十八大以来党内反腐法规建设研究

○韦希源

十八大以来党内反腐法规建设研究

○韦希源

腐败问题由来已久，它滋生弥漫于社会生活的各个领域，严重制约社会的发展，更动摇着国家制度的稳定。中国在反腐问题的治理上从来没有停止过探索的脚步，因为反腐倡廉建设不仅是国家政治体制改革的关键，而且也攸关党和国家的生死存亡。

一、完善党内反腐法规是反腐倡廉建设的前提

在当今世界上，政党是国家权力运行的核心，政党政治是民主政治的表现形式。但是在政党与国家的内在关系上，西方国家的政党具有强烈的内生性特点，他们是在既有国家制度架构内诞生和活动的，是国家制度长期发展的产物。而社会主义国家的政党无论在历史逻辑关系还是政治逻辑关系上都与西方不同，政党建设的新制度是在旧制度上破而后立的，即政党建立国家并领导国家。这也就决定了中国的反腐倡廉体系是以政党为核心建立，在党委的领导下，各部门各司其职，开展反腐工作。可以这么说，中国共产党是反腐的主导力量。

法治国家需要廉政建设，反腐的有效推进离不开共产党自身组织的完善。也就是说，治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。所以，完善党内反腐法规是反腐倡廉体系建设的前提和基础。

二、十八大后党内反腐法规建设的特点

从目前法规建设情况来看，党内反腐法规建设已经形成了以制度监督和制约权力运行为核心的较为完整的反腐法规体系，在继承和发展之前的反腐思路上既有所继承又有所改进。纵观现行法规，我们可以按照法规主要的功能分类，逐一分析十八大后党内反腐法规建设的趋势和特点。

（一）总体规划

中国共产党一向高度重视反腐问题，在十八大之后更是态度鲜明，立场坚定，在廉政建设方面着重了系统化、全局化的部署。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在强化权力运行制约和监督体系方面围绕科学反腐、机制创新、改进作风等方面做出了安排部署，这些都是廉政建设在全面深化改革中不可缺少的步骤。随后颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》从党风建设、廉政建设的方方面面提出了进一步的法规完善要求。同年年底的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》提出了反腐倡廉建设的五年规划，在总体反腐战略布局下统一预防和惩治腐败机制与改进作风建设，为反腐建设指明了发展方向。

这些全局性的廉政建设部署，对法规建设起到了统筹把控的作用，给接下来在各环节的具体措施提供了依据，也凸显了党中央坚定不移的反腐态度，增强了全党上下治理腐败的信心。

（二）思想作风建设

十八大之后专门制定的关于党员作风建设的法规有两部：2012年的《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》，从深入基层、精简会议、精简文件、规范出访、改进警卫工作、改进新闻报道、严格文稿发表、厉行勤俭节约这八个方面规定了作风改进的内容，强调时刻保持与群众的血肉联系；2014年的《关于深化“四风”整治、巩固和拓展党的群众路线教育实践活动成果的指导意见》对已取得的党风建设成果做出了持续深入治理的战略部署，明确提出了继续加强作风整改工作的要求。

那个时候，我们的县里，早就有了洋学堂了。小学好几个，大学没有。只有一个男子中学，往往成为谈论的目标。谈论这个，不单是翠姨，外祖母、姑姑、姐姐之类，都愿意讲究这当地中学的学生。因为他们一切洋化，穿着裤子，把裤腿卷起来一寸，一张口，格得毛宁外国话，他们彼此一说话就“答答答”，听说这是什么俄国话。而更奇怪的就是他们见了女人不怕羞。这一点，大家都批评说是不如从前了，从前的书生，一见了女人脸就红。

在尚未形成廉洁思想文化的中国，思想文化观念体系的建设很容易遭受腐朽思想侵蚀，所以健全与时代相统一、与中华民族传统文化相承接的廉政文化才能从根本保障廉政建设，抵御消极腐败。十八大以来开展的群众路线的教育实践活动加强了党与人民的血肉联系，引领了以上带下、以上促下的全方位党风建设活动，坚定了党员的信念，带动了廉政文化的建设。

（三）制度建设

制度反腐可以说是反腐建设的根本之策，是今后要坚持发展的反腐道路，是经过长期探索的科学性结论。十八大以来，按照“把权力关进制度的笼子里”的思路进行的制度建设，进一步推进了制度反腐的进程。党中央围绕强化干部监督、领导示范带头、提倡厉行节约、规范公务接待、严禁公款送礼等方面先后出台一系列廉政新规，涵盖的内容大至干部选拔任用、公务接待、机关会议费，小至公共场所禁烟、寄送贺年卡、购买赠送烟花爆竹，建立起了一套从预防、监督到惩治的严密的廉政制度体系。

1.预防性制度建设

加强风险防控体系的制度建设是反腐倡廉制度建设的前提性环节，也是党中央近几年集中力量整改的环节，毕竟亡羊补牢不如防患于未然。党的十八大报告就曾指出：“防控廉政风险，防止利益冲突，更加有效地防止腐败”。在之后党中央制定的预防性规范共计有38部，是反腐各环节中制度数量占比最高的，从中也可以看出党中央把腐败消灭在萌芽状态的决心。根据这些规范调整的对象不同，可以从以下两个类别来分析理解：

首先，规定工作中涉及的各项事务的具体标准。这也是预防性规范着重调整的部分。针对工作中不同层面的问题做分类。从中可以看出，这一时期党中央加强了对工作人员本身的约束，在教育培训和职业能力方面都做了提高性的要求，对参与社会活动和兼职方面进行了限制性的规定。对于工作中的办公资产则是设置了规范性标准，以期杜绝使用和建造中的肆意滥用权力。在工作事务方面，从会议、差旅、培训、公务接待、节假日事项、晚会筹办等几乎可预见的所有问题的各个环节做出了明确性的规定，是对当下社会上不良现象做出的及时且有力的回应。这些制度规范围绕权力配置与运行中滋生腐败的可能，在每一个薄弱环节都做出了防范性的规定，都是为了从根源处遏制腐败。

其次，要求在生活作风上廉洁自律。全面性的预防措施有实施领导干部报告个人有关事项，指导性的文件有《中国共产党廉洁自律准则》。此外，在生活中易腐化的层面都有专门的规定，明确了反对浪费，整治“会所中的歪风”，殡葬改革，公共场所禁烟，严禁公款送礼，严禁使用“特供”“专供”等标识这些具体的腐败打击手段。

3.惩治性制度建设

在反腐法规的制度中单独设立的惩治性的规范并不多，大部分的法规是就某方面问题提出改善性的意见后，连带提及了行为违反后的惩处方式。十八大之后专设的惩治性规范有强化领导干部环保责任的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和维护收入分配秩序的《违规发放津贴补贴行为处分规定》。除此之外还有两部法规是对党员违规行为的综合规定，部分涉及到了反腐方面的惩戒要求。一部是2015年新颁布的《中国共产党纪律处分条例》，其中第八章全章规定了违反廉洁纪律行为的处分，25条纪律较之前版本新增了权权交易、利用职权或者职务上的影响为亲属和身边工作人员谋利等近几年新发现问题的惩处措施。另一部是2016年颁布的《中国共产党问责条例》，其中第六条第五款明确指出廉政建设和反腐工作不彻底应当予以问责。这些突出重点、针对时弊的条例体现了十八大以来全面从严治党的战略方针。

三、关于党内反腐法规建设的思考

十八大之后，党内反腐法规体系围绕腐败产生的过程，从腐败根源的预防治理、外部的防控和监督，还有最后的惩治和处罚都建立了相应的规范，为反腐工作提供了良好的党内反腐法规机制，在党内廉政建设方面法规已初具规模，但仍有部分内容需要进一步完善。

（一）制定指导反腐工作的纲领性法规

在现行的党内反腐法规中缺少一部纲领性的法规来指导廉政法规建设工作。虽然目前的法规中也有关于腐败问题规划上的部署与安排，但都是阶段性的战略意见，而不是专门的反腐法规体系的纲领性法规。制定一部总体指导反腐败工作的法规，应该规定反腐倡廉的目标、原则、程序、调整的问题与方法，各部门的职责与义务。总规可以把反腐领域内各种纷繁复杂的法规进行归纳梳理，形成一个逻辑清晰的有机体系，这样才能保证各项具体法规适时地修正和完善。

（二）完善党内反腐体系构建

1.提高单项法规质量

首先，反腐的顺利开展有赖于准确且适应形势的高质量的法规体系，这就要求构成这个体系的每一部规范都精准有效。近几年法规的规范性和严谨度明显提升，但一些法规仍存在着内容重申和表述笼统的现象，还有部分调整具体问题方面的法规也应进一步严密结构，简明内容。其次，国家经济处于一个高速发展时期，行政管理与市场经济也在一个磨合试错的阶段，许多法规的制定是迫于形势，对于这些法规的调整要及时进行，避免因政策和时势变化而导致法规功能被架空。最后，针对相同事项的规定应及时删减更正、整合汇编，增强法规实用性，防止过多空泛内容以致反腐流于形式。

2.法规之间的协调

党内反腐法规涵盖领域日趋广泛，对党的权力运行进行了有效的规制。法规的丰富也造成了内容的分散和部分规定的交叉。明晰一项事务的规定可能同时要查找多部规范以避免遗漏。例如党政机关召开会议时可能同时需要查询《党政机关国内公务接待管理规定》《中央和国家机关会议费管理办法》《中央和国家机关公务用车制度改革方案》等多部规定，而这几部规定虽涉及范围大小不同，却没有严格的主次关系和逻辑顺序。法规之间的协调不足，会降低执行的效率。将法规按功能内容分类，例如采取本文上述分析法规特点的方式将全部法规分为几大功能类别，再从中根据具体内容分为具体篇章，理清各层关系，逐一列明，使法规之间既各自独立，又相互协调。这样不仅方便查阅学习，而且还便于以后法规编纂的及时修订，以减少纰漏。

（三）党内反腐法规与国家法律的衔接

在中国特色社会主义法治体系下，党内法规和国家法律都是法制体系的重要组成部分，目标都是为了维护人民的利益。但是在制度建设上，国家法律是党内法规制定的重要依据，任何党内法规的制定都必须遵从国家法律。党内法规作为规范全体党员的准则，是中国共产党全体党员行为的底线，标准上严于国家法律。然而实践上存在着部分人既是党员又是普通公民的情况，又由于党内法规与国家法律并存，所以部分党内法规的规范对象除了党员，还包括其他公权力机关和公职人员。正如党内反腐法规中的《党政机关国内公务接待管理规定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等多部规定都将调整的范围拓宽到了公权力机关和公职人员。因此，党内法规和法律区分衔接这一点确实有待改善。虽然从中国现阶段的实际情况出发，在国家事务和党内事务间难以划分出一条明确的界限，但是明确双方的分界可以健全党内反腐法规制度体系，更好地发挥党员的先进性。

（四）建立科学评估机制

党内反腐法规体系筹建过程中，需要一个科学精密的系统进行实时的评估与清理，从法规开始的制定与否，到法规执行中的缺漏修订，再到法规结束的失效废止进行全程的跟踪与改进。这是一个周期循环的工作，定期的核审可以严格保证反腐法规的程序规范，也可以及时对法规实质内容进行纠错。现行的《中国共产党党内法规制定条例》虽然确立了对党内法规的适时清理和评估制度，但在执行和效果的评估上尚未有强制规定，而且评估系统工作需要严格按照程序，有计划有步骤地展开，才能保证评估的效果。所以，具体有效的法规评估制度是建立反腐法规体系必不可少的内容。

（作者单位：河南科技大学）

（责任编辑张敏）