我国机构编制法制化建设之历史必然性及现实紧迫性

赵峰++李清章++蔡玉龙

摘要：机构编制工作是行政管理工作重要的组成部分，一个运行畅顺、管理科学的行政机构都在编制上有着科学精致的设计。在“四个全面”的伟大历程中，机构编制法制化建设有着历史必然性和现实的紧迫性。

关键词：机构编制；法制化；必然性；现实性

中图分类号：D630.1；D922.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）024-000-02

机构编制工作是行政管理工作重要的组成部分，一个运行畅顺、管理科学的行政机构都在编制上有着科学、精致的设计。我党历来高度重视机构编制工作。毛泽东主席说“正确的路线确定之后，干部就是决定的因素”，从一方面说明机构编制中人这一“活的因素”的重要性。党和国家对编制工作非常重视，党的十六大首次将“实现机构和编制的法定化”写入报告，开启了我国机构编制法治化的进程，党的十八大进一步提出“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，为机构编制管理的精密化提出了更高的要求。习近平总书记在《领导干部要学点历史》中强调“要学习和借鉴中国历史上治国理政的丰富经验”，则为进一步深化机构编制工作提出了传统的借鉴和本土化要求。因此，本文不揣谫陋，通过对机构编制进行历史的反思和借鉴，对我国机构编制法制化建设的历史必然性和现实紧迫性予以分析，以增强我国机构编制工作的法治化进程，从而为我国“四个全面”建设提供一定的机构支撑。

一、历史的必然：传统官僚体制的镜鉴

作为有着悠久历史的我国，在官僚体制改革上有自己比较成熟的管理经验和一套较为完整的官僚机制。早在西周时期，《礼记》里面就对大司寇、小司寇等机构的职责就有明确的规定，之后历代王朝都有因有革，总之这个过程是一个不断完善的过程。在唐代，还出现了中国第一部行政法典《唐六典》，该法典可以认为是对唐以前机构编制的历史概括和精简提升，这一做法也为后代王朝所借鉴。总起来，我国官制机构有以下几个特征：

重视机构设置的法定化。“三尺律令，人事出其中”[1]。我国古代官制出于综合政治考虑，在机构设置上重视法定化，防止设置的任意性。所以如此，是和中国的礼法传统不可分。“古者天子建国，诸侯立家，自卿大夫以至于庶人，各有等差，是以民服事其上，而下无觊觎”。 [1]

不难发现，这种做法既能通过“各有等差”，满足于人一定的向上愿望，同时又通过“民服事其上”，建立一定的等级程序，杜绝官制中的奔逐之风。通过用法的形式明确职责，“典正法度，以职相参”，从而改变“职事难分明，无益于治乱”的不当运行[1]。这种做法不影响设置上的灵活性，而这种做法则多通过兼职的方式解决，既防止存在推诿情形，又可节约编制。如金代为解决榷盐问题，就采取这种办法。章宗泰和三年（1203年）二月“以解盐司使治本州，以副治安邑” [2]这种通过使、副的关系，就体现了在机构设置上一定的灵活性。

重视考课內容的稳定。中国古代官制一大特点就是非常重视官制考课，通过考课既能增进官员任职的自觉性和积极性，又通过考课发现廉吏、能吏，从而实现官吏的良性流动和有效激励。即使如魏晋南北朝时期，尽管王朝更迭频繁，但对于官员考课仍不放松。晋武帝规定“五条诏书”以考课官员“一曰正身，二曰勤百姓，三曰抚孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事”[3]内容就包括官员道德，劝励百姓，抚恤孤寡，奖励农业和禁止腐败等內容，覆盖面可谓很广。而且內容也随时有所调整，体现时代性，但重视考核官员道德和奖励农桑等内容变化不大，这反映了中国官制重视官德的良好传统。即使对于有惠政于民的官员，在奖励的基础上，也给予一定的限制，反映了古代政治的理性。如北魏孝文帝规定：“自今牧守温仁清俭、克己奉公者，可久于其任，岁积有成，迁位一阶。” [4]对于官员有政绩者，除了奖励，且可以“久于其任”，对任期多久没有限制。而到宋代，则除了奖励外，对于官员任期连续则给予禁止。明确规定“文臣以四年，武臣以五年” [5]，而且考课内容也发生了些许变化。“中铨考课之法，以才实为差；外台荐籍之章，以干廉为重” 。[6]但这些变化中恒定不变的仍然是对官德的重视。

重视官员选任的程序化。中国官制尽管从西周到唐宋发生了很大的变化，但重视对官员选举的程序，即如汉代的“察举”也有严格的程序。隋唐以后科举制度，为寒族庶民进入官僚系统打开了渠道，从而一洗中国官制的贵族传统。但其重视对官员的选任是一脉相承的。“唐制：凡命官，迁除、磨勘、移易、差遣，中书皆命词以告。”[7]宋代对唐代选官程序予以改革，取出了其芜杂的成分，更加重视程序选任。在宋代，进士释褐即做官，似乎很随意，其实也是有严格程序的，因为对进士官员选任对时代风尚有很大影响。“进士试御前，考官定名号来上，所谓高第者，天子常亲擢赐之，天子以此占上意好，而士之遇否，治之通塞系焉。”[5]为此还设立了专门负责考核的“审官院”，“国朝之制，自诸司四品暨尚书郎，卿寺丞属，皆委之审官考核其贤否。”[6]通过和考课的结合，形成机构管理精致合作，从而保障了官制运行的顺畅、稳健。“今之铨选之法至为详密，以岁课校其劳勤，以荐章视其操守。二者备矣，然后叙迁，美秩荣资，由此阶渐”。 [6]所以如此就是为了改变“轻重不相准，失位次之序”的不当情形。[1]

二、现实的紧迫：现代政治发展的归向

当前我国政治体制改革在稳健运行，随着“四个全面”战略的实施，为我国机构编制法制化建设增加了现实紧迫感。加之与国际社会的接轨，一些机构的设置规定也成为对外交往的障碍。尽管改革开放以来我国出台了有关机构编制的法律、法规不少，《全国人民代表大会组织法》和《国务院组织法》等相关法律也对机构编制提出了相应的要求，但总的来看，效果不甚理想。超编制配备领导干部，超规定增设机构，甚至一些临时机构也随着时间推移而成了固定的机构，这种情形要求必须加大对机构编制工作法制化的建设，同时也凸显了其紧迫性。

国际接轨的需要。我国已成为世界第二大经济实体，与国际交往日渐频繁，一些机构编制建设落后，也呼唤我国机构编制必须尽快通过法制化的形式，加大与国际接轨的力度，从而进一步提升我国国际政治形象。这表现在很多方面。一方面要通过机构的整合，加大与国外相机构的接轨。我国现行机构的运转臃肿，常常因为机构设置的过于抽象，而造成交流的障碍，引起无谓的争论。一方面，随着国际间、区域间合作的加强，必须通过机构建设来加强政治交流顺畅。这就要求必须通过法制化的形式，增加机构编制建设的稳定性和权威性。机构建设的法制化不是为了维护某些非法定利益，也不是为了利益固化而通过机构的设置以维护。其目的就是通过维护编制内的利益，通过实行行政节约，从而维护编制内人员的利益，只有通过维护编制内人员入编利益和申请编制保护的权利，并设立一定的救济体制，才能激活编制内人的“活的因素”，也进而保证行政机构透明、节约、廉效的建设。在这方面英国的“小政府大社会”和美国依照《政府绩效与结果法案》建立的国家绩效评审委员会都很有启发和借鉴意义。国外通过法制建设解决滥用权力的做法也为解决我国机构运转效率不高和滥用权力提供了途径，这是因为“在文明社会，对于滥用权力，唯一可采用的解决办法就是依靠法律。为了保证依靠法律，重要的是对于无论来自哪方面的误用或滥用权力，法律本身应提供充足而有效的解决办法” [8]，必须通过机构编制法制化建设，使形成机构利益共同体，让机构编制内的人员明白，如果他玷污了他的岗位，那么“整个制度以及任命他的人就失去信任” [8]。

依法治国的需要。全面依法治国作为“四个全面”的重要组成部分，在我国未来政治、社会、经济生活中将发挥越来越积极的作用。习近平总书记在纪念宪法颁布三十年大会上指出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”，这为我国机构编制法法治化建设提出了明确的方向。这就要求我国机构编制法制化，一方面充分重视和提升法律在机构编制建设中的战略地位作用。在机构设置、人员定额等工作上要做科学评估和精细设定。要强化编制法规的刚性，取消任意性。如果地方编制规定与法律法规有冲突，就应无条件服从法律规定，不应有任何缓冲余地。另一方面要理性认识国内法律和国际法规接轨的问题。尽管目前我国编制法规尚不尽完善，但在借鉴国外法律时也必须有理性、谨慎的态度，“我们应该完全相信我们自己的法律，我们认为它与条约的义务是一致的。在解释我们的法律时，我们应该参考条约，把它看作是我国法律的一种借助力量。”[8]只有确实树立法律在机构编制管理中的权威作用，才能切实发挥编制管理在组织政治文明，推进人文提升中的重要作用。

机构改革的需要。2016年6月27日，李克强总理在2016年夏季达沃斯论坛中提出：“我们还要进一步推进简政放权、放管结合、优化服务改革，转变政府职能，来营造公平竞争的市场环境，坚决把政府该放的权放出去，能放给市场的直接放给市场，同时加强事中事后监管，而且还要探索包容有效的审慎监管方式。”这也为今后机构编制法制化提出了时代的紧迫。我国现行行政机构多是计划经济的产物，在机构设置上小而全，小而碎的情形，而且许多机关职能存在交叉、重叠、互为制约的特质，这为我国社会主义特色经济发展造成了许多人为的机构羁绊，迫切需要进行改革。在这方面必须举起法律的利剑，斩断一切机构设置和管理上存在的“戈亚迪之结”。要通过简政放权，放宽行政审批职权，明晰政府和市场权力之界。让政府归政府，让市场归市场。使科学精干的政府机构和市场中介组织相互补充，相得益彰，增强机制合作，有效推动政府机构改革的顺利进行，实现机构编制的科学化、规范化、法制化。

三、小结

目前，我国机构编制法制化工作在有序进行，但这种运行取得的成绩不能过分乐观。在这方面机构臃肿、效能低下、与市场脱节等现象仍未得到有效解决，甚而在一些地方还出现反复，成为机构编制工作中的痼疾。这就要求我们在未来机构编制法制化过程中，一方面要大胆借鉴和汲取我国历史上官制改革的历史经验，增加我国机构编制法制化工作的历史内涵和人文情怀，做到“慎防其端，禁于未然，不以私恩害公义。”[1]另一方面在学习和借鉴国外机构编制先进经验的基础上，充分发挥法律在机构编制管理中的权威和固化作用，增加编制工作的稳定性和权威性。对编制法制化过程中出现的新情况，必须从“促使立法的总目的实现” [9]的原则出发，不能因为社会新情况的出现而唐突法律，削弱对法律的信仰。我们有理由相信，随着“四个全面”战略的实现，我国机构编制必将在其中发挥积极而充分的作用。

参考文献：

[1]班固.汉书.北京：中华书局，1962.

[2]脱脱.金史.北京：中华书局，1975.

[3]房玄龄.晋书.北京：中华书局，1974.

[4]魏收.魏书.北京：中华书局，1974.

[5]叶适.叶适集.北京：中华书局，1961.

[6]苏颂.苏魏公文集.北京：中华书局，1988.

[7]马端临.文献通考.北京：中华书局，1986.

[8]丹宁勋爵.法律的未来.北京：法律出版社，2011.

[9]丹宁勋爵.法律的训诫.北京：法律出版社，2011.

作者简介：赵 峰（1979-），男，河北邯郸人，河北工程大学文法学院讲师，研究方向：外国法制史研究。

李清章（1969-），男，河北邯郸人，历史学博士，河北工程大学文法学院讲师，研究方向：中国古代法制史研究。

蔡玉龙（1980-），男，河北石家庄人，博士，河北省人大常委会副处长，研究方向：立法研究。

基金项目：2016年度河北省机构编制委员会办公室研究课题《我国机构编制法制化建设之路径抉择》（20162006）。