行政事业单位内控制度执行的难处和对策

潘恩慧

摘要：2014年1月1日起，内控规范在我国行政事业单位范围内全面实施，从实际执行看，推动级次不高、各级政府不重视、内控规范涉及方没积极性、内控不佳对领导基本没什么不利影响等原因影响了执行效果，本文据此提出了对策。

关键词：行政事业单位；内控制度；困难；对策

中图分类号：F230 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）024-0000-01

财政部于2012年11月正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称“内控规范”）。并从2014年1月1日起，在我国行政事业单位范围内全面实施。内控规范推行有什么意义？制度执行的怎么样？执行中有什么困难？如何推进内控规范有效执行呢？本文对此进行分析，并对如何更好的执行提出了对策。

一、内控规范推行很有必要

新一届中央领导集体上台后，大力反腐。从查处的一系列案件来看，腐败现象已经不只是发生在少数领导干部之中。群案窝案、小官大贪的现象不断。如何有效治理和防止腐败？习近平总书记强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。而从行政事业单位干部违法违纪的案例来看，腐败同单位的经济活动密切相关。内控规范中“三重一大”集体决策制度、关键岗位责任制、不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督等机制对构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系非常有必要。

二、内控规范实际推行状况

中国有句谚语说：“上有政策下有对策”。一项好政策，如果执行不力，效果就大打折扣。内控规范由财政部颁发，在《中国会计报》、《中国财政报》等专题宣传，并在全国范围内组织内部控制知识竞赛。但以某地为例，直到2016年5月，才会同审计局、人力资源和社会保障局联合发文，要求市直机关加强行政事业单位内部控制建设，距实施时间已经过去了将近两年半。说明对这项制度，各级政府在推动方面不重视。内控规范强调单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，但实际上大部分单位都未足够重视，只是批到财务主办，很多单位普通职工都未必知道有此事。

三、内控规范执行难的原因

（一）推动级次不高。内控规范作为行政事业单位内部管理制度，由财政部起草颁布推动，也属常规。但相对于行政事业单位作为国家框架的基础性地位和每年消耗大部分的预算资金，在内控规范执行到位之后在预防贪腐起的效果，该制度在实施当中，却又显得级次不够。从这个角度看，由人大立法、国家主席、总理力推都不为过。

（二）各级政府不重视。目前地方政府和干部考核注重的仍然是经济增长情况，以GDP为导向，这种考核机制在实际当中存在很大的问题。GDP是好好的道路挖坑算，然后回填也算，卖挖出的渣算，买回填好料的也算。所以为了政绩，每任领导上台都盯牢它，全国上下到处折腾造成浪费顺便污染了环境，甚至不惜在统计GDP时造假。如此政绩观下，对不涉及政绩的制度推广的兴趣就可想而知了。

（三）内控规范涉及方没积极性。内控规范是个复杂的体系，涉及行政事业单位全部的经济活动，控制和规范意味着权力受限，也意味着各项工作量的增加，各涉及方做为天然的对立面会抵触这样工作。单位内跨部门的协调和合作需要领导支持，如果单位领导没有强推，此制度流于形式的可能性极大。

（四）内控不佳对领导没什么不利影响。财政部门、审计机关对单位内控制度的建立和实施有检查权，可以提检查意见和建议。但检查覆盖率极低，而且对单位领导的考核没什么影响，这是内控机制不能有效执行最大的硬伤。

四、内控规范如何更好的推进

（一）内部审计改革是前提。内控机制建立与执行的有效性主要由内部审计部门评价。但很多单位没有设内审部门，也没有专业的内审人员。并且有内审人员的，其独立性也不够。改革内部审计模式，提升独立性势在必行。建立区域性内审机构就可解决这问题。区域内行政事业单位按一定的标准支付经费，区域性内审机构不对某一单位负责，其考核、业绩由监察部门、审计局监管，这样单位内控评价才有效果。

（二）推进政务公开和简政放权是基础。政务公开，则各行政事业单位如预决算、收支业务控制、政府采购、建设项目等暴露在公众视野之内，将会倒逼内部控制的执行；简政放权则源于其掌握大量资源，容易引发“权力寻租”。权力分散了，内控规范所承担的任务就轻了，推进就容易。

（三）改革干部考核制度是关键。人性贪婪是经济学的永恒前提，如何制约人性守住法律底线、道德底线，才是政策与监管的职责。改革干部考核制度，除了经济指标，更多的关注管理绩效、关注群众满意度、关注社会影响，单位负责人对内控规范建设就会有不一样的认识。如果对其内控建设不佳的评价影响到政绩，就会有不一样的积极性和紧迫感。

（四）社会舆论是推动力。如今各媒体上充斥的是明星们的八卦和隐私。一些贪腐官员出事前没有任何的舆论监督和负面新闻，出事之后，立刻“痛打落水狗”，争相报导其受贿金额、风流韵事、官场黑幕，新闻人的节操那里去了？习近平总书记在专题民主生活会时指出，对上级批评放“礼炮”，对同级批评放“哑炮”，对自己批评放“空炮”，这种批评与自我批评只会让民主生活会成为走过场。我国宋朝为广开言路，实现规谏皇帝、纠察百官的目的，尚且能允许言官“风闻言事”，不问其言所从来，又不责言之必实。共产党作为我国唯一执政党，共产党员有远大的理想，有胸怀天下的胸襟和气度，更应该有直面批评的勇气。只有放开新闻管制，才能让人民有好的平台参与国家管理，才能让更多的“房叔”、“表哥”暴露出来。如此，对内控规范这种利国利民的好政策网民会自发宣传，对执行就会更有推动力。

总而言之，内控规范通过“关口前移”和“权力制衡”的制度设计，如同单位自身的“免疫系统”，免疫力强就不容易得病，好的内控制度对，预防贪腐有较好的效果，对提高行政事业单位内部管理水平也很有帮助，但执行是关键。