执法体系现代化的价值及其建构逻辑

张明军

〔摘要〕执法体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分。我国法治建设所处的历史方位、提升法治治理的效能、整体推进依法治国方略的需要决定了必须推进执法体系现代化建设。执法体系现代化建设的原则是以最小的成本实现执法质量的最大化。执法体系现代化建设的核心是实现执法主体、执法权力结构和执法监督三个要素的现代化。

〔关键词〕执行体系；现代化；价值；逻辑构建

〔中图分类号〕D9201〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）05-0093-05

一、执法体系现代化是全面推进依法治国战略的必由之路

全面推进依法治国是顺利完成各项目标任务、全面建成小康社会、加快实现社会主义现代化的重要保证。在全面推进依法治国的进程中，不仅需要确立在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义的法治理论，更需要确立中国特色社会主义法治体系。十八届四中全会指出，坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，主要包括“形成完备的法律规范体系、高效的法律实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。〔1〕概括而言，主要是三大体系：一是法律规范体系；二是执法体系；三是法治监督保障体系。其中，执法体系在整个法治体系中居于十分重要的地位，承担着由法律文本价值向法律实践意义转换的重要职能，是全面实施依法治国承前启后的中间环节和重要实施条件，直接影响和决定着依法治国方略能否实现的重大问题。

首先，执法体系现代化是中国法治建设所处的历史方位所决定。在新时期，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面临的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多空前严峻。如何应对和治理所面临的诸种问题，对我国的治理理念、模式和手段均提出了新的考验。“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。〔2〕古今中外成功的治国理政经验表明，推进国家治理体系和治理能力现代化的关键是增进法治在国家治理诸种要素中的含量和比重，使法治模式在多种治理方式中占据主导地位并成为国家治理的主要手段。改革开放以来，中国的法治建设虽然取得了较为显著的成就，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，法治政府建设稳定推进，全社会法治观念明显增强。但必须清醒地看到，法治建设中仍然存在“有法不依、执法不严、违法不究现象，而且比较严重，执法体系权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出”。〔3〕这些问题都与执法体系建设滞后，难以适应国家社会发展对法治建设的要求相关。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，必须推进我国法治体系特别是执法体系的现代化，才能使中国特色社会主义法治建设整体推进，以优质的法治效能满足新的历史条件下，国家和社会治理发展的需要。

其次，执法体系现代化是提升法治质量的重要条件。依法治国是实现全面建设小康社会和建设富强民主、和谐文明的社会主义现代化强国的重要保障。依法治国不仅要看法治的形式，更要注重法治的效能。法治效能包括两个方面：一是执法的成本；二是执法的质量。前者所要解决的是法治执行中所付出的成本代价，后者所要解决的是法治执行中是否达到了预期目标。判断一个国家的法治是否成熟，在关注法律规范体系是否完备的同时，必须检视法律规范在实践中执行得是否到位及其效果。改革开放以来，我国的法律规范体系建设取得了显著成效，但法律规范在执行中的效果距离既定的立法预期及广大人民群众的要求，尚有一定的差距。在现实中仍然存在执法不严、违法不究等有违法治本义的现象，致使法治的效能不高，在加大执法成本的同时，影响了社会的公平正义，降低了法治的效果。执法体系与法治质量是密不可分的两个范畴，二者的关系体现为法治质量决定体系，预设何种质量必须建立与之相适应的体系，但体系对质量具有反作用，体系的建构是否科学，直接影响和制约质量的实现。因此，在建设基本完备的法律规范体系之后，必须构建科学的现代化执法体系才能提高法治实施的质量，为国家和社会的不断发展进步提供必要的保障。

再次，执法体系现代化是整体推进依法治国方略的需要。实现依法治国方略，建设完备的社会主义法治国家是一个系统工程。该系统是由多个子系统如法律规范子体系、执法子体系、法治文化子体系等构成。各子体系之间具有相互促进、相辅相成的内在逻辑关系。任何一个子体系的缺失或建设滞后均会影响依法治国整体系统功能的发挥。目前，我国的法律规范体系建设已经取得了较好的成效，但执法体系建设相对滞后的问题导致了法治实践中仍然存在“随意执法、粗放执法、变通执法、越权执法甚至钓鱼执法等消极执法现象的产生。因此，在推进依法治国方略进程中，既要注重法律规范体系的建设，也要注意法治文化的培育，更要关注执法体系的建构。通过执法体系的现代化建设，在杜绝执法环节的消极现象的同时，使执法体系与其他子体系整体推进，实现各子体系之间1+1>2的效果，为依法治国体系正向功能的发挥创造必要的基础和条件。

二、执法体系现代化建设的原则：以最小的成本实现执法质量的最大化

天下之事，不难于立法，而难于法之必行。影响和制约法之必行最主要的因素是执法体系。习近平同志2014年1月7日在中央政法工作会议上指出，“一个国家实行什么样的司法制度，归根到底是由这个国家的国情决定的。评价一个国家司法制度，关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题”。〔4〕全面推进依法治国的总目标决定了必须坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发的原则。作为依法治国重要组成部分的执法体系现代化，在构建的过程中，主要遵循的具体原则是：以最小的执法成本，实现执法效果的最大化。此原则主要隐含如下内容。

第一，执法体系中的领导主体。党与法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国方略能否实现，最关键的是方向正确和政治保证的坚强有力。中国特色社会主义制度的性质决定了党的领导是社会主义法治的根本保证，在中国特色社会主义法治体系中，党的领导是贯彻其中的一条主线。党的领导是政治领导，不是对执法事务的具体干预。在执法体系现代化建设中，必须正确理解领导的本质是影响，领导力是影响力而不是命令和支配执法主体完成某项执法任务的过程。党在执法体系中领导的实现，不是依靠运用国家权力强制性完成的，而是依靠党在执法体系中的权威实现的。这种权威主要是通过党的理论的先进性，路线、方针、政策的正确性，各级党组织和个体党员的先锋模范作用形成的。

第二，执法的成本问题。判断执法体系是否现代化的重要标准之一是该体系运作的成本和代价。不计成本的执法体系或以较大成本的付出实现执法目的的体系，绝不是现代化的体系。执法成本主要由两大部分组成。

一是物资成本。主要指执法活动中消耗的资金和物品。科学合理的执法体系，能够在执法活动中，以最小的资金和物品消耗，实现预期的执法目标。反之，则以较大的资金和物资消耗完成执法任务。在执法体系现代化建设中，必须针对目前我国执法过程中存在的物资消耗过大以及不计成本的现象进行必要的改革，通过精准测算、科学设计，在定点试验和经验总结的基础上，整合和优化执法体系，最终实现以最小的物资消耗，达到最优执法效果的目的。

二是人力资源成本。主要是指执法过程中配置的执法人员数量及消耗的执法成员的精力。优质的执法体系，能够在执法过程中，以最小的人力资源消耗，实现既定的执法目标。反之，则以较大的人力资源消耗实现执法的效果。在执法体系现代化建设中，针对目前存在的执法机构行政人员过多、直接的专业执法人员所占比重较低，任务重、压力大等问题，必须通过司法体制改革，建构科学的执法体系，在激发执法人员工作活力的同时，以最小的人力资源消耗，实现执法效果的最大公约数。

第三，执法质量问题。法律实施的目的是保证国家和社会秩序的正常运转，促进社会的稳定与和谐发展。执法的最大价值在于维护社会的公平正义，使广大人民群众切实感受到法律惩恶扬善的目的。因此，在关注执法成本的同时，更应该注重执法的效果，优质的执法效果是执法的出发点和最终归宿。执法的效果主要体现在如下方面。

其一，执法程序的合规性。能否按照既定的程序执法是检验执法效果的重要标志。在执法体系现代化建设中，必须审慎思考如何保证和规范执法主体在执法活动中严格按照程序执行的问题，使执法者在行使执法权力的过程中不能脱离程序、不敢脱离程序、不敢减少程序。不受任何组织、社会团体和社会个人的影响，严格地按照执法程序规制执法行为。

其二，执法内容的合理性。按照法律规定的条款，正确行使自由裁量权，是衡量执法效果的另一个标志。在执法体系设计中，应该重点关注如何规范执法主体在法律允许的范围内，运用自由裁量权的问题。在考虑各种因素的基础上，将自由裁量权的运用精细化、具体化，使执法主体在行使权力的过程中，将主观自由裁量的范围压缩到最小值，保证执法过程中自由裁量权运用的合理性。

其三，执法结果的满意度。坚持法律面前人人平等，维护社会公平正义，使广大人民群众在每一项执法活动中都感受到司法的公信力，是判断执法效果最重要的标准。在执法体系现代化建构中，必须将体现社会公平正义、社会公众认可执法行为、满意执法结果作为执法体系建设的核心。通过对程序的规范设计、执法内容的严格规制和文明执法的行使，使执法行为真正成为维护公共利益、人民权益和社会秩序的活动，让每一位社会公众既感受到法律内容的科学，又感受到执法活动的合理正确，以此提升中国特色社会主义法治的权威和优越性。

三、执法体系现代化建设的核心：三个要素的现代化

执法体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是由多种要素组成的有机整体，在各种要素的组合和相互作用中，有三个要素居于核心地位，执法体系现代化建设必须首先实现三个要素的现代化。

首先，执法主体的现代化。执法主体是指实施和执行法律的组织机构及其个体成员，是执法体系有效运转的推动者和动力输出者，在执法活动中发挥主导的作用。在执法体系现代化建设中，实现执法工具及其设施的现代化固然重要，但执法主体的现代化更为重要。没有执法主体现代化，再先进的执法设施及工具也可能因执法主体的能力或素质不够，而难以发挥应有的功能，甚至使先进的执法工具和设施发生与法治初衷背道而驰的现象。在执法主体现代化建设中，主要注重两个方面：一是执法组织机构的现代化。执法组织机构是执法体系运行的主要载体和平台，是重大执法活动的组织者和实施者。执法活动是否取得预期效果在较大程度上取决于执法机构设置得科学与否，以及执法机构的理念和组织机构之间是否协同整合。因此，执法组织机构现代化必须使执法组织配置适应时代发展要求，满足现代社会条件下执法活动的需要。针对中国处于社会转型期，发展进程中问题繁多、利益分配和各种社会矛盾较为尖锐的问题，有计划、有步骤地推进司法体制改革，通过合理的执法组织机构设置，形成公检法三机关在司法活动中各司其职、互相配合、互相制约的执法组织体系，排除外部因素对执法具体活动的干扰，回应人民群众对司法公正、公开的关注和期待，使司法组织机构最大化地满足我国政治、经济、社会、文化和生态发展进程中对公平正义的需要。二是执法个体成员的现代化。法律需要人来执行，如果执法的人不守法或者素质低下，良好的法律很难在实践中收到预期的成效。因此，执法个体成员素质的现代化在执法体系现代化建设中具有重要的价值和意义。执法个体成员的素质现代化主要包括三个方面：其一，执法个体成员需要具有现代的执法理念武装头脑。在执法过程中，以符合时代要求的观念克服重结果轻程序的思维惯性，注重对结果和程序的双重重视。以尊重被执行者社会公民权利和合法权益的现代执法理念武装头脑，做到科学执法、柔性执法和规范执法。其二，执法个体成员需要具有现代的执法知识素养。时代的变迁和发展，催生法律规范体系的变化，执法个体成员必须与时俱进地学习和掌握不断发展和完善的法律法规内容，以丰富的法律法规专业知识，使执法活动更符合法律的本义和接近法律文本的本质要求，实现执法活动的严谨性和正确性。其三，执法个体成员需要具有现代的职业道德。职业良知来源于职业道德，是影响和制约执法个体成员执法水平的前提基础。必须将强化公正廉洁的职业道德作为必修课，教育引导执法者自觉用执法道德约束自己，认识到不公不廉是最大耻辱，“做到对群众深恶痛绝的事零容忍，对群众急需盼的事零懈怠，树立惩恶扬善，执法如山的浩然正气”。〔5〕

其次，执法权力结构的现代化。执法权力结构对执法体系功能的发挥具有重要的影响和制约作用。良好的权力结构会释放和激发执法体系功能的正向发挥，反之，会阻碍和削解执法体系的正常运转。因此，必须科学地设计和配置执法的权力结构。判断执法权力结构的现代化，既要关注权力结构的形成，更要注重权力结构在运行过程中所产生的实际效果。“评价一个国家的司法制度，关键是否符合国情，能否解决本国实际问题”。〔6〕同样，评价一个国家执法权力结构的优劣，不是看是否像西方资本主义国家实行了现代“三权分立”，而是看这种权力结构是否解决了该国执法过程中所面临的诸种问题，是否促进执法活动产生良好的效能。在执法权力结构的设计中，需要重点注意三个方面：一是权力配置的科学化。在中国的国家权力结构中，具有执法职能的是行政权和司法权。由于我国实行的是议行合一的人民代表大会制度，行政权和司法权均从属于立法权并对立法机构负责和报告工作。行政权的执法功能体现为对法律法规的执行和实施，司法权的执法功能体现为对违反法律法规行为的裁决和矫正。由于行政权在理论上和实践中高于司法权的客观现实，当行政权在执法过程中出现不当行为时，给司法权矫正这种不当行为留下了难题。因此，必须通过科学的执法权力配置，使司法权面对任何不当权力的行使时，均有矫正的对应权力和能力，在保证行政权有效行使的同时，又具有司法权有效的裁决和矫正效果，保障执法权力结构平稳有效的运转。二是正确处理领导权与执法权的关系。西方资本主义国家实行的是立法、行政和司法三权分立的权力结构。中国特色社会主义的性质决定了我国实行的是领导权、立法权、行政权和司法权四权并存的权力结构。从形式上而言，我国比西方更为分权。但实践中，领导权对立法权、行政权和司法权有统领作用，其权力主要集中在领导权之中。为此，在执法权力结构中，必须正确处理领导权与行政权、司法权的关系。领导权对执法权的领导主要是政治领导，不是对具体执法活动的干预和包办。按照习近平总书记提出“各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明地支持司法机关依法独立行使职权，绝不容许利用职权干预司法”的要求〔7〕，正确厘清领导权与执法权的边界及功能，在确保党的领导前提下，保证执法权的效率和法律的权威。三是执法质量的提升。古今中外权力运作的实践告诉我们，任何一种权力不加约束，必然滥用。任何一种权力统束过死，则难以发挥应有的功能。在对执法权进行约束的过程中，必须关注执法权的质量问题。绝不能以发挥效率为由，任由执法权滥用和发挥，也不能以防止滥用为由，统死执法权。必须认真探索正确发挥执法权和约束执法权的临界点，通过优化执法权力结构，建构执法权力发挥和约束的平衡点，形成执法权力结构“分工负责、相互配合、相互制约”的制度安排。〔8〕

再次，执法监督的现代化。“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用”。〔9〕执法权力亦是如此。加强和完善对执法权力的监督和制约，是推进执法体系现代化，防止执法腐败，提高执法效能的重要举措。执法监督的现代化是由多重要素交织作用实现的，重点需要关注如下方面。

第一，监督意识的现代化。树立对执法监督的意识是执法活动产生良好效果的前提基础。只有具有较强的监督意识，才能在监督思想的指导下，以切实的措施对执法行为进行有效的监督。但执法体系现代化中的监督意识绝不是传统意义上的为监督而监督，而是通过监督实现三个目标：一是防止执法权滥用，产生执法腐败的问题；二是推动执法权正确运用，产生良好的执法效果，维护社会公平正义；三是减少执法成本，以最小的代价实现维护广大人民群众合法权益，树立法治权威和党的良好执政形象，增强社会公众对党执政由认知到认同转型的作用。只有在此种监督意识的作用下，才能使监督的价值和意义超越于原有的防腐反腐，转而拓展为维护广大人民群众的切身利益，更好地开发党的执政资源，巩固党的执政地位。

第二，监督主体的多元化。随着人类社会的不断发展和进步，在权力运作制度化、规范化的过程中，监督主体逐步多元化。执法体系能否走上现代化，在较大程度上取决于执法活动的规范化，执法活动的规范受制于执法监督的力度，执法监督的力度取决于是否具有多元的监督主体，形成监督的合力。因此，在强化原有监督主体作用的同时，调动和激发国家和社会多种监督力量，完成对执法过程多角度、全方位的系统监督。通过“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效”。〔10〕从而使执法活动在科学的监督中有效地发挥维护社会公平正义的功能。

第三，监督模式的现代化。监督模式是影响和制约监督结果的重要因素。随着时代的发展，在执法行为发生重大变革的同时，对执法活动监督的模式也必然发生新的变化。必须与时俱进地在传统执法监督模式中融入新的元素，以新的工具和手段重构信息化时代的执法监督模式。一是增进网络社会监督的力度。互联网的兴起和广泛应用，不仅推动了执法效能的提高，也为执法监督创造了新的平台和条件。通过网络等多种新媒体工具，加强对执法信息的及时披露和执法活动的全程社会监督，以强大的社会舆论压力迫使执法权在规范的法律程序内运作。二是推动阳光执法监督。将执法监督展现在阳光之下，增加执法的透明度，是增强执法监督效果的重要手段。通过阳光执法，将执法过程置于全民全面监督之下，以此遏制执法权力越轨，防止执法腐败，提高执法公平和公正。三是建立执法质量评估体系。执法效能的优劣主要取决于执法的成本和人民群众的满意度，特别是后者是执法价值的最大体现。通过设计和建构执法质量评估体系，及时了解社会公众对具体执法活动的反馈意见，有针对性地改进执法过程中存在的问题，不断完善执法的程序、内容和手段，使执法活动在人民群众的评价和监督中日臻完备，更加富有成效。

〔参考文献〕

〔1〕〔3〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社，2014：4，3.

〔2〕 〔4〕〔5〕〔6〕〔8〕〔9〕习近平.关于全面依法治国论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2015：11，76，97，76，83，59.

〔7〕〔10〕习近平.加快建设社会主义法治国家〔J〕.求是，2015（1）.