我国中期财政规划改革深层次问题探析

亓亚丛

摘要：《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》的颁布标志着我国中期财政规划在我国已从试点阶段进入正式施行阶段。中期财政规划在实施过程中困难重重并存在诸多问题。本文在深层次探析问题的同时，结合我国现状提出相应对策。

关键词：中期财政规划；改革

中图分类号：F812 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）024-000-02

一、中期财政规划的内在机理及实施方略

中期预算的思想最早来源于20世纪40年代美国经济学家阿尔文·汉森提出的周期预算平衡政策。汉森主张预算的平衡不应局限于本年度的预算平衡，而应在整个经济周期内实现阶段性的财政收支平衡。这种财政预算安排方式充分考虑了一定时期的财政政策与经济发展周期，将当年收支平衡的财政政策转向跨年度平衡的财政政策，将财政预算安排与国民经济和社会发展规划纲要，以及国家宏观调控政策有机衔接。上世纪80年代以来，在世界上大多数国家掀起了一阵以实施中期财政规划为主要模式的预算管理体制改革的热潮，得到了世界上大多数国家的追捧。目前已有132个世行成员国实施了中期支出框架。

我国对中期财政规划的探索起步较晚，真正开始于二十世纪初。2009年，财政部预算司在全国范围内分别选择了了“一省一市一县”作为滚动预算的试点地区，从试点情况来看，中期财政规划的试点工作在积累经验的同时，由于缺乏法律依据、推进主体权威性不足和各方面认识程度、宏观体制政策环境等因素所限，此项改革短期内未能取得预想的实质性效果，不仅没有大范围推开，而且陷于停顿的境地。2015年1月，国务院发布《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》，要求各级政府在编制年度预算的同时编制三年滚动预算，中期财政规划在我国的实践进入新篇章。

二、中期财政规划存在问题及深层次原因分析

（一）滚动预算无法体现其约束性

预算的法律约束力直接影响了其在各级预算单位的执行效力。然而滚动预算只是作为一种增强预算前瞻性的工具来使用，属于年度预算向中期预算演进过程中的一种过渡形式，缺乏法律的约束力。即使是2014年8月颁布的新《预算法》也并未对三年滚动预算是否需要经过审批做出详细的规定。滚动预算缺乏约束力，又因为各部门认识不到位，部门协调机制不健全，共同导致滚动预算的形同虚设。只有中期预算从政府手里的工具变成约束政府的一种制度安排，才能真正发挥其功效，体现政府决策的前瞻性和可预期性。

（二）预算间存在各个部门衔接问题

长期以来，从中央政府到地方政府，都定期编制国民经济和社会发展五年规划。总体来看，各级政府编制五年规划属于宏观计划，实操性不强，预期目标和施政措施不够明确具体。此外，经济社会发展规划是五年编一次，与三年滚动预算的周期和时间跨度存在着明显的不一致，导致滚动预算的编制与经济社会发展规划难以衔接，俗称为“计划与预算两张皮”。从河北省试点情况看，不同部门存在职能重复和交叉，在项目立项上难以把控，无法将不同部门的相关项目有效整合，同一项目不同部门重复申报现象时有发生，财政资金统筹使用相当困难，部门职能的协调也难以在三年滚动预算中实现。

（三）有关部门之间配合问题

首先，表现在财政资源配置层面。在当前经济政治体制下，财政预算管理过程中的政治博弈较为突出地表现在政府内部各公共部门之间的争执与合作。尽管各部门都在同一个政府领导下工作，总体上都是为辖区公民大众提供公共物品和公共服务，但每个公共部门都有基于自身职能的独立利益和发展意向，都希望能够取得最多的财政资源，导致在中期财政规划的编制过程中合理性极为欠缺，夸大实际需要资金数额，而财政部门难以衡量需求虚实，这项矛盾难以协调。

其次，体现在相关规划协调层面。编制和实施中期财政规划的牵头者是财政部门，而编制和实施经济社会发展规划的是发展和改革委员会，组织编制经济社会发展专项规划的则是各职能部门，发改委和其他职能部门同时也是中期财政规划编制和实施的参与者。因此，处理好各级财政部门与同级发展改革等其他部门之间的博弈型互动、配合关系这直接关系到中期财政规划管理与政府的其他相关规划之间能否实现较好衔接、同步落实。

（四）滚动预算编制的技术难题

准确的预测关乎中期财政规划实施的成败。科学预测中期财政收支，才能确定可支配财政资源。准确的预测技术相当复杂、成本也很高。以收入的角度来讲，由于我国税收改革的时间表和路线图还不明晰，“营改增”以后重要税种的改革调整还不明朗，这给财政收入中占比最大的税收收入的准确预测增加了难度。然而，财政支出的预测难点在于支出受当年宏观经济政策影响很大，中期财政支出预测需要对各项政策、重大改革及重大项目进行系统把握，其可行性及困难程度可见一斑。

三、进一步完善中期财政规划政策建议

（一）协调各部门，确保中期预算合理性

各部门在预算编制实施的各个阶段要做到分工明确。首先，决策主体应加强政策调整和体制改革的顶层设计。政府部门需要认真做好本级部门的中长期财政收支预测的调度工作，组织和协调各部门配合财政部门积极推进本地区中期财政规划的编制工作。其次，各个职能部门应当明确自身职责，申报预算过程中保证客观性。中期财政规划的编制要和地方经济社会发展规划、应加强中期预算执行部门、编制部门及监督部门信息流动，健全各部门间调节机制，加强各个职能部门间沟通交流，合理编制申报预算。

（二）改革发展规划模式，消除“预算规划两张皮”

只有做到预算编制真实可靠才能从根源上消除“预算规划两张皮”现象。预算的编制应建立在对国内外重大形式做出详细研究的基础之上。因此，改革发展规划模式的方案应具体分为三个步骤。首先，要制定合理的经济发展规划，即在客观分析国际国内形势、经济社会发展中的矛盾和科学预判经济社会发展趋势的基础上，揭示民间经济和社会活动对公共经济的需求，从而制定财税政策在内的公共政策和中长期发展规划。然后，对应当确定为公共经济需求的包括财税在内的公共政策和重大改革事项进行审慎的可行性论证，建立中长期重大项目的科学论证机制，再将其具体化为财政支出项目、量化为财政预算需求。最后，将应由政府承担财政责任的税费优惠政策和公共支出项目分解落实到中期规划期各年度，编制年度预算和中期滚动预算。

（三）以法治思维提升中期财政规划的地位

要使中期财政规划真正发挥提升政府治理能力的作用，应提升中期财政规划法律地位。不仅要提高政府各部门对中期财政规划的重视程度，更要不断提升中期财政规划的约束性，在法律上确定其效力。这种约束不仅涉及规划决策者，也包括规划执行者。从决策主体来说，要改变政府决策的短期化思维，需要一个过程，这其中应有可遵循的法律制度，否则就容易再次陷入长官意志，随意修改、调整规划及重点政策。对规划执行者来说，应重视规范的约束性。因此，在中期财政规划编制和执行过程中，要强化预算的法律约束力，预算一经批复任何单位和个人都不得随意修改。

（四）解决财政收支预测难题

政府对财政收支的预测能力直接决定了中期财政规划实施的成败，而且中期财政规划编制的中心环节都是围绕收支预测展开的。宏观经济预测又是对财政收支进行科学预测的基本前提。可以先由财政部牵头运用宏观经济模型对经济进行一个总体预测，并将经济预测值反馈给税务部门，税务部门再将这些宏观经济变量预测值输入税收收入预测模型，使得财政部门与税务部门预测口径一致促进预算信息在部门间流动，提高了预算的准确性和科学性，为滚动预算的编制实施打下基础。促进计算机和各种统计软件在各预算部门广泛运用，一级加强财政部门预测人员的预测知识和方法的培训，在大数据的背景下，提高财政收支预测人员软件编程能力和灵活处理数据能力，使得准确预测收支变成可能。

参考文献：

[1]马海涛，安秀梅.公共财政概论[M].北京：中国财政经济出版社，2003.

[2]张玉周.中期财政规划编制的国际经验及启示[J].财政研究，2015，06：111-114.

[3]全国预算与会计研究会总课题组.建立中期财政规划和滚动预算制度难点问题研究主报告（上）[J].预算管理与会计，2016，02：16-18.

[4]全国预算与会计研究会总课题组.建立中期财政规划和滚动预算制度难点问题研究主报告（下）[J].预算管理与会计，2016，04：17-22.

[5]约翰.L.米克赛尔.公共财政管理：分析与应用.中国人民大学出版社，2005：519.

[6]李红霞，刘天琦.中期财政规划改革的难点与路径探析[J].中央财经大学学报，2016，06：21-28.