党内问责的三个比较维度

□张　伟

党内问责的三个比较维度

□张伟

十八大以来反腐败已成高压态势，把“权力关进制度的笼子”的步伐不断加快，从《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》的出台，直到现在《中国共产党问责条例》实施，反腐制度化进程不断加紧完善。《中国共产党问责条例》的实施是顺应趋势的需要。如何正确理解问责条例与其他条例的联系与区别，如何把握党内问责与行政问责的界限，如何看待党内问责与党内民主的关系，都是问责条例能否顺利实施的外部政治环境。

一、党内问责与党纪处分的区别

问责，是指对各级领导干部在工作中不作为、乱作为和效率低下等不履行或不正确履行职责，造成不良影响和后果的情形进行责任追究的活动。有些人认为在对领导干部进行问责的过程中，实行了问责就不再需要党纪政纪处分，或者进行了党纪政纪处分后就不再问责。这种观点是错误的。问责不能代替党纪政纪处分，党纪政纪处分也不能代替问责，问责后是否追究党纪政纪责任，应根据《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》等规定执行。《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国刑法》《行政机关公务员处分条例》等对党纪政纪处分和刑事处罚已经作出了明确规定。

一般情况下，领导干部被问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。问责与党纪政纪处分以及刑事处罚并不矛盾，问责后，同时需要追究纪律责任的，依然可以按照有关规定给予党纪政纪处分，严重的还要按照有关法律法规来处理。不是说所有问题通过问责就全部都解决了，制定问责办法的目的在于规范党纪政纪处分以及刑事处罚以外的对领导干部实行问责的其他责任追究方式。问责和党政纪处分有其相似的地方，但二者并不是一个概念，如何区分问责和党纪政纪处分呢？

1.问责和党纪政纪处分的决定机关不同。对领导干部实行问责，问责决定机关是各级党委、政府；对一般干部职工进行问责，问责决定机关是该干部职工所在的单位或主管部门。而给予党纪政纪处分的决定机关一般是纪检监察机关。

2.问责和党纪政纪处分的对象范围不同。问责的对象范围主要是指负有领导和决策责任的领导干部。而被党纪政纪处分的对象范围则广得多，涵盖所有的党员；政纪处分的对象范围是从事公务的人员。

3.问责和党纪政纪处分的形式不同。对党组织的问责方式有3种，包括检查、通报、改组。党的领导干部的问责方式有4种，包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分，其中诫勉既包括谈话诫勉，也包括书面诫勉；组织调整或组织处理包括停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等。

而违反党纪政纪相关纪律的要给予的处分形式有党纪处分和政纪处分。党纪处分有：党内警告、党内严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍；政纪处分有：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

4.问责和党纪政纪处分的启动程序不同。问责的程序是：纪检监察机关或组织人事部门按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议。问责决定机关作出问责决定后，由组织人事部门办理相关事宜，或者由问责决定机关责成有关部门办理相关事宜。而党纪政纪处分则由纪检监察机关按照特有的程序完成。

二、党内问责与行政问责的关系

在适用范围方面，根据《中国共产党问责条例》第四条规定，问责主体是有管理权限的党组织，追究的是在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的政治责任，包括主体责任、监督责任和领导责任。问责对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人，突出了“关键少数”。特别是对于一把手这个“关键少数中的关键少数”，更是问责的重中之重。而行政问责，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

《中国共产党问责条例》第五条规定：“问责应当分清责任。党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任”。本条规定了“责任划分”。在追究党组织领导班子集体责任时，必须分清领导班子和班子成员的责任。根据《条例》规定，领导班子负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任，体现了“权责对等”精神，不管是党组织还是党的领导干部，有多大的权力就有多大的责任，就得有多大的担当，不担当、乱担当就要被追究相应的责任。一般情况下，行政首长兼任党委副书记，是一级党委的主要领导之一。在实际的问责实践中，往往是决策由党委集体通过，甚至一把手起关键作用，但是在问责时往往是行政一把手承担主要责任，党委一把手居于幕后。这就造成了权责关系的不对等。现有问责制度的不完善首先破坏的是问责制的公平性。亚里士多德曾指出：“公正是为政的准绳，因为实施公正可以确定是非曲直，而这就是一个政治共同体秩序的基础。”公正性应该成为问责制的根本要求。中国共产党作为长期居于领导地位的执政党的现实以及传统政治文化的影响，使得党的执政方式在很大程度上难以摆脱传统的束缚，“党政不分、以党代政”现象依然很严重。“党委始终把政府看作自己的执行机关，于是党委决策、政府执行，政府请示、党委批准就视为理所当然的事情”。［万泽民、黄枧，我国行政问责与党内问责一体化的思考，《长春理工大学学报（社会科学版）》，2011年第4期。］一旦问责制在公正性上受到考验，就不利于理顺权责关系。另一方面，权责关系的不科学也会进一步阻碍以“党政分开”为关键的政治体制改革。不少学者提出要实现行政问责的一体化，即行政问责与党内问责的协调统一。这样清晰的问责体制将会倒逼主体责任的落实，避免相互之间的推诿扯皮。同时，这也是加强权力制约监督与完善问责对象监督失衡现象的重要一环。

三、党内问责与党内民主的关系

党内民主是党的生命，在中国共产党的发展历程中有这样一种规律：凡是党内民主实施好的时期，党的各项事业就能良好发展，反之，党的事业就会受到阻碍，甚至严重倒退。正反两方面的例子有新民主主义革命时期党的建设和文化大革命时期党的发展严重受挫。从著名的毛泽东与黄炎培的延安窑洞对话到新时期的社会主义核心价值观，民主处处彰显其重要性和引领性。

党内民主的重要性已经为执政党和众多的政治学者所熟知，相当多学者认为党内民主可以为人民民主提供示范与引领。林尚立认为：“由于党直接掌握国家政权，在国家制度层面上直接主导者人民民主发展，所以，对于人民民主发展来说，党内民主的发展状况具有直接的决定作用”。［林尚立，党内民主：中国共产党的理论与实践，上海社会科学院出版社。］中共中央党校王长江教授也认为：“当民主大潮到来之时，如果有所准备，就可以引导民主的发展；如果缺乏对民主政治必然性的认识，没有任何准备，民主就可能进入一种无序发展乃至失控状态。发展执政党的党内民主，就是推进有序民主的最现实途径。显而易见，在党内民主得到长足发展的情况下，人民民主的发展等于有了一个可资效法的样板。”［王长江，不要误读党内民主与人民民主的关系，组织人事报2014年7月31日。］

党内民主固然十分重要，但如何落实与推荐党内民主建设可能是更为关键与紧迫的事。在整体考虑党内民主途径的时候，会发现党内问责是重要的一个环节。所谓党内民主是指：“在党内生活中，根据党章和党的其他有关规定，党员按照有关的民主程序和形式，对党的事务的参与、决定与管理。共产党在党内生活的长期实践中形成的民主作风、民主传统、民主方式和方法等是党内民主的具体表现，党的民主集中制、代表大会、民主选举、民主决策、民主监督等民主制度是党内民主的制度形式”。［李铁映，论民主，中国社会科学出版社。］党内问责是党内监督的重要内容，对实现党内民主具有重要的意义。作为一个拥有八千多万党员的庞大政党，中国共产党是以间接民主的方式来实现党内民主的。因此，党的领导机关和领导干部就成了党内权力分配格局的主要承担者。那么，对这些领导机关和领导干部的有效监督与制约就成了党内民主实现的关键。

从问责路径的方向来看，对领导机关和领导干部的问责属于纵向的自上而下的问责。这就需要完善党内问责的主体及配套建设，这可以从完善党代会问责机制、对党内问责权力主体的问责机制和建设民主的问责文化三个维度思考。

“党的代表大会制度和委员会制度是我国党组织的一项根本政治制度，同时也构成了党内民主的制度性基础。”［张贤明，当代中国问责制度建设及实践的问题与对策，《政治学研究》，2012年第1期。］党的代表大会是党内最高的决策机关和监督机关，各级党委由其产生对其负责。同时它也是党内权力授受的转换环节，因为它是由全体党员通过间接授权的方式由党代表组成的，这是从“受”的角度上来看；而从“授”角度来看，由党的代表大会选举产生党的委员会，再由党的委员会产生常委会。参考这条授权路径，党内问责也应该有一条相应的路径。但现实是，问责往往是由上级领导或上级党组织发起的，党代会的问责功能往往被虚置。这一方面固然与党的领导体制的现实性有关联，尤其是民主集中制的不完善，集体负责制变形为类似“行政首长负责制”的“党委书记负责制”；但另一方面，党代会的非常任制在更大的程度上限制了党代会和党代表在质询、监督等方面功能的发挥。五年一次的党代会，使得广大党代表每五年才履行一次职责，并且又限于会期有限、代表人数有限等等，很难保证党代会问责的质量。要解决这些问题，可以从落实党代会常任制入手。把它作为一个切入点，进而为党员代表履行问责职能提供有效的制度化平台。

对党内问责权力主体展开问责是完善问责机制的重要环节，这样就实现了自下而上问责方式与自上而下问责方式的有效衔接。我们一般认为，党内问责权力主体是上级领导机关或党组织。从党内权力授予来看，第二个层次的授权，即由上级机关对下级机关来看，在现实中更具有普遍性。因此，自下而上的问责就比自上而下的难度要大得多。然而，自下而上的问责在现今的反腐倡廉建设中的重要性已不断凸显。没有自下而上对党内问责权力主体的问责，就不能保证问责的民主性与科学性。因为，一方面它会损害党员的平等地位，削弱党员尤其是普通党员的积极性；另一方面，不对党内问责权力主体进行问责，问责就极易沦为权力斗争的工具，使权力的应用更加肆无忌惮。所有这些都偏离了党内问责的宗旨，也不利于党内民主的构建。良好的政治文化是政治制度有效实施的重要外部环境。同样的，问责制度的有效必然离不开良好问责文化的营造，问责文化会间接而又深远地影响着问责制的发展。从党内民主与党内问责辩证的关系来看，问责制度需要以民主为价值取向。以民主为取向的问责文化，一方面解释和说明党内问责的合理性；另一方面，可以从价值层面到制度层面为党内问责制提供理论指导。当前，培育问责文化的重点应该是努力减少“官本位”政治文化的影响，这种文化会造成严重的等级观念与权力、人身的依附关系，使权力沦为谋私利的工具，不利于培养自主自律的责任意识。

《中国共产党问责条例》的发行无疑会是党内问责制度化的标志性事件，然而制度的完善还需要一个渐进的过程。这个过程需要我们正确认识党内问责与党纪处分的关系，正确思考党内问责与行政问责的边界和联系，以及党内问责与党内民主的辩证关系。从这三个维度，进一步思考与考量党内问责制的发展与完善。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑张敏）