分权抑或集权：省直管县改革对省以下政府间财政关系的影响研究

吕凯波　何秋仙

(浙江工商大学金融学院，浙江杭州310018)



分权抑或集权：省直管县改革对省以下政府间财政关系的影响研究

吕凯波何秋仙

(浙江工商大学金融学院，浙江杭州310018)

省对下财政管理制度安排是决定省以下财政分权度的重要因素。本文基于1995—2012年的省级面板数据，从财政收入分权、财政支出分权和省以下地方政府转移支付依赖度三个角度考察了财政省直管县改革进程与省对下财政分权的关系。结果表明省直管县改革能够促进省对下财政收入分权度和财政支出分权度的提高且对收入分权度的影响要大于对支出分权度的影响，改革与省以下地方政府转移支付依赖度的关系则受中央与省级财政关系的影响，在财政利益净流出地区省直管县改革降低市县政府对上级转移支付的依赖度而在财政利益净流入地区改革使得市县政府更加依赖于上级转移支付。因此，实施全面管理型的省直管县改革有助于纠正非对称财政分权给市县基层政府带来的财力与支出责任不匹配问题。

省直管县；财政收入分权；财政支出分权；转移支付依赖度

一、引言

对于一个多层级政府国家而言，财政资源在各级政府之间的分配是一个至关重要的议题(Jin和Zou，2005)[1]。尤其是对直接面向社会公众的市县基层政府来说，财政收支的状况关乎其能否维护政府的正常运转和社会稳定以及能在多大程度上向基层群众提供教育、医疗卫生等基本公共服务。在沈坤荣和付文林(2005)[2]、傅勇和张晏(2007)[3]、徐永胜和乔宝云(2012)[4]等在中央与地方财政收支分配关系方面取得大量研究成果的基础上，越来越多的学者意识到了研究省内政府间财政收支分配关系的重要性并对省内财政分权度的影响因素进行了多方面探讨(吴木銮、王闻，2011；杨龙见等，2012；杨良松，2015)[5-7]。张光(2009)根据省市县三级政府的财力分布状况将省以下财政体制分为财力下沉型、财力上浮型、财力中凸型和财力中凹型四类，认为人均 GDP和农村人口比重等经济社会因素并不是财政体制类型的决定因素，决定省以下财政分权的最重要因素是财政收入在地方政府间划分的制度安排[8]。

“财政收入不断上移、支出责任不断下移”是我国财政学界对当前中央——地方财政关系的普遍看法，这一说法对省以下地方政府间财

政收支分配关系是否同样适用呢?图1展示了分税制改革以来全国财政收入在各级政府间的配置情况，政府间财政收入分配关系虽几经调整，各级财政财政收入占全国财政收入比重没有发生大的变化，中央政府集中了全国一半以上的财政收入、县乡级财政收入和地市级财政收入各占二成左右、省级财政收入占一成左右。图2展示了分税制改革以来全国财政支出责任在各级政府间的配置情况，中央本级财政支出和县乡级财政支出比重相对较高，地市级和省级财政支出比重相对较低。中央本级财政支出占比在2000年以后逐年下降并在2008年与地市级财政支出比重持平，约占全国财政支出的20%；县乡级财政支出比重在2000年以后逐年上升，并在2003年后跃居为财政支出责任最重一级政府；地市级和省级财政支出比重在各年份间虽有所波动，但变化幅度不大，其中省级政府一直是支出责任最轻的一级政府。

图1　各级财政收入占全国财政收入比重(%)

图2　各级财政支出占全国财政支出比重(%)

为什么分税制改革以来省以下地方政府间的财政收入分配关系没有出现“财政收入层层上移”的现象，但出现了支出责任不断移向市县基层政府的倾向?市县基层政府公共财政收入占全国财政收入比重保持基本不变的格局与中央政府积极在全国范围内推动省直管县改革等地方财政管理体制改革可能存在较为密切的关系。《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》(国发[2002]26号)提出“省以下地区间人均财力差距较小的地区，要适当降低省、市级财政收入比重，保证基层财政有稳定的收入来源，调动基层政府组织收入的积极性；省以下地区间人均财力差距较大的地区，要适当提高省、市级财政收入比重，并将因此而增加的收入用于对县、乡的转移支付，调节地区间财政收入差距。”为切实缓解农村税费改革以来的县乡财政困难，财政部通过“三奖一补”的方式来激励省级政府在省以下财政收入分配时向市县基层政府倾斜。2009年后中央政府开始尝试用制度重构和机制设计方式来调节省—市—县三级政府的财政关系，财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(财预[2009]78号)提出2012年底前要力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，粮食、油料、棉花、生猪生产大县要率先纳入试点改革范围。不过，省直管县改革等财政管理体制调整在多大程度上影响了省以下政府间财政关系仍缺乏系统研究。

本文的主要贡献在于利用制度变迁的研究视角从财政收入分权、财政支出分权和转移支付依赖度三个维度比较全面地考察了省直管县改革对省以下地方政府间财政关系的影响，并探讨了省直管县改革在促进省以下地方政府间财力与支出责任相匹配中的作用，进而丰富了省以下财政分权度影响因素的研究。研究结果表明省直管县改革对财政收入分权度的影响大于对财政支出分权度的影响，这意味着省直管县改革有助于纠正非对称财政分权给市县基层政府带来的财力与支出责任不匹配问题。

二、文献综述

国内目前大部分关于省直管县改革对省以下地方政府间财政关系影响的研究是单方面从对地市级或县级财政收支影响方面展开的。在省直管县改革对地市级财政影响方面，才国伟等(2011)[9]探讨了省直管县改革对地市级利益的影响，结果表明省直管县改革会弱化财政收入能力、抑制城市经济增长和城市规模扩大，损害地市级的短期财政利益，但从长远来看也存在省直管县改革助长市级财政支出的倾向、优化产业结构和改善城市环境的作用。在省直管县改革对县级财政影响方面的国内文献较多但相关研究结论差异较大，郭庆旺和贾俊雪(2010)[10]的研究表明2002年来实施的省直管县财政管理体制有助于遏制县级政府支出规模的过度膨胀，而才国伟和黄亮雄(2010)[11]认为财政上的省直管县与经济管理上的强县扩权一起共同促进了县级财政支出的增长。刘佳等(2011)[12]发现省直管县改革提高县级财政自给能力的政策效应十分明显，而贾俊雪等(2011)[13]的研究成果表明省直管县财政管理体制不仅不能增强我国县级政府的财政自给能力，反而在一定程度上加剧了县政府的财政困难程度。

作为一项调节省以下地方政府间财政分配关系的制度变革，省直管县改革不仅会影响到地市级政府和县级政府的财政利益，同时也影响着省级财政利益，全面考察省直管县改革对地方政府间财政分配关系需要从财政集权或财政分权的角度系统考虑。国内学者关于省直管县改革如何影响省以下地方政府间财政关系初步形成了以下两类基本观点。

一类观点认为省直管县改革会加大省内财政分权度。从财政收入划分的角度来说，五级财政违背了“分税种形成不同层级政府的收入来源”的分税制基本原则。由于将当前开征的税种实行五级分税在技术上是无解的，省级财政与市县财政基本上是讨价还价的分成制，构建县级政府独立税种体系的出路在于推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的扁平化改革，只有把财政的实体层次减少到三级省以下的分税制才可能真正实行(贾康，2013)[14]。从财政支出责任划分角度来说，县级政府法定教育、科技财政支出刚性较大，约占县级总财政支出的30%，中央政府制定多种惠民政策的具体支出责任也往往经省级政府和地市级政府层层压到县级政府，这使得县级政府的财政支出自主性大幅下降(周波，2010)[15]。而在省直管县改革后，县级财政直接与省级财政发生往来关系，避免了地级市政府将政策性支出责任推卸给县级政府的可能，县级财政支出的自主安排权会在一定程度上得到提升。另一种支持省直管县改革具有分权性质的观点认为改革后省级财政管辖宽度过大会导致省政府被迫放权，如马蔡琛和李璐(2010)[16]认为既有的“市管县”模式大致符合管理学中的最优管辖宽度条件(省级财政直接管理十个地级市财政，地级市财政再管理十个左右的县级财政)，而省直管县模式将导致省级财政管辖半径过大，省级财政很可能会面临管不过来的困境，特别是一些交通不便、信息不畅的中西部省份。因此，省直管县改革后省级财政部门不得不向县级政府下放财政权力，这有可能拓展县级财政的自主空间。

另一类观点则认为省直管县改革加大了省级财政集权程度。由于单纯的财政省直管县没有取消地级市政府对县级政府的行政管理权和人事任免权，县级财政的相对独立很难得到保证，即使实施省直管县财政管理体制后也无法真正避免市级财政对县级财政的截留或其他形式的盘剥。王占阳(2013)[17]认为省直管县改革在省—县财政分配关系上具有强化省级调控功能的内在倾向，改革后大幅加强了省级政府对县级政府转移支付、资金往来和财政结算的财政决定权，这是在用行政集权的办法解决县乡财政困难问题和县域基本公共服务均等化问题，而不是在用推进民主财政和法治财政改革的方法解决问题。在税权和预算支出自主安排权原本就双重缺失的情况下，省直管县改革更是强化了县级政府对省级政府的转移支付依赖度，县级政府日益形同省级政府的派出机构。

不同学者对财政省直管县如何影响省以下地方政府间财政关系判断差异的原因在于观察视角的不同，认为改革具有分权倾向的学者将观察的对象聚焦在县级政府层面而很少注意到省级财政权力是否加强，而认为省直管县改革具有集权倾向的原因在于他们将观察的对象聚焦于省级政府财政统筹能力的变化而未注意到县级财政权力的变化。为此，本文通过观察省以下地方政府财政收支占全省收支比重和转移支付依赖度的变化来考察财政省直管县对省以下地方政府间财政关系的影响。

三、模型、数据与方法

(一)计量模型设定

渐近式省直管县改革模式使得省对下财政制度变迁存在明显的路径依赖问题，当年省对下财政分权度取决于上一年度的分权度，因此有必要在解释变量中纳入被解释变量的滞后项用动态面板数据模型来检验省直管县改革进程与省对下财政分权的关系，基准估计模型如下

FDtaxit=b0+b1FDtaxit-1+b2PMCit+b3Incountyit+b4Inpgdpit+b5industryit+b6openit+b7urbanit+b8immigrateit+b9lndensityit+mi+eit

(1)

FDspit=b0+b1FDspit-1+b2PMCit+b3Incountyit+b4Inpgdpit+b5industryit+b6openit+b7urbanit+b8immigrateit+b9lndensityit+mi+eit

(2)

其中，被解释变量FDtax和FDsp分别表示省对下财政收入分权和支出分权，关键解释变量PMC为各省财政省直管县改革进程，控制变量lncounty、lnpgdp和lndensity为该省下辖县级政府数量、人均实际地区生产总值和人口密度的自然对数，industry、open、urban和immigrate分别表示工业化程度、对外贸易开放度、城镇化程度和人口迁移率。如果估计方程(1)和(2)中改革进程的估计系数b2显著为正，表明财政省直管县改革促进了省级政府对下财政分权。财政收入分权(FDtax)和财政支出分权(FDsp)是财政分权度的正向指标，省以下地方政府财政收支占全省财政收支的份额越高，该省对下财政分权度越高；省以下财政依赖度(FDdep)是财政分权的逆向指标，省以下地方政府对上级转移支付的依赖程度越高，该省对下财政分权度越低。进一步构建以转移支付依赖度为被解释变量的估计模型

FDdepit=b0+b1FDdepit-1+b2PMCit+b3lncountyit+b4lnpgdpit+b5indstryit+b6openit+b7urbanit+b8immigrateit+b9lndensityit+mi+eit

(3)

在估计方程(3)中，如果改革进程的估计系数b2显著为负，则表明财政省直管县改革促进了市县财政支出的自主性，也是省对下财政分权度提高的一种表现。

张晏和龚六堂(2005)[18]等的研究结果表明财政分权是经济增长的有利手段，而吴木銮和王闻(2005)的结果又表明经济发展水平是有效财政分权的前提，财政分权度与取自然对数的人均地区生产总值存在互为因果的可能。为解决省对下财政分权与经济发展水平等各经济社会特征变量的同时性问题(simultaneity issues)，在具体估计过程中本文将除省直管县改革进程和下辖县级政府数量外的其他六个控制变量均取滞后一期数据。

(二)变量说明

被解释变量——省对下财政分权。在跨国比较研究中，财政分权最常见的一种测度方法是以全国的财政总收入或支出为分母、以地方财政总收入或支出为分子，计算出一国地方财政收支占全国财政收支中的比重，该比重越大表明财政分权程度越高。本文遵循跨国比较研究的逻辑，用各省省以下地方政府财政收支占全省财政收支的比重来衡量各省的财政收入度和财政支出分权度，即“财政收入分权=省以下财政收入/全省财政收入×100%”、“财政支出分权=省以下财政支出/全省财政支出×100%”，同时把省以下地方政府对上级转移支付的依赖度作为该省财政分权度的逆向指标，其计算方式为“省以下财政依赖度=省以下转移支付收入/省以下财政支出×100%”。

关键解释变量——财政省直管县改革进程。就样本省份的试点情况而言，财政省直管县改革模式有以下三种基本类型：一是浙江省、江苏省为代表的全面管理型，对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收人报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理；二是以辽宁省和山西省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；三是以广西自治区为代表的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时加强省级财政对县级财政的监管。由于本文的目的在于比较市管县和省直管县两类模式对省对下财政分权度影响的差异，暂不比较不同改革模式对分权度的影响。省直管县改革进程用实施省直管县模式的县级政府个数占全省县级政府个数的比重来衡量。

为控制其他社会经济变量对省对下财政分权度的影响，本文还加入了如下控制变量。

(1)下辖县级政府个数。由于每级政府都有必要的支出项目(如本级行政管理支出)并需要相应的财政收入来支撑其完成规定的支出责任，下辖县级政府越多的省份越需要将财力配置到省以下地方政府。就县级政府数量对财政支出分权度而言，由于县级政府“麻雀虽小、五脏俱全”，每增加一个政府便会相应增加很多机构和公务人员，使财力多用于“吃饭财政”，加大了行政成本，市县财政支出占全省财政支出的比重自然会有所上升。当然，县级政府个数也存在对财政分权度带来负面影响的可能。由于地方政府主要的横向竞争对象是同一区域内、同一级别的其他政府，因此省内县级政府数量越多，地方政府吸引流动资本的财政竞争和地方官员在寻求政治升迁时的标尺竞争也越激烈，也越需要省级政府集中财政权力来防止恶性财政竞争的发生(Lv和Landry，2014)[19]。因此从理论上无法确定该变量估计系数的符号。

(2)人均实际地区生产总值。杨龙见等(2012)将经济发展水平对财政分权的影响分为集中效应和分散效应两类。随着经济发展水平的提高，对溢出效应较大的区域性公共品的社会需求也会随之增长，由上级政府来提供的公共品占全省提供的公共品的比重也会相应上升。另外，在经济增长过程中对收入再分配的要求越来越高，而收入再分配的职能往往由较高层级的政府来履行，上述两个原因会造成经济发展对财政分权度影响的集中效应。经济发展对财政分权度影响的分散效应则来自经济增长过程中社会对教育、医疗卫生等劳动密集型公共服务需求数量和质量的提升，这些公共服务相对于高层级政府提供的资本密集型服务(如跨区域的省际高速公路)更为昂贵，因而经济发展水平更高的省份将倾向于更大程度的财政分权(Letelier，2005)[20]。本文将人均实际地区生产总值作为经济发展水平的代理指标，其计算公式为“人均实际地区生产总值=人均名义地区生产总值/地区生产总值平减指数 (1994年=100)”。

(3)工业化程度。工业化程度高的地区受农村税费改革和取消农业税的冲击较小，县级政府的财政汲取能力相对较高，相应地县级财政收入占全省财政收入的比重也较高；而工业化程度较低的地区在涉农税制改革后，县级政府的正常运转在很大程度上依赖于省级政府和中央政府的转移支付，因此我们预期工业化程度与财政收入分权和财政支出分权正相关而与转移支付依赖度负相关。工业化程度用第二产业增加值占地区生产总值的比值来衡量。

(4)贸易开放度。贸易开放对财政分权存在正反两方面影响。贸易开放对财政支出规模影响的补偿假设认为开放度高的地区往往要承受更多的外部冲击，因而上级政府的协调作用显得尤为重要(Stegarescu，2009；高凌云、毛日昇，2011)[21，22]，上级政府因此有可能用财政集权来增强其宏观协调能力以应对外部的冲击，因此在其他条件不变的情况下，经济开放有可能提高财政集权度。财政分权作为一项制度创新，在最近二十年成为世界潮流，贸易开放度高的地区在与国际接轨过程中会学习国外分权治理的经验，从而贸易开放度的地区财政分权度也相对较高。

(5)城镇化水平。与农业人口比重高的地区相比，城镇人口比重高的地区对地方性公共品需求偏好的差异更大，由基层政府提供公共品更能反映偏好的异质性，因此城镇化水平可能与财政分权度正相关。城镇化水平由非农人口占总人口比重来衡量。

(6)人口迁移率。人口迁移率高的地区要素流动比较频繁，引起地方恶性财政竞争的可能性较大，需要省级政府集中一定财政权来减少财政竞争造成的外部性，因此我们预期人口迁移率与财政分权度呈现负相关关系。人口迁移率为迁入人口与迁出人口之和占全省总人口的比重来衡量。

(7)人口密度。当人口密度上升时，地方性公共品的拥挤程度就会相应上升，需要将更多的财政资金配置到市县基层政府以满足社会对地方性公共品的基本需求，因此人口密度与财政收入分权和财政支出分权正相关。

(三)数据来源及基本统计描述

表1列示了样本省份在1995—2012年的平均省对下财政分权度情况。就财政收入分权度的地区差异而言，江苏省和浙江省的市县政府分享的公共财政收入占全省财政收入的比例将近90%，安徽省在分税制改革后的最初几年省对下财政收入分权度更是达到98%以上，而在分权度低的黑龙江省和宁夏回族自治区，市县政府分享的公共财政收入比例只有70%左右；就财政支出分权度而言，广东省下辖市县政府财政支出占全省财政支出的比重高达86.45%，而分权度较低的青海省，下辖市县政府的财政支出比重只有56.25%；就转移支付依赖度而言，青海、甘肃等西部省份下辖市县政府67%左右的财政支出来自上级转移支付，而福建省下辖市县对转移支付的依赖度只有32.60%，不及青海、甘肃等省份的一半。

本文所使用数据涵盖1995—2012年中国大陆26个省份省以下财政分权的平衡面板数据，其中北京、天津、上海和重庆这四个直辖市因其特殊的行政管理体制，省以下地方政府只有县乡级政府而与其他省份可比性较差而未包括在内；西藏自治区由于存在数据缺失且与其他省份政治、经济、社会条件差异较大也没有包括在内。由于缺乏2010年后省以下地方政府获得转移支付收入的数据，以转移支付依赖度衡量的省对下财政分权模型的样本期间为1995—2009年。表2是各变量的基本统计描述。从中可见，对省对下财政分权度高低的判断取决于衡量指标的选取，以收入分权衡量的省对下财政分权最高，均值为80.33%；以支出分权度衡量的省对下财政分权其次，均值为74.58%，以转移支付依赖度衡量的省对下财政分权最低，均值为46.95%。就省直管县改革进程而言，改革最彻底的是海南省，全部县级财政均由省级管理，而其他省份由于市辖区财政由地级市财政管理，改革进程均未达到100%。

如果解释变量间的相关系数很大，回归分析时很可能出现多重共线性问题。为避免多重共线性问题导致标准差变大而使得解释变量的显著性检验失去意义，本文首先对各解释变量进行相关性分析，表3的相关系数矩阵显示各解释变量间的偏相关系数均小于0.5，这表明多重共线性问题并不严重。另外，各解释变量的方差膨胀因子(VIF)依次为1.80、2.15、1.59、1.93、1.54、1.65、1.71和1.74，这同样表明计量模型中没有严重的多重共线性问题。

本文的数据来源情况如下：1995—2009年省以下财政分权度根据历年《全国地市县财政统计资料》和《中国财政年鉴》相关数据计算所得，2010—2012年省以下财政收入分权和财政支出分权根据各省份预算报告或决算报告计算所得；各省财政省直管县改革进程来自于对各省政府和财政部门门户网站相关政策文件的收集整理；县级行政区划设置、人均实际地区生产总值、工业化程度、贸易开放度和人口密度根据历年《中国统计年鉴》相关数据计算所得；城镇化水平和人口迁移率来自公安部治安管理局编制的《中华人民共和国全国分县市人口统计资料》。

表1　1995—2012年样本省份省对下财政分权度(单位：%)

注：样本期间北京、天津、上海和重庆的省对下财政收入分权度分别为43.79%、55.60%、50.09%和63.55%，低于所有样本省份；省对下财政支出分权度分别为50.46%、52.23%、59.29%和68.86%，低于绝大多数省份；转移支付依赖度分别为38.79%、27.28%、40.29%和57.04%。

表2　变量基本统计描述

四、改革与省对下财政分权关系的实证结果

(一)改革与省对下财政分权关系的基准回归结果

表4估计结果中均包含被解释变量的一阶滞后项，内生性问题将导致传统的OLS估计结果有偏。差分GMM和系统GMM是解决动态面板数据模型中内生性问题的两种主要估计方法，其中差分GMM估计仅对差分方程进行估计而面临着信息损失问题，系统GMM则同时利用水平方程和差分方程进行估计，并以差分变量的滞后项作为水平方程的工具变量，以水平变量的滞后项作为差分方程的工具变量，能够更加充分的利用样本信息。在新增工具变量有效的情况下，系统GMM估计比差分GMM估计更可靠，因此本文采用系统GMM方法进行估计。系统GMM可分为一步估计法(one-step system GMM)和两步估计法(two-step system GMM)。相比于一步估计法，两步估计法不容易受到异方差的干扰，因此表4中报告的是两步系统GMM估计结果。为保证工具变量是有效的，本文进行了残差项的序列相关检验和工具变量有效性的Sargan检验。从检验结果来看，各项估计结果中残差项的一阶序列相关系数在1%水平上显著而二阶序列相关系数即使在10%水平上也不显著，Sargan检验也表明所用工具变量是有效的。

表3　解释变量间的相关系数矩阵

注：***、**、*分别表示在1%、5%和10%水平上显著。

第(1)、(2)列报告了省直管县改革对省对下财政收入分权影响的回归结果，其中第(1)列是未加入任何控制变量时的估计结果，第(2)列则是加入了其他影响省对下财政分权度的社会经济特征变量。在未加入控制变量时，改革进程的估计系数在1%水平显著为正；在加入其它社会经济特征变量后，改革进程的估计系数有所变大但仍在5%水平上显著为正。基于表4第(1)、(2)列的估计结果，可以得到以下关于省对下财政收入分权的基本结论：第一，滞后一期的省对下财政收入分权的估计系数高达0.6以上，且在1%水平上显著，这表明省对下财政分权具有明显的路径依赖特征，省政府与市县政府财政关系的平稳性较高。第二，推进财政省直管县改革有利于提高市县政府财政收入在全省财政收入中的比重，改革具有财力分配向市县基层政府倾斜的倾向。当然，省以下地方政府财政收入占全省财政收入比重的提高与一系列财政政策调整有很大的关联。针对农业税费改革后出现的县乡财政困难问题，财政部在2005—2009年间实行了旨在增加财政困难县税收收入的“三奖一补”政策，2010年后又建立健全了县级基本财力保障机制，逐年变化的中央财政政策也可能促进了市县级财政收入份额的提高。

第(3)、(4)列报告了省直管县改革对省对下财政支出分权影响的回归结果，其中第(3)列是未加入任何控制变量时的估计结果，第(4)列加入了影响省对下财政分权度的其他社会经济特征变量后的估计结果。从中可以发现改革进程的估计系数在1%水平显著为正，这表明随着财政省直管县改革中社会经济管理权限的下放，省以下地方政府财政支出在全省财政支出中的比重也会随之增加，省直管县改革具有财政支出责任向市县基层政府倾斜的倾向。

第(5)、(6)列则报告了省直管县改革对省以下地方政府对转移支付依赖度影响的回归结果，其中第(5)列是未加入任何控制变量时的估计结果，第(6)列则是加入了影响市县政府转移支付依赖度的其他社会经济特征变量后的估计结果。从中可以发现，在未控制任何社会经济特征变量时，改革进程的估计系数在5%水平上显著为负，而在社会经济特征变量后，改革进程的估计系数虽不显著但依然为负。虽无法完全确定省直管县改革加强还是减弱了省以下地方政府对上级转移支付依赖度的影响，但可以基本否定省级政府在省直管县改革中通过转移支付手段来加强对县级财政行为控制的命题。

表4　省直管县改革与省对下财政分权(1995—2012)

注：(1)括号内的数值表示估计系数的标准差，***、**、*分别表示在1%、5%和10%水平上显著；(2)第(5)列估计结果中常数项被估计过程被自动剔除。

从控制变量的估计结果来看，还可以得出以下结论：第一，在以省对下财政收入分权、财政支出分权和转移支付依赖度为被解释变量的模型中，取自然对数的县级政府数的估计系数都不显著，而人口迁移率的估计系数在收入分权模型中显著为负，这表明为追求官员晋升而超额完成税收任务的标尺竞争对省以下地方政府间的财政分配关系没有显著的影响，而辖区政府间为吸引要素流动的财政竞争则构成了影响省以下地方政府间财政分配关系的因素，要素流动越频繁、财政竞争越激烈，省级政府越有可能集中财政收入以避免恶性税收竞争的发生。第二，人均GDP和工业化程度在财政收入分权模型显著为正而在转移支付依赖度模型中显著为负，这表明了经济发展水平越高的地区越倾向于用分权手段来进行公共治理，这与Letelier(2005)的理论假说相一致。贸易开放度的估计系数在收入分权模型中为负，这在一定程度上验证了贸易开放对财政规模影响的补偿假设，虽然两者的负相关关系在统计意义上并不显著。第三，城镇化进程对省对下财政收入分权和财政支出分权有促进作用且在一定程度上降低了市县政府对上级政府的转移支付依赖度，这可能与我国城市化进程中城镇人口集中的集聚外部性有关，城镇人口向大中型城市集聚激发了区域经济发展潜能，而城市经济的发展又使得市县级政府特别是省会城市和副省级城市掌握了更多的财政资源，省以下地方政府占全省的财政收支比重也相应地得到了提升。人口密度与财政分权度的正相关关系也表明地方性公共品的拥挤性将导致市县基层政府分享更多的财政资金以满足社会公众对地方性公共品的基本需求。

(二)稳健性检验：分地区估计

在“财权层层上移、事权层层下移”的特定财政环境下，省级政府与下级政府的财政关系的确定很可能追随中央对该省的税收收入划分模式和转移支付模式。中央政府在该省分享的税收越多，省级财政收入在全省财政收入中的比例也可能越高；中央政府对该省的转移支付越少，省级政府向市县政府的转移支付也可能越少。因此，省对下财政分权的地区差异和中央与各省的不同财政分配关系有很大的关联。为避免中央与地方财政关系干扰到省直管县改革与省以下财政分权关系的稳健性，本文进一步将样本省份分为财政利益净流入省份和财政利益净流入省份两类地区进行子样本估计。

根据方红生和张军(2013)[23]的定义，“财政利益净流出=中央税收+地方上解-税收返还-不含税收返还的中央补助收入”。财政利益净流入(出)状况指标同时包含了中央与地方财政收入分配关系因素和转移支付关系因素，是“攫取之手”和“援助之手”的共同作用的结果。分税制改革以来所有年份财政利益净流出的有北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东等9个省份，而其他省份则可能处于所有年份都财政利益净流入的状况(如内蒙古、江西、广西、贵州、西藏、甘肃、青海、宁夏和新疆)，或处于有些年份净流出而有些年份净流入的状态。表5报告了分财政利益净流出省份和净流入省份的子样本估计结果。

比较两类地区各解释变量的估计系数可以发现，在财政利益净流出省份，省直管县改革对省对下财政收入分权和财政支出分权的影响系数在1%或5%水平显著为正，省直管县改革对省以下地方政府转移支付依赖度的影响虽不显著但估计系数的符号仍为负，表明在财政利益净流出省份，实施省直管县体制的县级政府越多，省对下财政收入分权度和财政支出分权度越高、市县政府对省级政府转移支付的依赖度越小，省直管县改革具有促进省内财政分权的作用且对财政收入分权的促进作用要大于对财政支出分权的促进作用；在财政利益净流出省份，省直管县改革对省对下收入分权和支出分权的影响也为正，但估计系数要小于财政利益净流出省份，且在财政收入分权模型中改革进程的估计系数仅在10%水平显著，这表明在财政利益净流入省份，省直管县改革对省内财政分权的促进作用不及财政利益净流出省份明显。另外值得注意的是在以转移支付依赖度为被解释变量的模型中，以财政利益净流出省份和净流入省份为样本的估计结果中改革进程估计系数的符号截然相反，省直管县改革反而加强了财政利益净流入省份的市县政府对上级财政的转移支付依赖度。两类地区的转移支付依赖度变化的差异可能缘于省直管县改革模式的不同，财政利益净流出地区大多采取的是全面管理型的省直管县改革模式，财力下放减轻了县级政府对上级政府的转移支付依赖度，而财政利益净流入省份大多采取的是补助管理型的省直管县改革模式，省级政府加大对下转移支付力度的自然结果就是县级财政支出更加依赖于上级转移支付。

表5　分地区省直管县改革与省对下财政分权关系的两步系统GMM估计

注：(1)在26个样本省份中，属于财政利益净流出地区为所有年份都是净流出的省份(辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东)和有些年份净流出有些年份净流入但总体属于净流出的省份(河北、山西、黑龙江和云南)，属于财政利益净流入的地区有内蒙古、吉林、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆等16个省份；(2)括号内的数值表示估计系数的标准差，***、**、*分别表示在1%、5%和10%水平上显著。

五、结论与政策含义

财政资源和支出责任在各级政府之间的分配是大国财政治理的重要议题，财权和事权的下放有利于夯实市县基层政府的财政能力、提高地方政府对社会偏好的呼应程度。地方政府如何在省市县三级政府中配置财政资源和支出责任不仅要受到地区经济发展水平、工业化进程、对外开放程度等经济因素的制约，也要考虑协调基层政府间的财政竞争关系、防止恶性财政竞争的发生，但影响省以下财政分权度的最直接因素仍是财政管理体制安排。本文利用1995—2012年的省级面板数据，利用制度变迁的研究视角从财政收入分权、财政支出分权和转移支付依赖度三个维度比较全面地考察了省直管县改革对省以下地方政府间财政关系的影响并讨论了省直管县改革在纠正非对称财政分权问题中的积极作用。从中可以得到如下基本结论和政策含义。

第一，从全国层面来看省直管县改革对省内财政收入分权度和财政支出分权度都有显著的促进作用且对财政收入分权度的促进作用要大于对财政支出分权度的促进作用，这意味着省直管县改革可以成为纠正非对称财政分权的一个重要举措，是扭转“财权上移、责任下移”趋势的重要力量。省直管县改革虽然加大了市县基层政府在省内财政支出中比重，但市县基层政府增加的省内财政收入比重要超过省内财政支出比重，市县基层政府财力与支出责任的匹配程度会因省直管县改革而有所提高。不过，分子样本的估计结果显示财政利益净流入省份在省直管县改革后市县基层政府增加的省内财政收入比重要小于增加的省内财政支出比重，省直管县改革具有加剧非对称财政分权的倾向。为减少省直管县改革对财政利益净流入省份市县基层政府的不利影响，江西、陕西、甘肃等中西部省份可采取更为彻底的省直管县改革模式，实现从补助管理型向全面管理型的转变。

第二，省直管县改革与省以下地方政府转移支付依赖度的关系受中央与省级财政关系的制约，在财政利益净流出地区省直管县改革降低了市县政府对上级转移支付的依赖度而在财政利益净流入地区改革使得市县政府更加依赖于上级转移支付。因此从总体上来看，省直管县改革对转移支付依赖度的影响不显著，据此可以否定省级政府通过转移支付手段来加强对县级财政行为控制的说法。省直管县改革与转移支付依赖度关系的地区差异意味着在调整省以下地方政府间财政关系的同时也要注意中央与省级财政关系的调整，省级政府集中市县财政收入、下放支出责任是应对中央政府不断集中全国财政收入、下放支出责任的无奈选择，要解决县级政府财政收支压力大、过度依赖转移支付的问题还需中央、省、市、县四级政府的通力协作。

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责任编辑廖筠

Decentralization or Recentralization: the Impact of Reforms of Directly-Governed Counties on the Inter-governmental Fiscal Relationship

LV Kai-bo, HE Qiu-xian

(School of Finance, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou 310018, China)

Sub-provincial fiscal system reform may have a significant impact on the degree of fiscal decentralization. This paper investigates the determinants of fiscal decentralization, focusing in particular on the impact of fiscal hierarchy reform process on the intergovernmental fiscal relationship by employing the provincial panel data. The results show that there are significant relationships between fiscal decentralization and fiscal hierarchy reform process. Fiscal revenue decentralization and fiscal expenditure decentralization are positively associated with the reform process, while reliance on fiscal transfer is negatively associated with reform process in net fiscal benefits outflow areas and positively connected with reform process in net inflow areas. The results suggest that reforms of counties directly governed by province may be an effective solution to the problems generated by asymmetric fiscal decentralization.

directly-governed counties; fiscal revenue decentralization; fiscal expenditure decentralization; reliance on transfer

2016-04-27

浙江省高校人文社会科学重点研究基地(浙江工商大学应用经济学)项目(1060XJ3316004G)

吕凯波，男，浙江工商大学金融学院讲师，经济学博士，主要从事地方财政学研究；何秋仙，女，浙江工商大学金融学院副教授，主要从事税收学和地方财政学研究。

F810.2

A

1005-1007(2016)10-0061-13