“营改增”后完善我国地方税体系的探讨

余萍

摘要：“营改增”以前，营业税税收收入在原地方税税收收入中占有很大比例，相当于地方的一个主体税种，但“营改增”以后，营业税逐渐取消了，地方税收收入大幅缩减，地方税制体系建设亟待推进。本文就“营改增”后地方财政收入明显减少的问题，结合我国当前税收制度以及营改增改革的现状，指出我国地方税体系在此背景下受到的影响，并提出了如何完善地方税体系的方案。

关键词：营改增；地方税收体系；营业税

中图分类号：F810.42 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）024-000-02

李克强总理2016年1月22号主持召开了座谈会，会议决定营业税改增值税将成为今年深化财税体制改革的核心内容，营改增在前期的改革试点中已取得很好的成绩，今年要在中国全面推行，从而使企业大幅度减轻税负。我国在2016年5月起全面实施了营业税改增值税，邮政通信业、建筑和房地产业、金融服务和保险业等纳入营改增范围。至此，在我国营业税已经退出了历史的舞台。

我国在经历了1994年的分税制改革和2009年的增值税转型改革后，营改增”可以说是最具有划时代意义的税收制度的重要改革，是我国实现结构性减税，促进经济加速转型发展的重要措施，这对于解决我国过去营业税存在的诸多问题，完善税制都有积极的影响。但是增值税改征营业税会对地方财政收入带来巨大冲击。在我国，增值税收入和营业税收入之和，占到了所有税收收入的40%以上。营业税改增值税之后，必然会出现增值税一税独大的状况。地方政府税收体系已无主体税种，目前中央与地方的分税制体系将无法维系。对于一个国家而言，如果在其整个税制体系严重依赖某一单一税种，其中税收收入风险是非常巨大的。

一、营改增背景下地方税体系面对的问题

1.地方税税种问题

税种划分不科学。中央税与地方税的税种划分应依据中央政府与地方政府各自承担的政府职能结合行业、地域、行为方式等来作为划分标准。但是目前我国的地方税税种划分标准并不统一，其中特别性规定较多。但是从形式看划分给地方税的税种很多，但这些繁多的税种并没有对地方税体系造成很大的影响，因为它们基本是零星分散、税基很小、且较难征收税种。而一种比较特殊的划分权属类型即共享税占据较大比例，共享税的税种多是较大税种，如企业所得税，对地方税影响较大。目前在中国，税源充足和稳定、征收管理简便，以及收入增长潜力很大的税种基本上都是中央税或共享税种。而一些税源分散、征管成本高、难度大的税种如印花税、土地增值税等这些均属于地方税，只有营业税能占地方政府税收收入的30%左右。

2.地方税收入规模较小导致事权与财权不匹配

事权是指各级政府在国家公共事务和公共服务中应该承担的责任。财权是各级政府根据一国财政体制的规定而拥有的筹集和支配财政收入的权力。它包括了控制权、管理权以及使用权。目前我国政府的财政收入主要来源是税收收入，政府的正常运作必须以充足的财政收入为经济支撑。这样来看，事权和财权之间有着密不可分的关联。分税制的核心是以政府事权为参照，划分各级政府的财权，使各级政府拥有足够的能够支配的财政收入以保证政府职能的行使。我国在1994 年分税制财政体制的改革之后，中央将事权下放地方，但却并没有将相应的财权下放，这直接导致我国地方政府的财权与事权出现了严重的不匹配。作为一国地方政府的财政收入来源，地方税收收入是保障地方政府充分发挥职能、满足区域内社会居民对公共服务需求的重要物质保障，也是促进地方经济发展的重要经济基础。营改增后增值税收入的增加额必然会少于营业税收入的减少额，而且我国的增值税是共享税，实行中央和地方按一定比例分成，地方政府获得的税收收入会在已经减少的基础上再减少一部分。营改增冲击地方税收入，使地方可用财力减少，会造成一系列不利后果。目前我国地方政府的隐形债务问题已经比较严重，营改增将导致地方政府通过扩张举债规模来满足自己的支出需要。

为了缓解营改增带来的地方政府财政压力，国务院于2016年4月30日公布了过渡时期增值税税收收入划分方案，即《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，该方案规定所有行业、企业缴纳的增值税都纳入到中央和地方的共享范围，并确定以2014年为基数，核定中央税收返还和地方上缴收入基数，各地按税收缴纳地分享增值税的50%，中央分享比例为50%，过渡时间暂定为2年至3年。很明显这个方案只是改革时期的临时过渡性政策，而且实际会带来地方财政收入的减少，这不利于地方政府的建设，也不利于“营改增”的贯彻实行。为了解决“营改增”所带来的地方财政收入出现严重空缺，缓解地方财政压力，就需要对地方财政压力大的实质性问题进行研究，借“营改增”为契机，改革现行中央地方在财权事权划分不明确的问题，推动财政管理体制的改革，完善税制，建立系统的中央地方财权事权体系，进一步完善中央对地方的转移支付制度和税收返还制度，从根本上解决“营改增”所面对的阻力以及在推广中所面对的问题，使结构性减税在我国真正落实，缓解目前地方越来越大的财政压力。

二、“营改增”后完善我国地方税体系的建议

营业税改增值税虽然一定程度推进了结构性减税，但同时也使地方政府税收体系处于比较混乱的状态，解决地方政府税收收入短缺的局面，以这次营业税改增值税为契机推进我国地方财税体制改革，培养地方政府稳定的税源，建立科学合理的地方税收体系迫在眉睫。在“营改增”全面推行的近5-10年内，各省可以根据各地的情况，延用试点时期的过渡性政策，来舒缓营业税改增值税对地方政府的冲击。但从长期来看，建立和完善主辅配合的地方税体系，明确中央地方的财权事权，用法律的形式确定下来，形成完整的体系才是解决地方财税问题的根本之道。

1.下移消费税作为地方税收

消费税目前在我国是较为成熟和稳定的税种，“营改增”后可以借鉴美国和德国地方政府以消费税为主体税种的做法，将消费税逐步下放到地方税的范围内，使其成为地方的主体税种。将消费税下移将有利于及时解决地方财力困难，缓解地方税匮乏的压力。2015年，据统计我国国内消费税税收高达到10542亿元，而营业税税收19313亿元，如果以2015年的数据为基础，假设“营改增”不会导致增值税和营业税两者总体税额的变化，根据增值税为共享税，如果消费税转为地方税后将填补地方因营业税缺失导致的空白，将会较大程度上缓解地方政府的财政压力。

而且我国的消费税在增加财政收入方面还有很大的上升空间。今后还有必要进一步扩大消费税的征税范围，逐步将一些重污染、高耗能、高档奢产品和行为纳入到消费税征税范围，将消费税纳税环节从生产环节转移到消费环节或销售环节，将纳税人由企业转为个人消费者，使消费税不能转嫁，从这个角度上讲，将消费税转成地方税后，将解决现实中存在的“奖限”政策的逆向调节，在一定程度上抑制地方政府投资扩张的冲动，从而鼓励地方政府把工作重点放在改善民生、完善市场竞争环境上，进而推动我国经济发展方式的转变。

2.大力发展财产税类作为地方辅助税收

财产税作为地方主体税种不仅是多数发达国家的税制选择，而且也是许多发展中国地方税体系的建设目标。目前我国可以大力发展财产税作为地方税体系有力的补充，因为财产税税基不易流动，税源广泛，而且财产税收入可直接用于地方公共产品供给，体现了地方受益性原则，并且有利于提高地方政府的征管效率。由于财产税的税源遍布各地，具有明显的区域性特征，地方政府对其更具有信息优势，因此，能促进地方政府的征管积极性，增加地方税收收入。最后，对财产开征税收，对缩小地区之间社会居民的贫富差距有着重要的作用，有利于社会秩序的稳定，从而对构建和谐社会有着积极意义。近年来，随着房地产事业在中国发展迅速，房地产行业规模不断扩大发展，房产经济成为我国重要的经济热点，房产经济的发展为开征房产税为代表的财产税提供了十分充足的税源，因此，我国在财产税的选择方面可以优先考虑改革现有房产税。目前我们可以整合现行房地产税费，将契税、耕地占用税、土地使用税和房产税合并纳入到房地产税中，不在单独征收。这样将房地产税作为地方政府稳定的财政收入来源，可以减轻长期以来地方财政税源不足的问题。以后我国还可以考虑通过开征遗产税和赠与税来筹集地方税收收入，这不仅可以对社会贫富差距进行调节，鼓励勤劳致富，同时还可以增加地方财政收入，扩宽地方税系税源。

3.进一步明确中央地方政府事权，完善转移支付制度

目前地方政府财政困难的根本原因是财权与事权的不对等，事权过渡下放到地方政府，而财权却不断上收中央政府。因此，要想从根本上解决地方税体系问题，缓解地方财政压力，在赋予地方政府更多财权、增强地方财力的同时，合理划分中央地方事权，上收部分地方政府事权将从体制上根本解决地方政府财政困难问题。从公共经济学的角度出发，全国性的公共服务和外部效应较大的公共服务应该由中央政府提供，而地方性事务应该由地方政府提供。对于目前存在的地方政府财权与事权不匹配的问题，可以通过进一步完善转移支付制度来解决，根据对我国近年的转移支付经验总结，调整目前我国转移支付的结构，增加一般性转移支付的规模，减少中央税收返还、专项转移支付的规模，在地方政府取得的转移支付款后，纳入地方预算，接受地方人大监督保证地方既得利益，同时还应该完善各省对县（市）的转移支付制度。

4.税收立法权适度下放

在我国，政治体制决定了我国的税收立法权高度集中在中央政府，各个地区适用的税收法律都是由中央统一制定的。但我国目前处于二元经济结构，各省市地区之间社会经济发展水平差距非常的大，各个地方政府的财税收入状况不尽相同。在这样的国情下，高度集中的税收立法权显然不能满足各地不同发展的需要，也有失公平与效率。税收作为国家宏观调控的重要手段，其主要立法权理应归中央。但可以从激励地方积极性的角度，遵循大权集中适度分权的原则，给予地方一定的税收调整权。以在不违背全国统一税收基本法和报备中央的基础上，对地区特征明显的税种可以由地方政府对其税率、税收征管的实施办法以及税收减免条例等权限进行调整。这样既有利于国家税收发挥宏观调控作用，也能调动地方政府的主动性和积极性，保持地方税收的相对稳定。

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作者简介：余 萍（1978-），女，汉，湖北武汉人，讲师，硕士，研究方向：财税政策。

基金项目：本文为“湖北省地方税收研究中心项目《营改增背景下地方税体系改革研究》阶段性研究成果之一。项目编号：sszx201403。