新形势，新应对：社区民警绩效考核指标体系研究
——基于AHP层次分析法

康晓燕

（中国人民公安大学，北京 100038）

新形势，新应对：社区民警绩效考核指标体系研究
——基于AHP层次分析法

康晓燕

（中国人民公安大学，北京 100038）

近年来，各地公安派出所积极探索符合本地工作实际、反映民警工作特征的社区民警绩效考核管理实践，取得了丰硕的成果，但在考核理念、指标体系、考核管理、结果运用等方面依然存在着许多制约绩效管理实施的现实问题。在当前构建服务型政府、法治公安的社会背景下，根据社区民警承担的职责任务，运用专业方法建立一套科学、合理的绩效考核指标体系，对社区民警进行公平、公正的考核，对于健全公安队伍的竞争和激励机制、提升公安机关执法水平具有重要意义。

社区民警；社区警务；绩效考核；指标体系；AHP

城乡社区警务工作，是公安机关立足辖区，通过警民联手预防打击犯罪、强化治安管理、维护社会稳定、服务人民群众的重要基础性工作，对于全面提高公安机关驾驭社会治安局势的能力、促进社会治安良性循环以及加快城市社区、社会主义新农村建设具有积极的意义。加强基层社区民警正规化建设是加深警民鱼水深情，加强基层基础建设，提高公安机关执法水平以及提升公安机关服务经济社会发展能力的重要环节。

2006年，公安部依据《2004—2008年全国公安队伍正规化建设纲要》，制定《关于加强基层所队正规化建设的意见》。《意见》明确提出对派出所民警进行绩效考核。①《意见》指出：各级公安机关研究制定科学、合理的民警绩效考核标准，依据岗位职责实施考核。所队要定期开展对民警的平时考核。考核结果要作为民警调整职务、衔级、岗位和奖励、培训和辞退的重要依据。这标志着我国派出所民警绩效考核正式纳入了队伍正规化建设的宏观大局，成为队伍管理科学化、法制化的重要发展成果。

当前，在积极构建服务型、法治型政府以及全面深化公安改革的框架下，社区民警绩效考核应当结合公安机关转变职能、强化服务、改进管理、提高效能的背景，参照《公务员法》对公务员德、能、勤、绩、廉的全方位考评，对社区民警进行科学、全面的绩效考核。

一、相关概念解读

（一）绩效、绩效指标及绩效指标体系

“绩效”一词源于英文Performance，指的是“某人或某事发生作用的方式”、“工作的结果或成就”、“做完的事”。［1］归纳学术界对绩效的探讨，绩效概念的界定可以分为以下三种理论。第一种是结果理论。根据结果理论，绩效是指在特定时间范围内，在特定工作职能或活动行为上产出的结果记录，绩效是员工在被评估期间全部工作的结果。第二种是行为理论。行为理论认为绩效是与个人所在组织的目标相关的行为，是工作中一系列的行为。［2］第三种是行为—结果理论。行为—结果理论是随着绩效理论与实践的发展成熟而逐步提出的一种新的绩效考核理念。该理论认为绩效应当是特定行为主体在工作和活动中的行为表现和客观效果的结合，因而是一种综合性的表现。

“绩效示标顾名思义，显示的是人类生产、管理某一特定方面的信息，且这种显示比较规范，信息呈量的状态。”［3］科学、合理地设置绩效指标，是有效评估被考核主体绩效表现的关键因素。相应地，“示标体系是依据既定的工作性质、特点和内在逻辑，以组织‘资源-投入-产出-效果’为逻辑链条设计的，由单个示标所构成的示标集合体。”［4］由此，绩效考核指标体系是为实现考核目的而建立的一整套承前启后、环环相扣，拥有前馈控制、过程控制和反馈控制的逻辑结构严谨的完整体系。

（二）公安民警绩效考核

公安民警绩效考核是以公务员管理相关办法、公安民警绩效考核相关指示为依托，对不同岗位的公安民警，基于其自身岗位职责和工作任务，在一定的考核周期内对民警既定工作任务的完成程度、行为表现等方面进行全面考核，作为其评优授奖、晋级提升参考依据的一项科学管理方法。

社区民警作为社区警务的核心主体，是公安派出所从事治安管理、安全防范、服务群众的主要力量，是公安机关预防打击违法犯罪的第一道防线以及公安机关联系人民群众的直接桥梁和纽带。根据社区民警承担的职责任务，建立一套能科学、合理地反映社区民警工作实际的绩效考核指标体系。对社区公安民警进行科学、公正的绩效考核，健全公安队伍的竞争和激励机制，对于提高民警警务实战技能、提升公安机关整体素质具有重要意义。

二、社区民警绩效考核指标体系现状分析

近年来，全国各地公安基层派出所认真贯彻落实公安部关于实施公安民警绩效考核的部署要求，以绩效考核相关政策、文件为指导，积极探索符合本地工作实际、反映社区民警工作特征的绩效管理实践，取得了丰硕的成果，为推动社区民警绩效考核的发展与创新做出了积极贡献。但由于我国在民警绩效考核的研究领域起步较晚，涉足尚浅，仍然处于摸索阶段。因此，在考核理念、指标体系、结果运用等方面依然存在着许多制约绩效管理实施的现实问题，亟待改革完善。基层警务实践中，社区民警绩效考核指标体系主要存在以下四个方面的问题：

（一）科学性欠缺——重绩轻效突出，权重赋予失衡

1.指标选择存在误区。（1）在选取方式上，有的派出所依据公安分局考核管辖地区派出所的标准来考核社区民警的工作绩效，社区民警绩效考核的指标与上级机关对派出所在社区管理方面的绩效考核指标趋同。还有的派出所根据长期积累的实践经验，归纳社区民警职责范围内的工作，总结、堆积形成民警的绩效考核指标群。（2）在指标的选择上重硬轻软、重绩轻效的现象突出，过分注重逮捕数、破案率等对民警工作实绩的量化考察，而忽视不易量化、较难捕捉的指标和对民警工作成效的评估，因而缺乏全面性的评估标准。

2.权重赋予主观随意。实践中，对于各项评价指标权重的设定多依据主观上的重要性判别来赋予，而没有科学的理论依据作为支撑。指标选择以及权重赋予的不科学，使得考核结果不能真实客观地反映社区民警的绩效水平，违背了绩效考核的最终目的。

（二）实效性缺乏——考核过程封闭，评价主体单一

实践中，社区民警绩效考核的评价主体主要为派出所专管领导和专门的考核小组，而民警自评、同事互评以及群众测评的考核形式并不多见。在绩效管理的整个过程中，从制定指标体系到实施绩效考核，应当掌握话语权的民警和群众没有真正的参与其中。民警绩效考核是一种外部控制型评价。［5］传统的绩效评价主体就是派出所领导，客体是公安民警。领导的评价，是从管理控制的目的出发，体现的是一种自上而下的控制，主要着眼于对民警完成既定工作任务的实际进行考核。真正参与工作的民警由于处于被控制地位，其对自身绩效表现的自我评价则不被重视，而且，治安管理或者接受服务的客体——社区居民，对于民警的工作成效、工作态度等评价没有被采纳，民警和社区居民的主观能动性得不到有效的发挥，不利于科学、专业的指标体系的建立以及公正、合理的绩效考核。

（三）导向性不足——结果运用狭隘，激励改进不力

对民警绩效考核的目的有两种，一是以提高民警工作水平为目的的形成性考核，另一种是对民警的综合能力进行评估，为民警的提职、晋级、加薪、表彰等提供人事决策的终结性考核。目前的社区民警绩效考核的周期正呈现逐渐缩短的趋势，由定论式的年终考核衍生出月考核、季考核、半年考核等多种考核形式。传统的绩效考核即终结性考核重绩轻效，重视工作结果，轻视工作过程，关注成绩、数量，忽视质量、效率，无法实现绩效评价的真正目的，典型的考核方式是年度考核。而现代绩效评价更加注重对民警工作过程和工作结果的双重考核，关注质量、效率等深层次的绩效表现，能充分体现绩效考核的内涵和目的，典型的考核方式是月考核。在当前的绩效考核实践中，虽然大多派出所已引入月考核、季考核等形成性考核方式，但月考核和季考核只是作为民警阶段工作的真实记录，由于对考核过程的诊断辅导、督促改进不力，绩效考核并不能充分发挥及时纠偏、促进民警工作持续改进的作用。

此外，社区民警绩效考核的结果反馈大多以表彰会、晋升警衔等形式进行，根据绩效表现对民警给予不同程度的物质和精神奖励。民警绩效考核结果的应用不能使民警明晰自身绩效表现存在的问题不足、改进措施，也鲜有针对绩效表现现存不足的业务辅导等，因而，绩效考核较难做到提升民警工作效能，促进民警专业发展的考核目的。

（四）可行性较差——评价方法极端，结果显失客观

实践中，在社区民警绩效考核的方法上，无法实现定性与定量的有机统一，或者将民警绩效表现粗略评定为优秀、良好、称职、不称职等，完全定型化；或者对民警绩效表现的各个方面都进行量化处理，完全定量化。定性化是考核主体运用综合分析的方法，对民警工作的“质”进行评估，但易受评价者主观影响，评估结果模糊。定量化是考核主体运用量化技术进行数据统计，对民警工作的“量”进行评估，程序简单，易于操作，但对于如民警综合素质、人民满意度此类无法量化的指标很难用明确的数值来评价，因而实践中为简化操作，对此类指标的评价多采取满分或趋于满分的方式简单量化，并不能真正反映民警的素质水平。

三、社区民警绩效考核运行机制

社区民警的绩效管理应当是一项由诸多环节顺次相连的完整逻辑循环，它包括制定绩效计划、实施绩效考核、绩效跟踪记录、绩效沟通反馈、绩效结果运用、绩效调整改进等一系列基本环节。

（一）制定绩效计划

制定绩效计划是绩效管理的基础，它应当包括以下几个方面：（1）设定绩效目标，制定实施方案。社区民警绩效管理考核小组应当根据派出所的绩效目标，结合社区民警工作岗位实际情况和业务要求在与民警充分协商讨论的基础上制定年度绩效目标和实施方案。（2）构建指标体系。科学合理、全面系统的绩效考核指标体系是绩效考核顺利实施的前提条件。社区民警绩效考核指标体系的构建应当综合考虑社会治安需求、民警工作实际、指标可操作性以及民警认可度等多方面的因素，就考评项目、主要评价指标、权重设置、计分标准等内容作出具体的规定。

（二）实施绩效考核

实施绩效考核是绩效管理的中心环节，绩效考核应当秉承公开、公平、客观、公正的原则，对民警在一定时期内完成既定工作任务的实际情况进行如实的考核和公示。同时，在实施绩效考核的过程中，应当完成绩效跟踪记录、绩效沟通反馈以及绩效诊断辅导三个方面的工作。绩效跟踪记录是对社区民警绩效表现情况的跟踪问效，确保民警工作过程和考核结果的一致性，以达到对民警工作状况的实时掌控、动态关注，为后期的绩效沟通、绩效反馈等环节提供依据。绩效沟通反馈是对民警绩效表现的纠偏活动，可以通过周例会、月讲评、年总结等定期的正式形式开展，也可就某一事件、某一问题进行随时的非正式沟通。绩效诊断辅导是对社区民警绩效表现过程中出现的问题进行随时的辅导，这种诊断辅导是贯穿于绩效考核全过程的日常性辅导活动。

（三）考核结果运用

社区民警绩效考核的目的在于建立健全公安队伍中的竞争和激励机制，全面提升公安民警工作效能，同时为公安民警的提升、评优、受奖、淘汰等提供客观依据。公平公正的结果运用是实现绩效考核导向、激励作用的重要环节。绩效考核的结果运用要与民警的等级评定、荣誉授予、奖金分配、选拔任用、教育培训等相挂钩，使绩效考核真正发挥其规范民警执法行为、促进民警专业发展、提升队伍管理水平的重要作用。

（四）绩效调整改进

绩效调整改进是完善绩效考核的重要一环。绩效调整改进包括以下两个方面的内容：

1.绩效评估。在年度绩效考核结束之后，要对当年的绩效考核进行深入分析，评估绩效考核在评价指标、评分标准、权重设置、实施方案、沟通反馈、结果运用等各环节存在的问题，经与民警沟通交流进一步规范、调整、完善绩效实施计划。

2.绩效改进。针对社区民警在实际工作中绩效表现的不足，与民警深入分析原因，寻求改进方法，实现提升民警专业素质的目的。

四、基于AHP层次分析法原理构建社区民警绩效考核指标体系

AHP层次分析法一种常用的定性与定量相结合的决策分析方法，适用于目标结构较复杂且无法完全量化的情形。基于AHP层次分析法分析构建社区民警绩效考核指标体系，主要包括以下四个方面的内容：

社区民警绩效考核流程图

（一）革新考核理念，制定实施方案

民警绩效考核的实质在于通过对民警绩效表现的评定，规范、强化民警的职责行为，促进民警学习、改进和持续发展，达到组织和个人的双赢。因而，绩效考核应当突破固有观念，及时更新管理理念，积极实现以下转变：从关注考核结果转向更关注绩效考核过程，从以业绩指标为导向转向以多样化综合指标为导向，从单方面、自上而下的考核转向互相的或立体的考核，从对民警行为的控制转向对民警行为的指导和促进，［6］从定性、定量两极化的评价方法转向定性定量的有机结合等。

（二）合理确定指标，构建指标体系

建立多层次的递阶结构模型是运用AHP层次分析法解决问题的基础。建立科学、合理的社区民警绩效考核指标体系，应当充分考虑不同岗位的工作特点，设计、使用适用于本所、本岗位的社区民警绩效考核指标体系。由于社区民警的工作繁琐复杂，无法将所有工作内容完全纳入考核，因而社区民警绩效考核的指标应当按照重要性采用 “关键绩效指标法（KPI）”①关键绩效指标法通过对影响组织目标实现的各种因素提炼和归纳，选择其关键要素指标作为目标量化指标来对某一岗位和人员进行绩效考核的方法。在指标的选取中，应当遵循SMART原则，即具体的（specific）、可度量的（measurable）、可实现的（attainable）、现实的（realistic）及有时限的（time-based）。选取。结合KPI原理，社区民警绩效考核指标的建立应当遵循以下原则：

1.合法性原则。绩效考核的指标应当依据国家现行法律、法规及公安部颁布的条令、条例确定，非警务活动事项不得纳入民警考核指标。任何部门、警种都不得随意向派出所下指标、派任务，不得随意增加考核项目，杜绝多头考核、层层加码。

2.合理性原则。社区民警绩效考核指标的确定应当充分考虑公安工作实际、民警承受能力等现实情况。同时，指标的选取应当取得民警的广泛认同，这是绩效考核顺利实施的前提条件。

3.科学性原则。指标的选择应当以科学的理论作指导，保证考核指标逻辑结构严谨、完备系统。

4.动态性原则。民警绩效考核的指标应当随着社会发展对公安工作的新要求及时作出调整。在当下中共中央全面深化公安改革的背景下，派出所社区民警绩效考核的指标也应当进行改革，主要包括以下几个方面：（1）建立以满意度为导向的绩效考核机制。中央政法委书记孟建柱曾强调：“群众的安全感和满意度是衡量公安工作的根本标准。”［7］坚持以人民满意为根本标准，坚持以民生警务为导向，公安建设才能获得最牢固的群众基础。派出所要积极适应建立法治政府和服务型政府的要求，坚持以人为本，强化服务意识，不断提升社会管理服务水平和人民群众满意度。社区民警绩效考核应当将“群众满意度”纳入民警绩效考核范围，并给予高度重视，以督促民警依法办事、热情服务。2015年，公安部出台《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》，《意见》规定要改进考评机制，坚决取消发案数、破案率等影响依法如实受案立案的不科学、不合理的考评指标，增加案件当事人对公安机关接报案、受案立案工作满意度的评价比重，树立正确的考核评价激励导向，促进和保障依法如实受案立案。［8］（2）突出执法质量考核。2015年，公安部印发《关于贯彻党的十八大四中全会精神 深化执法规范化建设 全面建设法治公安的决定》，在全力依法治国的战略部署下，全面推进法治公安建设。派出所应当坚持质效并重的工作原则，将执法规范化建设置于队伍建设的突出位置，将社区民警执行法律、法规、规章和其他规范性文件的情况纳入评议内容，重点是办理刑事案件、行政案件、行政管理等公安执法活动。通过关注民警执法活动，落实执法责任，加强内部监督管理，从而提高民警综合执法水平，促进民警依法打击、依法行政以及依法管控，保证严格、公正、文明执法。

社区民警以开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范以及维护治安秩序为主要职责，以辖区发案少、秩序好、社会稳定和群众满意为工作目标，［9］以警民联手、自治互助、共保平安为工作模式。因此，综合社会治安状况、公安机关职能转变、社区民警岗位职责、全面深化公安改革相关部署以及社会治安防控体系建设等众多现实因素，以人民满意度、执法规范化等为现实考证，以提高公安机关执法水平和促进民警专业发展为导向构建社区民警绩效考核指标体系。本文将社区民警绩效考核指标体系分为四级指标，各级指标逐步细化、层层递进，最终形成完整的社区民警绩效考核指标体系。

表1 社区民警绩效考核指标体系

（三）坚持理性引导，科学赋予权重

第一步，构造两两对比的判断矩阵。将某一评估对象分解为n个评估因子，U1，U2，U3……Un，各因子相对于其上一级评估对象的重要性程度为W1，W2，W3……Wn，相对权重向量W=(W1，W2，W3……Wn)T。将n个因子两两比对，列出判断矩阵A=(aij)nn，其中aij为因素Ui与因素Uj的重要性比例标度（表2），判断矩阵应满足aii=1，aij=1/aji(I,j,=1,2,3……n)，aij＞0。

表2 层次分析法比例标度表

第二步，在列出评价因子两两比对的判断矩阵后，需要对本级评价指标相对于上级指标的重要性进行评估，并进行一致性的比对。具体步骤如下：（1）计算各因素的权重。将判断矩阵中的每一个因子除以相应列的总和，再计算出标准化后判断矩阵每一行的平均值，即得出排序权向量W（层次单排序）。（2）一致性检验。一致性检验首先要进行一致性指标的计算，公式为CR=CI/RI，CI=(λmax-n)/n-1，其中RI为定值（表3）.当CR＜0.1时，认为一致性检验结果可以接受，当CR＞0.1时，认为一致性检验结果不可被接受，需要作出相应的调整，直到检验结果可接受为止。

表3 一致性指标RI

下面以一级指标为例说明计算社区民警绩效考核指标权重的方法和过程。本文中社区民警绩效考核的一级指标为工作成效、履职行为和综合素质三个方面，分别标为A1，A2，A3。通过向专家发放调研问卷，由专家对这三个指标的重要性进行两两对比，构建一级指标的判断矩阵，并按照层次分析法的基本方法计算出各个指标的相对权重以及对权重结果进行一致性检验(表4)。

表4

由上述计算可以看出，社区民警的“履职行为”指标在一级指标中所占权重为0.3092，以此为基础计算“履职行为”中各二级指标在一级指标中所占的权重。此处的二级指标为纪律作风、执法质量和群众满意度三个方面，分别标为B21，B22，B23。则各二级指标在 “行为表现”这一一级指标所占的权重为0.6232，0.2394，0.1373，（表5），同时计算出各二级指标在总指标中所占的权重分别为0.1927，0.0740，0.0425。

表5

第三步，根据上述方法完成整个社区民警绩效考核指标体系的建立。

实践中，为方便对绩效考核指标权重的赋予，可以利用层次分析法软件yaahp.version对绩效考核指标体系各判断矩阵进行权重计算。这种方法是采用层次分析法原理，利用AHP软件中的群策功能，让每一位专家对每一个评价指标给出各自的判断矩阵，最后的计算结果采用加权几何平均法确定平均值，并且确定出排序权向量W，即分别为各指标在上一级指标的考核项目中所占的权重系数。［10］利用AHP软件进行权重计算简单便捷、准确快速，是实际操作中的最优选择。

（四）强化过程监督，规范绩效管理

1.绩效管理的终极目标是促进个人和组织的共同进步。社区民警绩效管理中的跟踪记录、沟通反馈及诊断辅导是整个考核过程的关键因素。在基层实践中，应当积极引入结果反馈机制，密切关注民警动态，真实地记录民警日常履行岗位职责、按时完成工作任务情况，根据民警绩效表现，及时与民警沟通交流，深入查找工作短板和薄弱环节，共同探讨原因及对策，实施相应惩戒措施，督促民警调整改进。

2.从严从实考核。绩效管理过程中，一是要明确考核要求，准确认定指标含义。二是要健全完善考核制度，最大限度地封堵人为造假的漏洞。三是要定期公布考核结果，做到公开透明考核，结果公平公正。

绩效评估作为一种科学的管理手段，目的在于通过对成员工作过程和产出成果的综合评估，促使成员个人价值和组织目标的实现。城乡社区民警是打击、防范违法犯罪、服务社会大众的一线力量，也是构建严密社会治安防控体系的中坚力量，科学、系统地构建社区民警绩效考核指标体系，公正严格地规范考核过程管理，提高民警的公共服务水平以及公安机关执法水平，对于推进公安机关平安建设、法制建设具有积极的意义。

[1]周志忍.政府管理的行与知[M].北京:北京大学出版社，2008: 54.

[2]金红炎.公安派出所民警绩效考核指标体系研究[D].天津大学,2010：5.

[3]周志忍.公共组织绩效评估—英国的实践及其对我们的启示[J].新视野,1995(5)：38-41.

[4]王庆锋.警务机制及其绩效测度体系探析[J].中国人民公安大学学报,2011(1):61-68.

[5]曹修伟，李小凤.新疆基层公安派出所民警绩效考核现状调研报告——以乌鲁木齐市为例[J].新疆警官高等专科学校学报，2012(4):19-24.

[6]［10］周睿.公安民警绩效考核管理研究[D].河北工业大学, 2012:19.

[7]孟建柱:群众的安全感和满意度是衡量公安工作的根本标准[EB/OL].(2009-03-23)[2016-04-07].http://news.xinhuanet.com/politics/2009-03/23/content_11055851.htm.

[8]公安部.公安部关于改革完善受案立案制度的意见[EB/OL].(2015-12-29)[2016-04-01].http://politics.people.com.cn/n1/ 2015/1229/c70731-27992278.htm.

[9]公安部.公安部关于实施社区和农村警务战略的决定—部署实施社区和农村警务战略 [EB/OL].(2006-09-19)[2016-04-07].http://www.mps.gov.cn/n16/n983040/n1365822/n1367.

New Situation,New Response:Research on the Indicator System of Performance Evaluation of Community Police——Based on AHP(Analytic Hierarchy Process)

Kang Xiaoyan
(People’s Public Security University of China,Beijing,100038)

In recent years,the police substations of different regions explore the practice of performance evaluation management of community police positively,which accord with the work actual and reflect the job characteristics,and acquires plenteous achievement.But the exploration still exist many realistic problems in evaluation idea,indicator system,appraisal management,the application of results and so on which restrict the implementation of evaluation management.At present,in the background of establishing service-oriented government and law-based public security,building a set of scientific and reasonable indicator system of performance evaluation according the duty of community police,and evaluating the police fairly and equally are significantly important.It has important significance in strengthening the mechanism of competition and stimulation and enhancing the law enforcement level of public security.

community police;community policing;performance evaluation;indicator system;AHP

D631.13

A

1671-5101(2016)06-0054-07

（责任编辑：王泓）

2016-09-25

康晓燕（1991-），女，山西朔州人，中国人民公安大学2014级公安学专业硕士研究生。研究方向：公安思政与文化。