我国高校预算绩效评价的应用现状思考

张雯亭

摘 要 近年来，国家、省直部门、高校对预算绩效评价的关注度越来越大，相关研究也层出不穷。本文以实践的视角，从制度建设、预算编制与执行、预算考核三个面来分析绩效评价在我国高校预算管理中的应用现状，找出当前我国高校预算绩效评价研究理论与实践的差距。

关键词 预算 绩效评价 应用现状

中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2016.10.006

Abstract In recent years， country， provincial departments， the attention on the budget performance evaluation in Colleges and universities more and more， related research also emerge in endlessly. This paper to the point of view of practice， from the system construction， budget execution， budget assessment of three surface to analyze application of performance evaluation in the university budget management in China， find out the gap between the current our country university budget performance evaluation theory and practice.

Keywords budget； performance evaluation； application status

预算管理可以看作是反映高校活动的一面镜子，它是高校履行其教学职能而对资金的收支所进行的管理和安排。近年来，有关高校预算绩效评价的研究层出不穷，也有部分省市、高校尝试着将理论研究转化为实证。

1 绩效评价在我国高校预算管理中的应用现状

1.1 预算管理绩效评价的制度建设现状

早在2003年党的十六届三次会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出：“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系”。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中规定：“建立经费使用绩效评价制度，加强重大项目经费使用考评”。近年，多数省教育、财政部门以及高校开始关注预算绩效评价，以湖南省为例， 2014年，湖南省财政厅在下达2015年省级部门预算通知时就强调“加强绩效运行跟踪监控，提升绩效评价质量，强化绩效评价结果应用”，同时设立预算绩效目标申报，将绩效管理机制贯穿预算管理全过程。相较于政府部门而言，高校对预算管理的绩效评价近年来虽然有所关注，然而，作为非营利性组织，我国高校长久以来都是遵循以政府财政拨款为主，自有资金为辅的预算模式，因此，多数高校对预算资金的关注点仍然集中在经费总额的多寡上，即：年内可支配的资金额度是多少，学院要办事、要发展是否有足够的资金可用，分配下来的资金使用起来是否方便等等，而对资金的使用效益问题普遍关注度不够。尽管国家及省级财政和教育部门相继出台了相关的指导性意见和规范性政策，对预算管理的绩效评价多少有些强制性的推广应用，部分高校也建立了预算管理委员会，甚至有高校开始着手实施预算改革，修订相关的预算制度，但是，多数情况下，绩效评价只是预算制度文件中的一个简单概念，或者是几句宣言套话，并未对绩效评价的原则、方法、指标、评价对象以及内容、标准、考核结果等做详细的阐述，预算绩效评价的制度建设仅为口号式的空话。

1.2 绩效评价对预算编制和预算执行的影响

预算绩效评价，实则是对成本的考核，其过程应包含成本核算、控制与分析，于高校而言，通过预算绩效评价，有助于避免支出决策的随意性和盲目性，把有限的经费用在刀刃上，有效地促进预算管理的精细化和科学化，同时增进“财权与事权”、“责任与义务”的有机统一，从而提高高校的办学质量和社会影响力，实现高校持续健康发展的预期目标。

1.2.1 对预算编制的影响

规范预算管理，预算编制是“龙头”，它是高校经济工作的“指挥棒”、“方向标”。以湖南省为例，当前高校的预算编制方法仍然沿用的是零基预算和增量预算相结合的方法，收入预算由省财政根据各高校生均情况进行分配，支出预算必须遵循收支平衡原则，其编制由基本支出和项目支出两部分组成，其中：基本支出的经济分类科目基本上与以往年度相比无异，分别由人员经费、一般商品和服务支出、对个人和家庭的补助几大部分构成，每一大类下细分明细科目。对基本支出的编制，湖南省财政及教育系统有明确规定，例如：人员经费的测算依据要根据省人社厅核定的人员数及工资基数来进行计算，“三公经费”不能高于前一年度预算金额，社保经费和住房公积金按规定计提等等。项目支出由各高校根据学院自身发展情况自设项目进行编制。如此一来，各高校在进行预算编制时，首先是收入预算，财政拨款是由上级分配，不予考虑，学杂费的测算，由于国库集中支付制度的不断完善，各高校对非税收入的测算往往较为保守，实际收入往往高于预算收入。由于近年高校的扩张，以及受就业及高等教育办学竞争压力的影响，预算编制中除了发挥空间较小的基本支出外，项目支出多以基建、维修为主，且基本支出多以上级规定的基数和上一年度实际发生数为基础进行填列，项目支出以已经确定好的学院年度规划进行填列，因此，财务人员只需要头疼如何将学校党委行政的决议都满足，而诸如资金使用效益、资源合理配置、财权事权统一等在“任务”面前早已被抛诸脑后。

另外，上述的预算编制是高校作为省直部门编报的总预算，而对内，面对学校内部各行政、后勤、教学部门，还需将预算做进一步的资金分配和任务分解，这又是一个“难分难舍”的过程。作为学校这个主体下的各预算单位，其对资金的着眼点是以本部门为核心的，每一个部门都只认为自身的利益是最重要的。学院大局与“面面俱到”难以统一，且受行政权限的影响，以财务专业角度来进行预算分配难以服众，单靠绩效评价的结果来进行资金和资源的分配，全员还不具备如此的思想意识来接受“厚此薄彼”的分配结果，最终预算的内部二次分配还是以权重论英雄收场。因此制度上的不健全，思想意识的缺乏，传统预算编制方法的影响，都导致了绩效评价对预算编制的影响不堪一击。

1.2.2 对预算执行的影响

绩效评价对预算执行的影响主要体现在成本控制上，即成本分析和调整。以湖南省为例，国库集中支付制度的普及和完善，省财政开始对高校资金使用实行过程监督，然而，实践中由于预算在编制上报阶段就已经进行了审核调整，因此，实际使用过程，尤其是基本支出的使用只要与年初预算编报的出入不大，经费使用基本顺畅。而项目支出的经费使用由于数额较大，例如设备购置、基建工程款项的支付，都需要预先将合同、政府采购相关程序等在省财政进行备案，且专款专用。9、10月份，省财政还会对项目资金的使用进行统计，对比年初预算，以考核各高校项目资金的使用进度，并规定资金使用进度不达标的高校，对年度项目结余资金在下一年度预算指标分配中不予结转。此举可以看作是绩效评价融入预算执行过程的初步尝试，它动摇了各高校对预算资金拥有绝对支配权的传统思想，改变了预算资金使用随意性的不良模式，增强了预算精细化的编制意识。然而，就全省而言，高校众多，省财政的资金监控难免“寡不敌众”，且统一的支付标准不适应高校情况各异的现实，基本支出预算经费使用绩效的零评价，以及项目经费使用进度的考核与控制，使得绩效动态监控仅为纸上谈兵。

将视角转移到高校内部，相较于全省范围的资金监控，高校内部的预算资金控制相对容易。以湖南省某省管高校为例，将预算资金的使用权限进行了整合，例如：对学校范围内所有的设备购置、劳务费、奖助学金等都规定了相应的职能部门，职能部门有对应的预算资金审批和使用权限；同时，建立部门月计划用款申报制度，提高预算管理的全员参与意识；建立经费查询信息平台，便于校内各预算单位随时掌握本部门资金使用情况；严格报账审批程序，规范经济业务支出，保证经费使用与年初预算的一致性。这些预算改革举措，从思想意识的转变，到预算管理透明度的进一步增强，每一个环节都是预算绩效评价发挥着潜移默化作用的结果，也表明绩效评价对高校预算执行的影响正在逐渐增强。

1.3 绩效评价对预算执行结果的影响

对预算执行结果进行考核，是全预算管理过程的最后一个环节。从现有研究来看，预算的绩效评价多数是指对预算执行结果的评价。而在实践操作中，预算绩效评价多是预算考评。以某高校为例，将预算绩效评价分为编制、执行、考核三大部分，其中：预算编制的考核标准分为“及时上交”、“ 编制规范”、“ 测算合理”三部分；预算执行的考核标准分为“月计划申报”、“经费使用”两个部分；预算评价的考核标准分为“经费使用比例”、“其他”两个部分。且对考核结果设立了奖励机制。相较于传统预算管理而言，此举已然算是一个质的飞跃，但是，与预算绩效评价的实质还是相差甚远。

首先，考核指标主观性太强。考核指标中诸如预算编制是否及时上交，测算是否合理，其判别标准人为的主观性太强；而经费使用比例只是简单的将经费实际支出额度与预算额度进行是否超支对比。其次，评价内容过于片面。内容从编制到执行再到评价，看似涉及了预算管理的各个环节，实则没有考虑到预算管理在高校整个战略规划和发展中的作用，仅仅从财务，甚至是会计核算的层面来对经费的实际使用情况进行考核评价，范围过于狭窄，忽视了绩效信息对高校发展决策的影响实质。第三，激励机制不完善。对绩效评价结果重激励，而轻惩罚，多年来，传统的高校预算管理模式，让经费使用者形成了“有钱就用，没钱不用”的被动心理定势，至于用的好不好，该不该用，从分配主体，到使用主体从未思考过。而绩效评价的产生，显然打破了这一被动的局面，一定程度上的奖励固然会激发起某些预算单位的预算管理意识和提高资金使用效益的主动性，但是也有一部分人和部门对此漠不关心，因为经费使用的不合理，除了没有奖励以外，于他们而言，毫无损失。

2 总结

通过对当前我国高校预算绩效评价的应用现状的考察分析，可以得出，绩效评价在高校预算管理中的应用仍然不显著。体现在以下几个方面：

2.1 预算绩效评价的总体意识淡薄

无论是上级主管部门还是高校对预算的关注点多集中在年初预算总额、可支配的资金额度上，高校内部的各预算单位更是只关心办事花钱能否报销，对资金使用效益、资源的分配效益关注度偏低，甚至不关心。现有的预算管理制度和规定中，有关绩效评价的内容字数寥寥，多数是简单地提了绩效评价的概念，但是具体做什么、怎样做、谁来做没有提及。

2.2 缺乏一套科学实用的预算绩效评价体系

从近年来关于预算绩效评价的理论研究来看，构建合理的预算绩效评价体系是研究的热点，但是真正将其应用到实践中少之又少。这与传统预算管理模式有关，也与该评价体系的构建难度有关。体系构建的关键是建立一套科学合理的评价指标，指标如何选择、如何将其转化成量化的计算标准、如何将其应用到预算管理的各个环节并发挥作用、以及如何因校而异将其与实际情况有机地结合，都是高校建立预算绩效评价体系时需要考虑的问题。从现有的情况来看，相关指导性的文件、政策以及实证研究成果的缺乏，相关制度的不完善，传统预算管理思想的根深蒂固，都预示着构建一套科学的、系统的、具体的、实用的预算绩效评价体系是一项长期的工程。

2.3 对预算编制与执行的绩效评价机制不完善

从笔者调研的现状可知，与高校有关的预算绩效信息的应用，大多是用在预算的分配上，无论是上述已提到的湖南省财政对高校专项预算资金的使用进度考核，还是某高校对预算经费使用的奖励，都无疑是将评价结果偏向对预算分配的影响。而有关分配、编制、以及经费在实际使用过程中的效率没有涉及，也未进行核算与控制。

2.4 预算绩效评价未与高校绩效评价有机结合

将绩效评价引入高校预算管理中，其最终目的应是实现高校资金和资源的有效配置，从而降低高校的办学成本，提高教育的经济效益。现有的研究和实践表明，对高校预算绩效评价的对象仅仅是各预算单位的经费使用情况，具体是“钱花了多少，有无超预算”，而“钱花的对不对，花的效果好不好”无人问津。因此，作为高校管理的重要组成部分，对预算的绩效评价应在高校整体的绩效评价框架下进行，应使预算绩效评价的对象和范围更加的全面化、精细化。

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