改革条件论：中国劳动监察解决纠纷职能的实证分析

王伦刚+唐丽娟

〔摘要〕对于中国劳动监察机构解决纠纷职能的改革，学界长期存在“保存论”和“废除论”两种政策建议，但既有研究多规范分析而缺乏实证研究。四川省P、S两县劳动局2012-2015年数据显示，劳动监察多年来集中于解决农民工工资纠纷。这保护了农民工利益和维护了社会稳定，同时却牵制了其主动监察职能的履行。这种现状是农民工工资纠纷六大特点与劳动监察执法权灵活运用相互契合的结果。因此，无论是保存还是废除劳动监察机构解决纠纷的职能，都须以解决“谁来处理农民工工资纠纷”的问题作为前提条件。这可谓“改革条件论”。

〔关键词〕劳动监察；解决纠纷职能；存废；农民工工资纠纷；改革条件

〔中图分类号〕DF4792〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）05-0121-07

我国劳动监察管理体制可归为综合型模式之列。1993年《劳动监察规定》（劳部发[1993]167号）施行，我国恢复一般劳动监察（与职业安全、矿山安全等“专门劳动监察”相对应）制度，劳动监察机构的职能就包括解决劳动纠纷。经过20多年发展演变，我国劳动监察机构的职能不断拓展，解决劳动纠纷的职能一直未曾改变。但是，由于劳动监察和劳动仲裁机构一直存在处理劳动纠纷的职能划分和协调问题，以及人们对劳动监察解决纠纷是否有利于保护劳动者权益问题的关注，实务界和学术界对保存还是废除劳动监察解决纠纷职能的争议不断，近年还有不断升温的趋势。

本文就是对我国劳动监察解决纠纷职能存废争议的学理回应。基于法律社会学的实证分析，本文揭示了近年来我国劳动监察解决的主要是农民工工资纠纷，这及时地保护了农民工工资利益，维护了地方社会稳定，但削弱了主动监察职能的履行。因此，不能忽视劳动监察解决了大量农民工工资纠纷这个现实前提，对存废问题进行是与否的简单选择。相对于既有的劳动监察解决纠纷职能改革的“保存论”和“废除论”论争，本文观点可称为“条件论”。

一、既有研究回顾

纵观20多年来学界对劳动监察解决纠纷职能的学术探讨，人们提出了两种政策主张。第一种主张可称为“保存论”。这种观点认为劳动监察与劳动仲裁应有基本职能分工，但监察可以解决部分劳动纠纷，虽然这需要与劳动仲裁更好协调。〔1〕现实依据是劳动监察作为行政性纠纷解决机制具有成本低、效率高等优势，可更好保护作为弱势群体的劳动者权益。〔2〕第二种主张可称为“废除论”。这种观点认为应以劳动法公私法要素的区分为标准，劳动监察的职能范围以劳动基准法等劳动公法或强制性法律规范为基础，劳动仲裁则以劳动合同等劳动私法为基础，劳动监察不解决纠纷。〔3〕现实依据是如果赋予劳动监察解决纠纷的职能，将使其疲于应付而无法履行主动监察职能以保护劳动者基本权益。〔4〕既有论争有两个焦点：一是劳动监察解决纠纷是否有利于保护劳动者权益？二是应否保留我国劳动监察解决纠纷职能？上述研究不仅提出了我国劳动监察解决纠纷职能存废的学术问题，而且对劳动监察与劳动仲裁职能范围及相互关系进行了理论界定，推动了我国劳动争议制度的完善。

①本文访谈编号方法是“年+月+日+被访谈人姓名的第一个字母（大写）”。比如编号“20140902G”表示，这个访谈是2014年9月2日进行的，被访谈人姓名的第一个字母为G。不过，由于材料缺乏，无论是保留论者还是废除论者均很少对劳动监察解决纠纷职能实际状况进行有针对性的实证考察。既有研究主要是从抽象理论标准如劳动法中的公私法内容构成要素的划分，对我国劳动监察解决纠纷职能进行学术评判。论辩双方从是否有利于保护劳动者利益的角度来衡量劳动监察解决纠纷职能的利弊，并没有相应数据支撑。总体而言，既有研究主要局限于“讲道理”，很少“摆事实”。讲道理固然有利于明辨事理，但争辩双方都很难证明自己观点的有效性，也很难令对方心悦诚服。更主要的是，劳动监察解决纠纷职能的具体运行状况包括主要内容、过程和效果至今还模糊不清。缺乏对劳动监察解决纠纷职能的实证考察，一切论辩都可能是纸上谈兵，相应政策建议也很难契合现实。

二、数据与方法

本文以“我国劳动监察机构解决纠纷的过程和效果”为研究对象，运用法社会学调查方法取得的第一手原始资料和收集到的第二手资料，进行定性的实证研究。

书面原始资料源于笔者对四川省P、S两个县劳动局进行的法律社会学跟踪调查。2009年春节开始，笔者在P县劳动局进行为期半年的田野调查，曾参与该局劳动监察大队处理农民工讨薪的工作，亲身经历劳动监察大队解决农民工讨薪纠纷和大量群体性劳动纠纷的处理过程，对劳动监察解决纠纷实际过程有着深刻的体验和观察。田野调查结束以后，笔者一直对P县劳动局跟踪调查至今，收集到1994-2015年大量相关数据。P县位于成都平原，是四川省经济发达地区，典型的工业县。P县劳动监察中队（副局级单位）成立于1994年，2002年以后改为劳动监察大队（科级单位），2015年9月1日P县劳动监察大队因机构改革被并入新成立的综合行政执法局而不复存在。因此，笔者调研收集的P县劳动监察大队原始资料日期截止到2015年7月。1994-2015年8月，P县先后有一任劳动监察中队中队长和三任劳动监察大队大队长。

2013年开始，笔者开始对S县劳动监察大队进行跟踪调研，得到2012-2015年劳动监察大队解决纠纷的第一手资料。S县位于浅丘陵地区，经济水平属四川省中等，是典型的人口和农业大县。S县劳动监察大队（科级单位）成立于2003年；2003-2012年劳动监察大队和劳动仲裁委员会办公室合署办公，一套人马两块牌子；2012年S县劳动监察大队才分署独立办公。2003-2015年间，S县劳动监察大队先后有两任大队长，前任大队长同时还是S县劳动仲裁委员会办公室主任。

本文实证分析的数据基础主要是P、S两个县劳动监察大队2012-2015年解决纠纷的原始材料。之所以采纳四年的数据，有两个原因：一是2012年独立办公以后S县劳动监察大队才有投诉举报案件的数据统计。二是因为第一个原因，P、S劳动监察大队解决纠纷的数据在2012年以后才有横向可比性。虽然本文只采纳了P、S县劳动监察大队四年的书面数据，但后面将介绍，对相关人员的访谈却回溯到了这两个劳动监察机构成立之时。

笔者还收集了关于劳动监察解决纠纷职能的第二手数据。在人力资源和社会保障部官网上搜索到1998-2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，这些公报中有诸多有关劳动监察解决纠纷的统计数据。另有学者调查了北京、广东、浙江、山西四个省的省、市、县三级部分劳动监察机构解决纠纷的情况。〔5〕还有学者进行了深圳劳动监察执法困境的考察等等。〔6〕这些二手数据可说明多年来全国劳动监察解决纠纷的普遍性和解决农民工工资纠纷的总体情况。

笔者还在2013-2016年间对P、S县劳动局的相关人员进行了关于劳动监察解决纠纷职能的非正式访谈。这些人员包括P县和S县3位主管副局长、3位历任仲裁院院长、6位历任劳动监察大（中）队队长。①访谈问题包括自成立以来劳动监察机构是否具有解决纠纷的职能、劳动监察解决纠纷案件的数量及其发展趋势、主要解决什么类型的纠纷、来劳动监察投诉举报者的主要身份及其变化、如何解决纠纷以及为何解决纠纷等等。访谈主要通过面谈和电话进行，对一些访谈对象还进行了多次访谈。出于保护受访人的考虑，所有访谈都没有录音或录像，只做了书面记录。

以这些数据为基础，运用法律社会学的定性研究方法，我们大体上可以明了目前中国劳动监察解决劳动纠纷的实践状况。虽然中国地大物博，各地劳动监察解决纠纷职能存在差异，但是这些材料还是可以大致呈现出我国劳动监察解决纠纷职能的总体轮廓。

①访谈编号20140902G。

②访谈编号20140910L。

③访谈编号20160224G。三、劳动监察解决纠纷职能的实证考察

当人们谈及劳动监察解决纠纷时，好像这是一个不言自明的话题。其实迄今为止学界对劳动监察机构是否普遍在解决纠纷、解决什么纠纷、如何解决以及解决效果都不甚明了。这些事实是讨论我国劳动监察解决纠纷职能存废的前提和基础。以下对这些事实逐一进行考察。

1.劳动监察机构是否普遍解决纠纷？有学者已经进行过全国性的考察，指出劳动监察解决纠纷现象的普遍存在。2008年，北京、广东、浙江、山西四个省的省、市、县三级部分劳动监察机构的调查表明，劳动监察解决纠纷功能的存在和加强是不争的事实。〔7〕

笔者的调研则证实了四川省劳动监察解决纠纷现象的历时存在。P、S县劳动监察大队每年都要处理很多投诉举报纠纷，以及领导批示和其他部门移交的信访案件。P县劳动监察中队中队长（1994-2001在职）告诉我，自劳动监察中队设立时起，他们每年都要处理一些案件纠纷，只是数量不多，最多也就20-30件。①在P县人力资源和社会保障局档案室，我们则查询到了2001-2015年（2008年以外）所有投诉举报案件的登记台账。S县劳动监察大队前任大队长（2003-2008年在职）也介绍说，自2003年设立以来，劳动监察大队就一直处理举报投诉案件纠纷，还包括领导和其他部门交办的少量案件。②对2012-2015年P、S县劳动监察大队投诉举报台账中记载案件的统计表明，P县劳动监察大队2012年全年处理案件194件，2013年128件，2014年91件，2015年1-7月92件。S县劳动监察大队2012年全年处理案件46件，2013年76件，2014年159件，2015年157件。无论是P县还是S县，2012-2015年平均每年处理劳动纠纷案件数量均在110件以上。

要说明的是，这些只是劳动监察大队队员们及时登记的案件数据，并不包括他们处理过却没有登记的很多案件。在P县调查过程中，笔者亲见监察队员们很多次只顾忙着接待咨询和处理案件，并没有将其记录在书面台账中。S县劳动监察大队现任大队长告诉我，监察队员们每年处理过的案件至少有20-30%没有登记在台账中。为此他多次责令监察队员及时登记处理过的案件，但监察队员们并不总是这么做。③这些事实说明，劳动监察解决纠纷职能在我国长期普遍存在，而且每年处理的案件数量还不少。

2.劳动监察解决的案件纠纷类型有哪些？我们可以先来看看投诉举报台账中记载的P县劳动监察大队2012-2015年7月处理各种案件纠纷类型的数据统计（参见表1）。

可以看出，P县劳动监察大队处理的案件中包括劳动与社会保障法全部领域的各种纠纷，包括工资、社会保险、休息休假、劳动保护等等。无论哪个年份，P县劳动监察大队处理的案件中，工资、社会保险费缴纳纠纷都名列前两位。其中，工资纠纷占案件总数的绝对比重很大，2012年占比6701%，2013年占比7188%，2014年占比7692%，2015年占比8804%。四年平均来看，工资纠纷要占到案件总数的7386%。位列第二的社会保险缴纳纠纷的数量和占比都要少得多，2012年占比2165%，2013年占比2031%，2014年占比2307%，2015年占比1087%。四年平均来看，社会保险纠纷要占到案件总数的1960%。订立合同纠纷总数位列第三，每年数量与占比更少，2012年占比619%，2013年占比1172%，2014年占比1099%，2015年占比543%。四年平均来看，订立合同纠纷才占到案件总数的831%。可见，P县劳动监察处理了各种类型的纠纷，而工资、社会保险和订立合同纠纷名列前三位。

当目光投向S县劳动监察大队处理的案件及其纠纷类型时，我们会发现情况惊人地相似（参见表2）。

综上，劳动监察大队处理的纠纷类型遍及劳动与社会保障法各领域。其中，工资纠纷数量为第一，占案件总数的75%左右；其他分别是社会保险缴纳纠纷、订立合同纠纷和解除劳动合同纠纷，但无论是案件数量还是所占比例都明显少得多。看来，劳动监察大队解决的主要是工资纠纷。

3.劳动监察大队如何解决劳动纠纷？摆平是劳动监察大队解决纠纷的主要方法。“摆平”是四川人的口头语，也就是普通话所说的“行政协调”。摆平纠纷的过程一般是：劳动者来投诉与举报用人单位违法，劳动监察队员热情接待。倾听完劳动者陈述后，监察队员会通过电话询问用人单位案情。一般情况下，用人单位会存在违法行为。如果双方对案情争议不大，劳动监察队员们则对用人单位宣传法律规定及分析其行为可能的法律后果，并口头责令其整改；如果双方对事实有争议，监察队员会到现场或者通知单位派人来劳动监察大队，组织劳动者和用人单位一起协调，通过普法、劝解、督促让步与妥协等各种方法督促双方达成协议。在用人单位愿意整改和双方达成协议情况下，监察队员们会敦促用人单位及时履行协议以及时满足劳动者诉求，也防止双方反悔。纠纷解决后，劳动监察大队对用人单位违法行为既往不咎。这样处理案件纠纷，对用人单位进行劳动行政处罚的情况就会很少。比如，S县劳动监察大队2013年有2件行政处罚案件，2014年只有1件。总之，劳动监察解决纠纷的主要方法是“摆平”。用监察队员们的话来说，“摆平就是水平”。

4.劳动监察解决纠纷效果如何？保存论者们认为，劳动监察作为行政性纠纷解决机制可更好保护劳动者权益。〔8〕废除论者们认为，如果赋予劳动监察部门事项过多将使其疲于应付，反而无法保护劳动者权益。〔9〕那么，劳动监察解决纠纷究竟是否有利于保护劳动者的利益？笔者原以为可直接以“是”与“否”回答这个问题，后来研究发现不能这样。

数据表明，我国劳动监察解决纠纷既有正面效果又有负面效果。正面效果是它集中保护了农民工的利益，因为劳动监察解决的纠纷主要发生在农民工群体。负面效果是，这不利于事前保护所有劳动者的权益，因为解决大量农民工工资纠纷恰恰牵制了主动监察职能的履行。因此，我国劳动监察解决纠纷主要保护了农民工的利益，却不利于预防性地事前保护所有劳动者的权益。以下通过实证数据予以说明。

首先，我国劳动监察解决纠纷主要保护了农民工群体的利益。 P县数据可清楚地表明，投诉举报人主要是农民工（参见表3）。

四、劳动监察解决纠纷职能存废再思考

我们已经明白劳动监察大队解决纠纷实际过程的基本事实，现在参与其存废争议中两个焦点问题的讨论。

首先来看劳动监察解决纠纷是否有利于保护劳动者权益。实证研究表明，我国劳动监察解决纠纷职能在事后保护了农民工群体的工资利益，但却牵制了其在事前通过主动监察以保护所有劳动者（包括农民工）的权益。看来，废除论者和保存论者的主张和现实既有相符之处又各有偏差。废除论者们认为，如果赋予劳动监察部门事项过多将使其疲于应付，反而无法保护劳动者权益。〔10〕这种主张的正确之处在于，目前劳动监察机构的确多在应付纠纷解决，无法很好地主动监察，这不利于事前保护所有劳动者的基本权益。废除论者不正确的地方在于，劳动监察通过灵活执法，有效地解决了已经发生的农民工工资纠纷，事后保护了农民工群体的工资利益。保存论者们认为，劳动监察作为行政性纠纷解决机制可更好保护劳动者权益。〔11〕保存论者的正确之处在于，劳动监察解决纠纷的确可以保护劳动者利益，但目前这主要限于事后保护已发生纠纷的农民工工资利益。保存论者的错误之处在于，劳动监察花费大量时间和精力解决农民工工资纠纷，确实削弱了监察职能主动履行，严重影响了事前保护所有劳动者的权益。由于目前劳动监察解决纠纷主要集中保护了农民工工资权益，却不利于事前保护所有劳动者的权益，因此在是否有利于保护劳动者权益问题上做“是”与“否”的笼统回答都不符合现实。

其次，是否应该保留劳动监察解决纠纷职能。研究表明，我国劳动监察职能涉及全部劳动和社会保障法所有法律领域，劳动监察解决纠纷职能长期普遍存在，近年来主要集中解决农民工工资纠纷。这和“废除论”主张不同，因为“废除论”主张劳动监察职能应该以劳动基准法为基础，劳动监察不解决纠纷。〔12〕但这种现实却符合“保存论”的主张，因为“保存论”主张劳动监察职能不以劳动基准法为限，可以解决部分劳动纠纷。〔13〕总之，目前中国劳动监察机构具有范围相当宽泛的职能且可以解决纠纷，事实上集中解决着农民工工资纠纷。

既然如此，由谁来解决农民工工资纠纷才是讨论劳动监察解决纠纷职能存废的关键。既然解决农民工工资纠纷是目前劳动监察解决纠纷职能的主要工作内容，离开这个事实抽象地谈论劳动监察职能存废不过是纸上谈兵。如果主张劳动监察保留这个职能，那么就要增加劳动监察机构的人员等资源配置，让其能够有足够的行政资源主动履行劳动监察职能；如果主张废除劳动监察的这个职能，那么必须另有机构来及时摆平农民工工资纠纷，否则会有影响社会稳定之虞。

五、为何由劳动监察解决农民工工资纠纷

自1993年一般劳动监察制度恢复以来，劳动监察就一直在协调处理着纠纷。那么，为何多年来劳动监察主要集中在农民工群体工资纠纷的解决上？研究表明，这是农民工工资纠纷的独特性和劳动监察执法权灵活运用能够相互契合的结果。

相比较其他劳动者的纠纷和农民工的其他纠纷，农民工工资纠纷具有相当的独特性。首先，农民工工资案件数量多。农民工工资案件数量多同农民工群体数量不断增长有一定关系。农民工和外出农民工数量呈逐年上升趋势。国家统计局抽样调查结果表明，2014年全国农民工总量增加到27395万人，其中外出农民工16821万人。参见《2014年全国农民工监测调查报告》，国家统计局网站，2016年2月10日访问。农民工群体的数量不断增长，产生案件纠纷的几率自然会高些。从人力资源和社会保障部官方网站的数据可以更具体地看到全国劳动监察解决工资纠纷的总体情况，从1998年到2014年，从责令用人单位补发劳动者的工资总数量来看，除去2004年没有具体数额外，通过劳动监察执法责令补发的工资总数额每年都呈明显上升趋势；而从工资被补发的劳动者总人数来看，虽然2004年以后被补发工资的劳动者数目大致呈现逐年递减趋势，但绝对数量仍然不少。2004年全国被劳动监察责令补发工资的劳动者人数最多，达到了871万；而被补发工资的劳动者人数最低的2014年，全国也达到 4617万名劳动者。

劳动监察大队长们的印象与人力资源和社会保障部官方网站的数据显示的情况是吻合的。P县和S县劳动监察大队长告诉我们，2004年劳动监察大队接受和处理的案件尤其是农民工投诉的工资纠纷案件数量明显增加。后来虽然每年数量或增或减，但农民工工资案件的绝对数量仍然远远超过2004年以前任何一年。访谈编号20140903X、20140910L、20140910G。

其次，农民工工资纠纷投诉的季节性强。农民工们的投诉一般集中在中秋、春节这些举家团聚的重大传统节日和孩子们读书上学要交学费的时节。他们远离故土，离妻别子外出打工，就是为了改变家中的经济状况。平时被拖欠工资农民工还可以忍受而继续做工，到了节假日尤其是春节他们就无法继续容忍。因为节假日他们都期望能拿钱回家，好与家里翘首盼归的妻儿父母团聚。如果这时候拿不到工资，辛辛苦苦长期干活却空手回家，他们根本无法向家里人交代。农民工节假日的投诉是一种忍无可忍的爆发。

三是农民工有独特的法律意识。农民工法律意识的突出特点是，农民工们认为当地政府对用人单位欠薪负有责任；农民工认为自己干活做工的结果就是充分的证据，不理解为什么解决纠纷还需要其他证据；农民工们可以容忍拖欠工资，但投诉举报时对工资诉求满足要求时间急；尤其建筑领域的农民工不认可国家法律确认的工资支付责任人，分不清自己同建筑行业的业主、承建商、分包商、班组长之间的法律关系，而认为为业主干活业主就应该给钱。农民工法律意识和既有研究已经揭示的法律意识类型均有不同。因为这种独特的法律意识，农民工们希望在劳动监察大队投诉后，政府能够立即通知他们认为应该付钱的老板支付被拖欠的工资，然后就可以及时回家过节。如果不能及时拿到钱，农民工们多迁怒于劳动监察队员们，认为他们不负责任，甚至会同监察队员们发生冲突。访谈编号20140909J、20140909G、20140901T、20140903X。

四是农民工工资投诉的群体性较强。外出做工的农民工之间多有业缘和地缘关系。尤其是建筑领域的农民工，要么多是修建同一个建筑的同一个班组，要么是同一个地方的老乡。他们多会共同遇到拖欠工资的情况，因此到劳动监察大队投诉一般有几人到几十人，有时多达到上百人不等。如果不能及时满足他们的诉求，这种群体性多会带来社会稳定问题。

五是农民工们缺乏证据。很多来投诉的农民工，最多能口头讲述清楚事情的来龙去脉，很少有农民工们能清晰地说出自己的劳动关系。尤其是建筑领域的农民工，他们只知道自己在那里干活，做了什么，在修什么建筑。至于在给谁修房子和承建老板是谁，他们都不太了解。来劳动监察投诉的农民工几乎很少有正式的劳动合同，更不用说其他书面证据了，这给工资纠纷的解决带来很大难题。

农民工工资纠纷具有案件数量多、投诉季节性强、涉案群体性强、农民工法律意识独特、缺乏证据五大特点。前四个特点决定了农民工工资纠纷问题不仅仅是劳资冲突问题，如果不及时化解纠纷和基本满足农民工工资诉求，它很可能迅速激化为更为重大的社会稳定问题。因此，1997年12月15日，劳动部《关于开展用人单位工资支付及农民工流动就业情况大检查的通知》（劳办发[1997]112号）开篇就明确指出，为“切实保障外出务工农民工的合法权益，维护社会稳定”，全国开展用人单位工资支付和农民工流动就业情况大检查。而从2002年开始到2014年，全国劳动监察部门每年都组织了农民工工资支付情况全国范围的重点专项检查活动。2013-2015年，P县政府以及人力资源和社会保障局根据上级要求连续发文要求开展农民工工资支付大检查。这足见政府和劳动社会保障部门对农民工工资纠纷的重视程度。看来，农民工工资纠纷还衍生出一个重大的政治性特点，这也是农民工工资纠纷的第六个特点——涉社会稳定性。

农民工工资纠纷案件的独特性及其重大政治性决定了必须有机构能及时集中进行解决，哪个机构能够很好地承担这个职能呢？事实证明，专职处理劳动争议的劳动仲裁机构恰恰不适合及时集中解决农民工工资纠纷案件。如果农民工工资纠纷走司法程序，那要经过“一裁二审”的法定程序才能终结。一个工资争议案件，经过劳动仲裁机构的裁决只是一个环节，还可能要经过法院的一审、二审才能终结，终结后还可能申请法院执行，这不可能满足农民工们工资诉求急的要求。即使能够一裁终局，按照法定程序走的劳动仲裁案件数量多、季节性强，不可能短时间内集中处理这么多工资纠纷案件；尤为重要的是农民工手中几乎没有证据能够证明自己陈述的事实。因此，劳动仲裁能解决纠纷，但并不能及时集中地解决突如其来的大数量的农民工工资纠纷。

劳动监察摆平纠纷的方法却能满足及时集中处理农民工工资纠纷的要求。这是因为：第一，劳动监察处理案件没有硬性程序要求，能够同时集中地处理一个工地或一个公司的所有农民工的所有工资拖欠案件，这可以满足农民工工资纠纷案件数量多、季节性强和案件人数多的特点。第二，劳动监察执法权的威慑力让用人单位不得不接受询问和配合调查。农民工投诉的背后或多或少都存在用人单位的违法行为，劳动监察大队可以有针对性地进行行政处理或者行政处罚，这让用人单位多少有些忌惮。因此，只要劳动监察到现场询问案件情况或者通知用人单位派人到监察大队接受询问，用人单位一般都要出面配合。这能让劳资双方面对面地及时弄清楚案件事实，而这恰恰克服了劳动仲裁机构坐堂问案的不足，也弥补了绝大多数投诉农民工只有口头陈述没有书面证据的弱点。第三，劳动监察执法权引而不发使用人单位一般愿意及时配合履行工资支付义务，这就及时解决了农民工的工资待遇，大体满足了农民工工资诉求急的特点。据P、S县劳动监察大队大队长介绍，能通过劳动监察大队协调解决的案件有三个特点：（1）双方争议较小；（2）双方有意愿妥协；（3）用人单位愿意及时支付工资。 访谈编号20151120G、20151216T。如果是动辄对用人单位进行行政处理或者行政处罚，用人单位不愿意配合及时支付工资，那就要经过“两责令一申请”的劳动监察程序关于“两责令一申请”的劳动监察程序，参见王伦刚《劳动监察权运行的法社会学分析——从政府帮助农民工讨薪的现象切入》，《天府新论》2011年第5期，84页。，这就不能及时满足农民工急切的工资诉求。第四，劳动监察督促用人单位及时部分或者全部支付农民工工资，及时化解了劳资矛盾，这也符合党和国家维护社会稳定的政治要求。事实证明，劳动监察执法权在实践中灵活行使，的确能够集中及时摆平农民工工资纠纷。

六、结论

农民工群体及其劳资纠纷是我国工业化和城市化进程的产物，它提出了劳动法律制度建设不能回避的重大而现实的社会稳定问题：谁来及时地解决数量众多且又集中发生的农民工工资纠纷？本文实证分析表明，近年来劳动监察机构处理着大量农民工工资纠纷，及时保护了农民工利益，集中化解了劳资冲突，维护了地方社会稳定。劳动监察机构对转型中国做出了重大贡献，虽然这也付出了主动监察力所不逮的代价。

因此，对于劳动监察解决纠纷职能存废问题，我们不能囿于是与否的简单选择。而有必要推进到探讨这个问题：劳动监察解决纠纷职能存废改革的条件是什么？如果忽视劳动监察正在处理着大量农民工工资纠纷这个重大事实，无论是采纳废除论者还是保留论者的主张，都会导致劳动监察制度变革缺失相应的社会条件。具体而言，如果要保留解决纠纷职能，就必须增加其行政资源和制度措施作为前提条件，这样劳动监察才能既处理好农民工工资纠纷，又履行好主动监察职能；如果要让劳动监察专事主动监察而废除其解决纠纷职能，那么就必须以其他机构代替解决农民工工资纠纷为前提条件，这样农民工诉求才不会被拖延推诿而引发社会稳定问题。那么，我国究竟应该选择哪条路径或者创造什么样的条件来具体变革劳动监察制度，以此让劳动监察从被动监察转变为主动监察，这需要学者们进一步理论研究的支持和国家劳动公共政策的权衡取舍，已非本文所能完成。

〔参考文献〕

〔1〕〔13〕黎建飞.关注《劳动保障监察条例》在实施中的协调性〔J〕.中国劳动，2005（1）；刘焱白.劳动基准法权利救济程序的冲突及其协调〔J〕.法商研究，2010（3）.

〔2〕〔5〕〔7〕范愉，等.多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建〔M〕.北京：经济科学出版社，2011：225，269，226.

〔3〕〔12〕董保华.劳动保障监察与劳动仲裁选择或互补〔J〕.中国劳动，2005（1）：9-11；董保华.中国劳动基准法的目标选择〔J〕.法学，2007（1）；沈同仙.我国劳动基准的实施现状及对策〔J〕.当代法学，2007（4）.

〔4〕〔9〕谢增毅.劳动行政机关责令用人单位承担民事责任研究〔J〕.当代法学，2010（3）.

〔6〕〔10〕翟玉娟.中国劳动监察的困境与挑战——以劳动行政部门的屡屡败诉为例〔J〕.行政与法，2008（8）.

〔8〕〔11〕秦国荣.劳资均衡与劳权保障：劳动监察制度的内在功能及其实现〔J〕.河南省政法管理干部学院学报，2010（6）.