舆论，上级则鲜少会反对，如此，一些地方领导便大张旗鼓地开展绩效评估，甚至蜕变为“政绩工程”。

P1：经济赶超任务愈沉重，以经济增长换取政绩的诉求愈强烈，地方领导愈倾向于经由政府绩效评估的非政治途径，加强对于下属的控制，以期有效提高执行力，评估相应采取效率取向的指标设计。

也正由于此，评估必然施予评估对象（下级）各种惩戒性压力：轻则荣光或现丑，重则影响部门财政预算、员工福利，直至官员晋升，下级又会作出怎样的行为反应？由于官僚制长期以来“创造了一种公共雇员相互推诿以及自我保护的文化”［6］，“自利的官员反对任何会导致纯粹削弱他们自身价值的变革”［7］。压力之下，下级仍有可资利用并有动力实施的“弱者的策略”——谈判［8］。国外研究者亦提出，谈判是中国政府组织关系的几种形式之一。有研究以环保部门为例分析了下级可能运用的序贯博弈减压谈判策略［9］。就地方政府绩效评估来说，当上级（评估方）施加评估压力后，只要时间容许，下级首先可能采取正式谈判博弈，此即借助合法性和情理逻辑通过正式程序，或发去正式文本，与上级（评估方）谈判，诉说难处，请求降低考评要求；正式博弈有可能奏效，但大多是一次性博弈，上级（评估方）或接受或拒绝，谈判就此结束。为使谈判更有意义和效率，下级有动力在正式谈判博弈之外与上级（评估方）展开非正式谈判博弈，经营与动用各种非正式社会关系游说上级（评估方），争取“网开一面”。评估工作一旦开始后，面对既定压力和评估要求，下级又会与上级（评估方）进行“准退出博弈”——非台面的、微妙的抵制方式，例如暗中调整数据、消极抵抗评估，或拉拢评估人员。

P2.1：评估所产生的控制力大小既取决于地方领导与评估组织者的评估推力，也受制于评估对象谈判行为所产生的反弹力；由于评估对象间谈判能力不一，从而形成的反弹力会有大小之别，因此会损害评估公平。

地方领导往往为政府绩效评估主要发起者，自上而下实施评估。这既源于“地方权力一元化”的体制条件，亦源于该体制下，地方领导为在有限任期内拿出超常政绩，须能摆脱四平八稳、按部就班的官僚运作范式所限，因而往往沿用传统运动式治理来推动地方发展计划的落实。政府绩效评估则是其中一环，换言之，地方政府绩效评估不但是管理手段，也是政策执行手段，这有别于西方国家将政府绩效评估仅作为一项旨在“诊断问题、持续改进”的管理措施。但也源于此，当地方领导发生更迭时，政府绩效评估的可持续性势必受影响，并会助长评估对象应付评估的各种短期行为。

P2.2：地方领导任期愈长，评估置信度愈高，来自评估对象的反弹力愈小，反之亦然。

有鉴于此，学者多主张与西方经验接轨，引入与优化独立第三方评估，改进绩效管理的科学性，以及重塑公众评估主体地位。但需要考量的是：

其一，公民外评估与政府内评估是否可以简单对立？事实上，公民评估属于政治评估，目的在于摒除代议制民主和官僚制内在弊端；政府内评估属于行政评估，体现政府自身改进管理效率的努力，二者功能各异，不可替代［10］。过度强调前者，会减弱绩效评估内动力；过度强调后者，又难以准确获知“究竟什么事对一个社区来讲最为重要”［11］。比较理想的格局或许是，政府内评估与公民评估相结合。但研究亦证实，公众参与是以自由、平等和个人权利等价值观为基础的，但政府机构的功能传统上基于惯例化、等级权威、专长和非个人化，二者对接十分困难［12］。更应注意到，我国公民与地方政府当前三种距离明显，尤须审慎对待公民评估：1、政策距离。地方政府普遍致力于“追赶型”发展战略，据此出台的城市化、工业化政策措施，要么“下药过猛”，要么一时间罔顾民生，经常引发民众心理不适，公民评估唱主角，会影响哪怕着眼长远的地方经济计划的实施；2、心理距离。区别于美国民众对政府官员认知的“距离悖论”①人们相信或者崇敬离他们近的政府官员， 认为离他们远的政府官员是懒惰、不称职和不诚实的（参见： 乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.张成福， 刘霞， 孟庆卉， 等， 译.北京： 中国人民大学出版社， 2003：163）.，中国公众眼中的政府通常由“仁慈中央”和“邪恶地方”组成，公众与地方官员心理距离鲜明，评估政府不免主观性过强，对其过度依赖具有明显的局限性；3、信息距离。官僚与公众根深蒂固地存在着公务信息不对称，官僚“最重要的权力手段是通过‘公务机密’的概念，把公务知识变为保密知识”［13］，这一情况在我国现阶段更甚，构成公民评估的深刻难题。一言以蔽之，公民评估内在体现民主化追求，需要以“理性政治人”的形成为条件，而我国当前很多地方尚难以具备这一条件，政府管理以公民评估结果作为参考性意见而非主导性意见或许更为可取。

P3：地方经济赶超取向愈明显，公民与政府构成的政策距离愈大，结合较大的官民心理距离以及信息距离，如此情形下，愈会减弱公民评估的可行性。

其二，如何看待第三方评估？学者通常视其为独立性与科学性的化身，然而发展主义意识形态观照下，形成地方权威主义政治，独立第三方想要真正深入“戒备森严”的地方政府部门，取得官员的信任和理解，获得充足、有效的评估数据，并非易事，即便第三方人员相比普通公众更擅长挖掘和分析数据。除此之外，第三方评估由多体制外专家学者实施，专家单一作出的指标设计往往过于追求全面性、超前性和公平性，与赶超诉求和财政资源约束下的地方政府管理目标未免格格不入，如此第三方评估非但难于取得政府部门的理解与配合，反而会构成评估的张力因素。再者，第三方评估行为所需花销，也经常会超出第三方能力限制，尤其是面向地方政府整体的评估行为。概括而言，如学者评价，纯粹第三方评估是协调成本、信息成本等交易成本十分高昂的评估方式［14］。

P4：地方层面引入第三方评估，更可以视作一种彼此心照不宣的理性交换行为——地方政府以第三方象征的“科学”、“公正”标签来强化评估的权威性；利用第三方（尤其高校学术机构）具有的人力优势来实施针对全体部门的大规模评估工作；将评估可能引发的来自部门的压力一定程度上转嫁于第三方；第三方则据此获得评估中便利——政府部门授予的必要的考核权威、评估后利益——经济酬劳与专业名望，第三方需要付出的代价则是在评估方案制定与实施等方面将可能不同程度舍弃的自我“独立性”，换言之，纯粹的第三方评估当前在我国各地尚难于立足，现实的选择是和政府权威实现某种程度的妥协与结合。

以上各项命题汇合为本文对于当前我国地方政府绩效评估经验逻辑的基本判断：发展—谈判型政府绩效评估，这些命题且可以进一步概括，构成发展—谈判型政府绩效评估的三个基本向度：（1）发展律——经济赶超命题下，地方政府绩效评估以推动发展与提高政策执行力为根本诉求，相应采取效率取向的指标设计，可理解为发展与效率导向型评估；（2）交换律——地方政府经济65+赶超诉求越是强烈，行政主导的内评估更可能占据主导，但会基于合法性、操作性等因素考虑，采取与第三方评估理性交换与相互结合的形式进行，可谓为权力庇护型第三方评估；（3）谈判律——地方政府绩效评估充斥评估对象针对评估工作的谈判行为，以致对评估方向、效力与持续性构成显著影响，可称为逆向序贯博弈型评估（图1）。

如上命题、“发展—谈判型政府绩效评估”的总体界定及其三个向度是否为经验所支持？本文以下引入Z市即办制考核案例给予验证。

图1　逆向序贯博弈型评估

二、Z市即办制考核：一个案例分析

（一）发展律：即办制考核的发展诉求及效率导向

Z市地处南方沿海地区，改革开放以来，形成举国闻名的民营经济模式。这一过程中，Z市公权力恰当扮演了管理角色，尊重民众首创精神，放手由其自主抱团发展。进入新世纪以来，Z市经济却持续下行，增速屡屡全省垫底。对此，2010年履新Z市的市委C书记调研后认为：“在市场经济高级阶段，Z市在公共品供给方面的缺位是最大问题，导致高端要素外流，低端要素流入，要让Z市政府成为有效率的，低投入、高产出公共品的组织，来满足Z市经济社会发展的需要”①参见： C： 三生融合·幸福Z 建设公共服务型政府［EB/OL］.［2015-12-15］.http：//news.66wz.com/system/2011/07/15/102611146.shtml.。配合C书记的这一判断与相关谈话精神，党报《Z日报》于2010年9 - 10月接连刊发名为《十问Z市发展》的系列报道（标题及发表时间如表1），体现出C书记领导的新一届政府提升政府办事效率、实现经济赶超的清醒认知与急迫心情②作为党报的地方日报头版往往最能体现地方政府及其主要领导一段时期的施政动向， 起着吹风、造势、传达的独特作用.探知地方领导政策目标， 分析地方日报头版报道是较为便捷、直接的方法.。

表1　标题及发表时间

首篇即直截了当提出《一问Z市速度——为什么我们经常“慢半拍”？》，其中说道：

我们Z市的很多项目，久议不决、久建不成……大家都知道很多事情再这样下去是不行的，但就是视而不见、见而不怪、高高挂起。Z市的事业发展也就在这漠视和无为中“慢了半拍”，甚至，又何止“半拍”？

《五问机关效能——能不能更快更好更有为？》又指出：

速度需要效能去推进。面对新的发展态势，机关效能怎么提速提效？顽症痼疾怎么治？如何处理好依法行政与突破常规的关系？这是当下Z市迫切需要作出回答的问题。如何提升机关效能？考绩是抓手。在接受党代表现场询问时C书记即强调：

从管理学来讲，任何一个组织都必须有目标，为了达成目标，必须要有举措，要评估，要奖惩，这样的组织才是方向明确、措施有力、效果明显的组织。作为一级党委和政府，更应该提高管理绩效，应该有一套管理科学的办法。

基于这样的认识，C书记为首的市委2010年下半年提出把科学发展考核评价体系改革作为“十大深化体制改革项目”之一。2011年1月，市委市政府宣布成立考绩委员会，1月下旬和3月上旬先后出台《2011年度县（市、区）考绩法》、《2011年度市直单位考绩法》和《Z市领导干部绩擢法（试行）》。“考绩新政”另一重要举措则是于3月颁布《关于在全市机关单位全面推行即办制的实施意见》（下称《意见》），直接原因则是C书记视察窗口单位时，有感于机关工作推诿扯皮、办事拖拉的问题，当即提出实施“即办制”，要求以其为抓手深化机关作风建设。随后，Z市直机关工委（下称“工委”）牵头制定《意见》，其中明确即办制内涵与目标：在机关干部中培养“一日事一日毕”的良好习惯，大力推进机关工作提速提质提效，力争各类审批时限在2010年基础上压缩30%，其他事项办理时限压缩30%以上。

《意见》对于各单位即办制事项实则泛化处理，此即不仅包括行政审批事项，所有公务事项都要实行即办制，各部门须将其公务事项区分为三类，分别予以即办制要求：

一是简单事立即办。凡是属于程序简单、不需要集体研究、单个部门可以独立办理的事项，应当场或当天办结。

二是复杂事限时办。凡是属于程序复杂、需要集体研究、涉及两个以上部门联合办理或需上级审核批准的事项，应做到并联办理、限时办结。

三是特殊事紧急办。凡属于上级和领导有特殊要求或情况紧急的事项，应迅速办理。在工委和市纪委部署下，2011年4月底，Z市直各单位对本部门事项逐项梳理，明确简单事项、复杂事项、特殊事项划分及其具体流程、办事要件、办理时限、责任人员等，尔后形成本部门《即办事项规范表》，在Z市官网上向社会公开，接受群众监督。

即办制设计如何避免沦为虚张声势、沽名钓誉的一时之举？首先，市委同步实施《关于市领导带头执行即办制的若干规定》，C书记作为“班长”以及即办制提出者，尤其注意身体力行，知情人称其批阅各类文件很少延误，加班到半夜一两点时常有之；其次，市委办另行颁发《Z市违反即办制规定行为责任追究办法（试行）》，明确Z市各大机关工作人员违反即办制规定的，将被给予口头效能告诫、通报批评、书面效能告诫、停职检查甚至调离工作岗位等五种不同程度的责任追究；再次，更有意义之举则是跟进实施相关考核工作。《意见》指出，即办制执行情况，要作为“五型机关”创建考核的重要内容纳入市直单位的考绩体系。事实上，《意见》甫一出台，C书记即指示有关部门启动即办制考核相关准备工作。

（二）交换律：即办制考核权力庇护型“第三方”模式

传统政府内评估大多表现为上级考核人员到下级部门听汇报、看台账，考核程序“多定性，少定量。往往凭经验、凭印象、凭感情，评估主体有很大机率故意隐瞒事实真相”［15］，使得考核结果难以服众。量化考核因其貌似公允、科学的数据提取及处理方法，使得考核结果更可以为部门接受，而且可以相对精确地揭示部门工作软肋。C书记为此不止一次地强调科学、定量开展绩效考核的意义，而以提高机关工作效率为主旨的即办制考核，为了反映部门办事快慢，也着实要用数据来说明。当然，C书记看重定量方法，与其个人也有关系。进入政府任职之前，其在企业部门工作，摸爬滚打了近二十年，对于数目字呈现的绩效和产量早已形成惯性追求。

C书记对于即办制考核不愿沿袭封闭的政府内评估做法，实则也排除了主观性较强、科学性与量化程度较弱的公民外评估。另外也由于C书记赶超战略与民众构成的政策距离、Z官场与民众的心理距离以及信息距离均十分明显，轻率采用公民外评估，易于使得考核工作为对立性民意包围而不能自拔。以政策距离来说，C书记来Z市后，针对落后市容与土地紧张局面，大举“拆违”，层层下压的“拆违”工作拆掉Z市很多作坊式工厂，一时间“得罪不少既得利益集团”，坊间以至称C书记“C拆拆”；再从Z市官民心理距离和信息距离来说，2011年Z市官网一则“Z市人公共形象调查”结果可以给予说明：被调查者回答“对于Z市公务员群体的总体印象如何？”，“办事不透明”、“庸官较多”、“腐败严重”、“待民冷漠”位列前4位①参见： Z市人民政府办公室.Z市人公共形象调查结果分析［EB/OL］.［2015-12-08］.http：//www.wenzhou.gov.cn/art/2011/11/16/art_5825_192615.html.。

既然政府内评估以及公民外评估均显得不合时宜，C书记明确表示希望由以定量方法见长的第三方来具体承担即办制考核任务。辗转之下，最终落实由Z大学来承担考核任务。为显示考核工作严肃性，工委要求Z大学立即组建专门机构——Z大学地方政府绩效管理研究中心（下称“中心”），中心成立后和工委签订合同，后者拨付前者足额考核酬劳，前者则被要求拟定考核方案，以期 2011年年底进行首次试验性考核。中心经与工委商定，考核基本安排为：每年上下半年各考核一次，对于各单位考核数据现场取样，之后做出定量处理和计算排名，相应给予各单位奖惩决定。中心基于地方政府绩效评估原初理念，设想两方面考核指标：各单位即办事项网上承诺办理时限（下称“承诺时间”）兑现率、用户满意度。前者是指各单位即办事项实际办理的平均时间与承诺时间的差距情况，后者是各单位外部用户对于该单位服务水平的评价状况。

2011年10月份，C书记与中心人员以及工委负责人员座谈，听取了中心人员的考核方案设想。C书记再次肯定了第三方评估的意义：其科学性与权威性，以及可以弥补政府部门自考核力量的不足。但中心显然没有充分领会C书记以考核推动部门提高办事效率的迫切要求，即办制出台的初衷也正在于此，因而C书记对于服务对象满意度指标大不以为然，其希望考核更具针对性，仅考即办事项办事①政府部门办文往往即为办事， 或办事之首尾环节， 对于办事起着关键作用， 因此C书记这里所谓“办事”取广义，包括办文以及狭义的具体指向的办事.提速率指标，而这一指标也有别于中心方案所设想的部门即办事项承诺时间兑现率指标，前者按照C书记说法即是将各单位视为“黑箱”，抽样提取其办事开始到结束的时间，办事过程则不予过问，由此得出的各单位即办事项办理时间（半）年提速比率。无疑，此种考法更为简单、直接。遗憾则在于，办事提速率指标对于各部门即办事项承诺时间未予考虑，这在一定程度上背离了即办制的文本设计。然而C书记对此同样并不十分在意，其料到也并不讳言各部门即办事项承诺时间很多“打了埋伏”，若将其作为依据考核部门即办事项承诺时间兑现率，反而会使得考核结果可信度大打折扣。

听从C书记指示意见，中心与工委商定后，最终形成的考核方案如下②市委办公室， 市政府办公室.关于印发《市直单位即办制落实情况动态考核办法（试行）》的通知［EB/OL］.［2015-12-08］.http：//www.wzdkw.gov.cn/system/2011/11/09/010906181.shtml.：

1、成立考核组到被考核单位查阅办文、办事原始记录。抽样计算每半年办文、办事平均时间，进行纵向比较，得出办文、办事提速率。按办文提速率40%、办事提速率60%加权，计算各单位即办事项提速率，并进行排序。

2、办文提速率包括收文提速率和发文提速率。收文（发文）提速率为被考核单位前后半年收文（发文）办结平均时间提高幅度。收文提速率和发文提速率两项平均值即为办文提速率。办事提速率为被考核单位前后半年办事平均时间提高幅度。考核事项涉及单位公开承诺的即办事项。

3、办文和办事起迄时间按以下方式计算：收文办理时间以收文时间为起始时间、文件涉及事项办结或阅处为办结时间；发文办理时间以拟稿时间为起始时间、印发时间为办结时间。办事时间以收到服务对象申请报告等文书资料为开始办理时间、以事项办结或文书资料印发时间为办结时间。

2011年11月份，即办制考核面向经济发展和服务类单位先行展开，如事先预计，由于以数据说话，部门大多给予肯定意见，C书记则对于考核总结报告作出“很好”的批示，要求“建立考核长效机制，扎实推进‘即办制’这一全国首创的政府工作创新制度”。为此，工委与中心商定从2012年开始，考核工作覆盖各类市直部门，由中心派出考核人员近40人，成立9个考核小组分组考核，考核工作上下半年各进行一次。

尽管C书记对于即办制考核给予了领导层面的支持，但在实际考核工作中，如何突破部门明里暗里阻扰，提取有效数据，以及化解部门对于考核结果所施加的各种压力，中心作为第三方仍感力不从心。工委考虑这一情况后配合采取了措施，一是数据采集方面，由市里有关领导带队，市委、市政府两办、市考绩办以及工委人员组成督察组，陪同中心人员上门考核，如此做法，提高了考核规格及权威；二是在Z市考核体系中赋予即办制考核结果以重要份量③《意见》明确指出： “即办制执行情况， 要作为‘五型’机关考核的重要内容纳入市直单位的考绩体系.” 在《2012年度“五型”机关创建考核办法》中给出的规定是： 创建“五型”机关考核项目由日常考核、年中评估和年末考核三部分组成.考核总分值400分， 其中日常考核120分、年中评估80分、年末考核200分（其中即办制年度考核100分）， 由此， 仅即办制考核一项， 其分值占“五型机关”创建考核总分值的1/4之多.，此举亦增强了中心人员对于部门的考核权能；三是工委在考核试运行阶段，对于考核结果不允许部门绕开工委去中心复核，减少部门对于中心的压力。

（三）谈判律：即办制考核逆向序贯博弈行为

绩效考核工作固然可以提升政府部门工作效率，但其构成的现实压力会反向驱使部门人员伺机展开与考核方的序贯博弈行为，即办制考核过程中同样演现这一情况。

1.正式博弈

藉由两种途径，一是部门人员正式电（文）告工委及中心，强调本部门某些业务事项的特殊性，求得区别对待。如政研、编办、体育等部门认为自身工作多属于即办制规定的特殊事项，事项间不具可比性，无法得出提速率，因此不应纳入即办制考核；海洋、药监等部门则希望抹除其技术事项办理过程中来自专家评定或上级审核的不可抗力时间。对此，中心汇同工委研究后同意变通处理：不可抗力时间从办事时间中扣除；确属于特殊事项的不予考核，为此出现可考事项不足的情形，“以文代事”来补齐。如此变通举措有其合理性，但也造成一些部门考核成绩显得不够真实，让他部门无法平心静气接受。二是每次考核过后，中心与工委均会召集部门代表举行本轮考核工作总结座谈会，这也给予了部门施展正式博弈的机会。有部门座谈会上说到部门间职责不清，导致办事效率降低的责任不应由本部门承担；有部门认为应回归即办制本源，将即办事项实际办理时间与承诺时间比对作出考核；有部门担心即办制提速到头，提速率为零从而部门考核成绩垫底怎么办？同样纳入考核的市属国企、院校等部门提出其工作性质异于政府部门，理该不予考核；有部门强调更应考核部门服务对象满意度指标，而非办事提速率；有部门说到部门电子化办公落后，领导人仍习惯于书面阅处文件，造成部门整体办事低效，累及普通员工；有部门认为自身工作属执法性质，易于得罪人，难以快速推进；法院、药监等部门强调其专业事项就应仔细、慢速进行，以便对于公众利益负责。对于这些林林总总的意见，中心和工委在维护考核总体纪律的前提下，部分予以吸纳、体现于考核方案：跨部门复杂事项区分不同环节来分别考核所停留部门；市属国企、院校 2013年上半年伊始不再对其考核；重新审核部门即办事项承诺时间，设法“挤掉水分”，从而比照这一时间来计算部门提速率；添加电子政务考核子项，倒逼部门推广电子化办公。此外，向部门释清提速率趋近极限（为零）、考核排名反而靠后的疑虑，强调这正是C书记所乐见其成：所有部门均无速可提，政府总体办事效率也就真正提高了。

2.非正式博弈

一是有部门以请教考核方法以及如何适应考核要求、改进办事程序为名，登门拜访中心，或者邀请中心人员上门指导，熟络与中心人员关系，后者毕竟有着自我利益及情感，Z市又是十分注重人脉的关系型社会，此类做法有可能在一些细微方面影响到中心人员实际考核行为；二是有部门设法通过Z大学有关领导人员，向中心人员提前“打招呼”，如X局某处处长Q为Z大学校友，其同窗N留校后现任某学院党总支副书记，N受Q请托，考核之前向中心人员请求对于X局“多关照”；三是回忆与考核人员的渊源，打动后者。例如 M 局工作人员多为前去考核的中心人员W某校友，如此该部门大谈校友情，力图打动W某；四是凭借特殊权力资源暗中施压中心考核人员。例如中心来自工委的考核经费均需经由C局下达，C局人员便托人提醒前来考核的中心专家L谨慎考虑这一情况，对其部门考核更显“友好”。

3.准退出博弈

其一，部门有可能隐瞒不利数据。部门提供什么，中心人员才能考核什么，也即部门在提供办文、办事记录上有一定的选择余地，这利于隐瞒不佳的样本，转而拿出对其有利的样本供考核之用，对此，考核人员往往无可奈何，构成即办制考核硬伤所在。

其二，部门有可能提供不实数据。办理书面文件最易作假，部门领导可以与收发文时间一致注明阅处时间，使得办文呈现一天内完结。而这很难符合工作常态。然而，尽管也洞悉其中猫腻，考核人员对于部门收发文时间有作假嫌疑者通常也只能耸肩作叹。

其三，部门有可能消极提供数据。出现这一情形者，一是强势部门，人财物或权力资源充足，不少还是直管部门，对于地方政府横向考核多有不恭，消极待之，如某军事化管理部门政委直言：我们参加考核，是给地方面子；二是考核时段出现本部门官员违纪从而“五型机关”创建考核被“一票否决”的部门，即办制考核无论结果好坏对其已无意义，从而草草应付。

上述部门所开展的博弈行为，其形式及成效，很大程度上由部门客观资源存量（权力能量、人员配备、物质资源）以及主观博弈能力所决定，由于此二者在部门间分布并不均匀，由此一定程度上影响到考核结果公平，而这也是各类绩效考评项目难以避免的通病。即办制考核公平性同样会因为部门博弈能力的差别而受损，处于权力边缘的某市属团体领导即曾对中心人员感言：权力越小，考核越吃亏。不过，一件始料未及的事情，使得各部门无论强弱，博弈能力尤其准退出博弈能力均显著提升，此即2013年夏，作为即办制倡导者和动力源的C书记突然去职Z市，由于这一情况，2013年末的即办制考核中，中心人员乃至工委明显感觉到各部门对于考核工作普遍显示的冷漠、不合作，不时与考核人员直率探询即办制考核何时废止？不少部门还主动出击，联手要求工委取消该项考核，在部门压力下，工委只得妥协：即办制考核2014年仍旧进行，但改为一年一次，即办制考核所占“五型机关”创建考核分值从之前的1/4到调整为1/6，2015年，即办制考核被正式叫停，新任市委书记N专注于发起一项新的考核活动：万人评中层和基层站所。

三、结论与讨论

中国政府改革具有“发展态”特征，区别于体现“稳定态”特征的西方国家政府改革［16］。中国地方政府绩效评估亦然，这一外埠引入的管理举措受制于转型期行政生态，确乎呈现“发展态”，显示异于西方的经验逻辑，本文概括而为“发展—谈判型政府绩效评估”，兼具三个基本向度：发展律——评估围绕发展这一根本指向，相应采取效率导向的指标设计；交换律——评估引入第三方模式更显务实、“客观”，但须以政府与第三方理性交换、政治权威与知识权威相结合的方式进行；谈判律——评估充斥评估对象针对上级（评估方）的序贯博弈行为，影响考核运行与持续性。本文以Z市即办制考核为例，对此给予了经验层面的较好验证和说明。

引入具体案例分析我国地方政府绩效评估，明晰“发展—谈判型”的总体模式取向，是本文以为对国内相关研究有所补益的方面，此即应可以推动相关研究的实证化与本土化，增进这一领域的经验认识与知识积累。但本文研究局限在于，作为经验对象的“即办制”考核代表性较为不足，尤其是其采取相对单一的考核指标设计。或也源于此，可以感受分权与竞争性改革下各地政府绩效评估的丰富实践，以及赶超压力下地方层面对于政府绩效评估的原生性追求。

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Experiential Logic of Local Government Performance Evaluation——A Case of Assessment of “Immediate Handling System” in Z-city

WANG Yong

（School of Law and Politics， Wenzhou University， Wenzhou， China325035）

The case of immediate-handling system assessment in Z-city indicates that the local government performance evaluation practice in China subjects to the proposition of administration ecology and economic catching-up.It is different experiential logic from western countries in the fields of “why evaluate”， “evaluate what”， “who evaluate” and “evaluation mechanism”.This paper summarizes it as “development-negotiation type government performance evaluation”， which has three essential characteristics.Firstly， the rule of development that the evaluation takes development as the fundamental demand and the efficiency as the basic guide of index design accordingly.Secondly， the law of commutation， it is more pragmatic and authoritative that the third party mode is brought in under the condition of rational exchange between the government and the third-party.Political authorities is combined with intellectual authorities thereby.Thirdly， the law of negotiation that the local government performance evaluation is flooded with negotiation game behaviors which influences the operation and the persistence of the evaluation.

Government Performance Evaluation； Development-negotiation Type； Assessment of Immediate-handling System

D035

A

1674-3555（2016）04-0096-10

10.3875/j.issn.1674-3555.2016.04.015本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

（编辑：朱选华）

2015-05-30

王勇（1975- ），男，江苏淮安人，副教授，博士，研究方向：公共治理与生态善治