利益冲突的廉政价值探究

□丁远朋

利益冲突的廉政价值探究

□丁远朋

作为一个廉政概念，“利益冲突”在20世纪中期开始被许多发达国家和地区普遍使用，诸如加拿大、美国等都建立了以防止利益冲突为核心的反腐制度，而我国对利益冲突概念的关注较晚。十七届四中全会明确提出“建立健全防止利益冲突制度”，这是中国共产党首次将“防止利益冲突”写进中央文件，也是首次将“利益冲突”概念正式纳入反腐倡廉的范畴。党的十八大报告则进一步重申要“深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”。研究廉政意义上的利益冲突概念，对于应对当前腐败形势，扎实有效开展反腐工作具有重要意义。但国内学术界对利益冲突问题研究较少，专门的著作更是少之又少。鉴于此，本文在梳理学术界对利益冲突界定的基础上，分析其内涵，挖掘其理论基础，并对其廉政价值进行探讨，以期深化对利益冲突的认识。

一、利益冲突的内涵分析

作为一个舶来品，“利益冲突”原文是“conflict of interest”，所以“利益冲突”有时被译成“利害冲突”。大体来看，利益冲突有两层含义：其一“凡是涉及与利益相关联的主体间（不同国家、地区、民族、阶层与集团彼此之间以及这些组织内部人与人之间）的冲突，都可以称为是利益冲突。”这种广义上的利益冲突概念在社会学、法学等领域普遍使用。其二是狭义上的利益冲突，即作为一种廉政概念，特指发生在国家公职人员身上的利益冲突，它“以社会公众与公职人员之间的委托代理关系为前提，与公职人员所具有的特定的公共角色相联系”。作为一个伦理困境问题，狭义上的利益冲突与行政伦理的发展密不可分。而它真正成为一个廉政伦理问题，是在二战之后，尤其是以美国“水门事件”为标志。

“利益冲突”在20世纪中期开始被许多发达国家和地区普遍使用，国际组织及西方学术界的诸多学者对利益冲突做出不同阐释。其中，世界经济合作组织（OECD）将利益冲突解释为：公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突，其中公职人员的私人身份的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任。即只要公职人员的私人利益不恰当地影响到他们履行公共职责，他们就存在现实的利益冲突了。戴维斯认为：“利益冲突是一种情境（situation），在这种情境下某人的特定利益具有干扰他代表另一个人做出合适的判断的趋势。”利伯曼（Lieberman）将“政府行政雇员的责任与其个人的经济利益之间的冲突”定义为普遍接受的发生在公共行政事务中的利益冲突。马国泉在《行政伦理：美国的理论与实践》一书中提出：“所谓的利益冲突是指公务员的社会关系、金钱财产往来或个人信念有可能会妨碍他（她）从公众利益出发，依照法律秉公办事”，并将其视为影响廉政的罪魁祸首之一。此外，杰瑞米·波普、威廉斯、苏马斯·米勒等学者也有相似的观点。

就利益冲突的具体含义而言，我国学术界大致有三种观点：第一种观点认为利益冲突是指公职人员的个人利益与其代表的公共利益的冲突，并对后者造成干扰和侵害；第二种观点从个人利益与公共责任冲突的视角出发，将利益冲突视为公职人员的个人利益与其公共职位产生的公共责任的冲突，并对后者造成干扰和影响；第三种是从公职人员角色视角来分析，认为利益冲突是在不同角色伦理冲突中进行道德和利益选择的结果。

本文认为，作为一种廉政概念，利益冲突可分为两种，即情境性利益冲突和行为性利益冲突。前者指“在这种情境下某人P（既可以是个人也可以是法人）具有利益冲突。P有利益冲突，当且仅当（if and only if）（1）P与另一个人处于要求P代表他做出判断的关系中，且（2）P具有某种特殊的利益，这种利益具有干扰他在这个关系中做出合适判断的倾向”。另言之，情境性利益冲突是指公职人员的私人利益对公共利益与公共责任可能产生干扰、侵害的情况，是一种能够引发但尚未造成实际行为结果的或然状态。只要公职人员所要履行的公务与其家属等私人利益产生某些关联，这种情境性利益冲突就会产生。“但当公职人员在公务过程中意识到了利益冲突且不加以正确处理时，就会产生真正的危害”。行为性利益冲突是指公职人员的私利侵害公共利益的实然结果。它意味着公职人员以权谋私，并对公共利益造成损害。可见这种行为性利益冲突其实就是情境性利益冲突进一步演化的结果。

因此，作为公职人员私人与公共利益发生矛盾的表现，利益冲突可界定为：国家公职人员在履行公职过程中，由于和私人、亲属等特殊因素存在关联，而造成其私人利益侵害和影响其公职所代表的公共利益的或然状态和已然行为。其中私人利益不仅仅指经济利益，“经济利益尽管力量强大但也只是利益的一种，其他重大的利益包括：情感、社会地位、权力、社会关系、成见、个人福利、别人的福利和社会认同。”

二、利益冲突概念的理论基础

1.西方“理性经济人”理论

“理性经济人”是西方公共选择理论的基本假设，也是“利益冲突”概念重要的理论基础。“理性经济人”假定人都具有利己心，在面临选择时，总是会选择对自己更有利的、更能实现自身利益最大化的方案。该理论源于亚当·斯密的经济理论，后被布坎南等公共选择学派首次纳入政治领域的分析，认为个人进行政治参与的目的，依然会进行成本—收益分析，并追求自身利益最大化。所以，缪勒说：“同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由仔细求利的自利者转变成‘大公无私’的利他者呢？”“理性经济人”这一假设为利益冲突奠定了理论基础。“建立在道德神话基础之上的国家政治理论一遇到经济人这一现实问题便陷入了难以解决的困境”。西方“理性经济人”理论认为国家公职人员兼“公共政治人”和“经济人”的双重角色，由此使得其行为具有公共性的同时，不可避免地带有自利性。在履行职责过程中，国家公职人员的公共性与自利性发生矛盾，就会表现为公共利益与公职人员私人利益之间的冲突即利益冲突。若公职人员处理不当，就会进而导致权力寻租、以权谋私等腐败行为。因此这种利益冲突是“公共政治人”与“经济人”博弈的本质和表现。

2.“无赖”理论

18世纪著名哲学家大卫·休谟提出了著名的“无赖”原则。该原则坚持人性恶的逻辑假设，认为人追求自身利益最大化乃是自然本性，因此每一个进入政治领域、行使政治权力的人都是“无赖”。因此休谟认为：“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”波普尔也有类似观点：“我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因为这样，设计甚至使坏的统治者也不会造成太大损失的制度是十分重要的”。如果说，“理性经济人”假设侧重于利益冲突的发生机理，那么“无赖”理论则揭示了利益冲突发生的必然性。它有助于我们深入理解利益冲突与反腐以及道德之间的深层关系，为建造公职人员私人利益与公共利益之间的“防火墙”提供理论依据。

三、对利益冲突廉政价值的思考

作为重要的廉政概念，利益冲突既在基础上为公共利益和私人利益的存在提供空间，又整合了“公共人”与“经济人”假设，为探索腐败根源、建设反腐倡廉体系开辟了全新视角。

1.利益冲突提供了“公利”与“私利”并存的空间

作为公职人员的私人利益与其公职所代表的公共利益之间的冲突，利益冲突在基础上提供了公共利益和私人利益并存的空间。社会生活中，人们各种利益的实现和维护并非自发或自动进行，而必须靠人们的主观自觉。人们在利益内在矛盾的驱使下，会结成各种利益关系，其中包括不同利益主体所共有的利益部分即公共利益。因此，公共利益是一种客观存在。此外，随着我国市场经济的发展，私人利益不断得到承认和保护。同作为客观存在，公共利益与私人利益关系密切：一种观点秉持公共利益优先，强调公利本位，如中国古代政治哲学中的“天下为公”思想，以及西方亚里士多德追求城邦之“善”，法国思想家卢梭强调“公意”优于“众意”等；另一种观点则相反，以个体主义为理论出发点，坚持私人利益本位，不能以公益之名牺牲私人利益。如英国功利主义思想家边沁认为“不理解什么是个人利益，谈论共同体的利益便毫无意义。当一个事物倾向于增大一个人的快乐总和时，或同义地说倾向于减少其痛苦总和时，它就被说成促进了这个人的利益，或为了这个人的利益”。

现实生活中，公共利益与私人利益是并存的，不能仅仅“崇公”而“抑私”或相反。不同于公共权力等概念，“利益冲突”不以“公利”为价值取向，而是在为公共利益的存在提供空间的同时，也承认私人利益的存在。因此，防止利益冲突既能避免公共利益“侵吞”公民私人利益，也能防止私人利益挤压和侵害公共利益。

2.利益冲突整合了“公共人”与“经济人”的假设

在理论上，利益冲突概念能够整合公职人员“公共人”与“经济人”角色的假设。作为一种非正义的伦理困境，利益冲突意味着公职人员的两种角色即“公共人”与“经济人”之间发生冲突。现代社会中，利益关系与社会角色日益复杂。对于公职人员而言，尤为如此。作为公共权力的委托人，公职人员应担负实现和维护公共利益的义务，以公共利益最大化为价值取向和行动指南，扮演“公共人”角色；此外，由于公职人员作为普通人，具有自利的一面，因此又是追逐自身利益的“经济人”。“公共人”与“经济人”角色之间的对抗往往导致行政责任的矛盾和冲突，从而给公职人员的秉公执法带来挑战。

利益冲突是公职人员“公共人”与“经济人”两种角色发生错位的表现。倘若以“经济人”的角色来对待“公共人”的职务，即以普通人的角色来对待公职，公职人员就会将公权和公职视为谋取私利的途径，进而发生以权谋私、权钱交易等腐败行为。所以库伯说“人们受雇扮演公务员角色（尤其是选举产生的公务员和行政人员角色）常会体验到公共利益和个人利益之间的紧张关系，也常为如何处理这些紧张关系而进退维谷”。可见，与仅仅以“公共人”为假设前提的公共权力概念不同，利益冲突的概念有效整合了“公共人”与“经济人”的假设，为公职人员“公共人”与“经济人”两种角色提供了合理对话的平台，有益于揭示腐败根源。

3.防止利益冲突构成了预防腐败制度的逻辑起点

所谓逻辑起点，是任何理论或制度安排的最初着眼点，往往表现为起始概念。“逻辑起点问题是预防腐败理论研究的关键问题之一，逻辑起点选择正确与否，直接决定预防腐败理论体系内在的严密性，直接影响预防腐败制度安排的科学性和合理性。”由于公共权力是腐败产生的前提和基础，所以学者们通常认为，制约公共权力是预防腐败制度安排的逻辑起点，强调对权力运行的规范、制约和监督等，这是从权力着眼来压缩腐败空间的思路。但本文认为，约束公共权力对于预防和治理腐败至关重要，但公共权力无法构成反腐的最初范畴和起始概念，而防止利益冲突才是防治腐败制度的逻辑起点。这是因为：

第一，公共利益构成公共权力形成的基础。社会生活中，人们各种利益的实现及维护都必须依靠人们的主观自觉。而不同利益主体会结成各种利益关系，必然存在着共有的利益部分即公共利益。为了实现这些公共利益，满足社会群体的公共要求，政治权力作为对各方利益进行权威配置的强制力量便应运而生，可见公共权力的形成基础在于公共利益。权力只是获取利益的工具和手段，获取利益才是目的。因此对于预防腐败的制度或理论而言，公共权力不是起始概念。第二，作为委托性权力，公共权力以“公共人”为人性假设前提，无法整合“经济人”假设。如上分析，“公共人”以追求公利最大化为行动目标，“按照这样的逻辑，公共人在掌握公共权力时就不存在为了私人利益侵害公共利益的可能。绝对权力导致绝对腐败只是政治谚语，或者是经验总结，从公共权力概念本身并不能推出腐败的结果”。腐败行为的发生离不开腐败动机，即“经济人”的逐利动机，而公共权力概念以公共利益为价值导向，显然无法为公职人员“经济人”角色的存在提供平台。与此相对，利益冲突的概念则能很好地整合“公共人”与“经济人”假设，提供“公利”与“私利”并存的空间。因此防止利益冲突“就是要在机构利益和个人利益之间设置一个‘防火墙’或‘隔离带’，让利益冲突不能发生，从而起到预防腐败的作用”，具有很强的前瞻性。可见，防止利益冲突才是预防腐败制度的逻辑起点。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）

（责任编辑矫海霞）