政府向社会组织购买居家养老服务现状及对策
——以宁波市海曙区为例

（长春工业大学，吉林 长春 130012）

政府向社会组织购买居家养老服务现状及对策
——以宁波市海曙区为例

王燕平

（长春工业大学，吉林 长春 130012）

面临严峻的老龄化趋势，如何整合政府和社会力量成为解决养老问题的关键，政府通过购买的方式将部分职能转交给社会组织和市场是破解养老难题的方法之一。海曙区作为宁波市政治经济文化中心，早在2004年率先试点开展居家养老服务，其社会化居家养老探索工作走在全国前列，因此，本文从宁波市海曙区政府购买居家养老服务的实际出发，分析目前政府购买服务在实践操作中存在的主要问题，并提出了一系列建议，从而提高政府购买服务的效率，降低成本，满足老年人的“老有所养、老有所医、老有所为、老有所乐”的多元化需求。

政府购买服务；社会组织；居家养老

一、政府向社会组织购买居家养老服务概述

我国开展购买公共服务的实践和研究相对较晚，虽然一些研究者已经明确了政府购买服务的主体、客体、方式等几个要素，但是还没有比较统一的定义。本文采取的政府购买服务的定义是政府将原来由自己直接承办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项，通过“购买”服务等方式交由有资质的社会组织（包括从事社会公共服务的非营利部门和社会服务组织以及私营企业等）来承接，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。这是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政府公共服务提供方式。这里的社会组织是指由登记管理机关纳入登记管理范围的。

二、宁波市政府向社会组织购买居家养老服务现状

近年来，宁波市海曙区60周岁以上的老年人口绝对数量逐年增长，截止2015年底，海曙区60岁以上户籍老年人口7.05万，老龄化系数已经达到23.7%。

为了更好实现政府和社会组织的合作。2004年5月，宁波海曙区政府确定了“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，要求建立新型的社会化居家养老服务体系。2005年3月，海曙区在全区65个社区全面推广居家养老服务模式，其以老年人的需求为驱动，以项目为载体的政府购买服务实践。海曙区政府开始通过政府年度财政预算，每年花150万元向公益性社会组织——海曙星光敬老协会，为海曙区内高龄、独居、困难的600名老人购买居家养老服务。政府购买服务的数量是每位老人每天一小时，显然不能满足老人的需求，需要敬老协会发挥自身的公益性精神，动员志愿者为部分老人提供上门服务。

2011年宁波市进一步扩大购买范围，通过公开招标等形式，吸纳更多的社区组织参与，同时将服务的受益对象进一步拓展，让越来越多的老年人享受便利。近期宁波市将发布政府购买服务事项指导性目录，并统一将购买资金列入政府财政预算，未来还将建立健全政府购买服务的

绩效评估机制，使公共财政资金得到更合理的利用。

三、宁波市政府向社会组织购买居家养老服务存在的问题

尽管宁波市在政府购买居家养老服务方面进行了一些尝试，形成了“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，但是总体来说还处于起步和探索阶段，这种政府购买服务方式在降低成本、提高效益及提升公众“获得感”的同时，也存在一些问题。

1、政府购买居家养老服务的法律法规不健全

政府购买服务的优质和高效，需要政府出台相应的政策予以保障。目前政府购买服务法律法规不健全主要表现以下两个方面：一是法律法规政策缺乏指导性。虽然宁波市海曙区政府出台了政府购买服务的实施原则、实施方式、实施意见等文件，但是由于部分政府在做出采购需求项目调研活动不充分，使得制定的指导意见或者具体实施办法不具有指导性和可操作性。二是政府制定的具体政策不具有连续性。我国地方官员的任期比较短，也会出现职位轮换、临时调用的情况，从而使官员的任期相对不稳定。这一届官员实行的政策，可能不能得到下一届官员的认可，或者为了片面的追求政绩，从而使政策连续性中断。

2、政府购买服务项目的操作程序不规范

政府购买居家养老服务，是将经济学的方法和企业的竞争模式引进公共服务，这在一定程度上会使政府偏离公共服务的供应者角色，从而公共服务所具有的公平性、公益性缺失。其主要表现在政府购买服务项目缺乏透明度和公正性。虽然目前海曙区政府在财政预算中单独列出了政府采购资金预算，但是并不向社会公开，从而使相应的服务承接组织难以根据自身的情况制定合适的承接方案。另外政府招标信息的披露也存在着不透明性，通常的做法是私下找社会组织洽谈，选择合适的承办商，或者为了排斥一些潜在的承接组织而不在指定的媒体上发布招标公告，更有甚者没有招标形式或者规避招标。

3、政府的监管评估机制不完善

目前我国政府购买服务项目以政府部门内部监督评估为主，缺乏独立的第三方监督评估。由于宁波市海曙区政府购买居家养老服务的购买对象600名独居、空巢老人，没有相应的硬性指标可以作为服务好坏的评估标准，监督评估需要涉及经济学、社会学、心理学、管理学等方面的知识，然而我国的政府购买服务起步较晚，在政府购买服务人员的队伍中还缺少这一类知识系统完整、工作经验丰富的监督评估人员，从而使对服务质量的监督评估带有很大的随意性和不规范性，所以需要引进专业性的监督评估部门。另外社会公众作为政府购买服务的购买对象，能够对提供的服务有个比较直观的感受。然而公民权利意识还比较薄弱，不能起到一定的监督作用。

4、社会组织自身力量薄弱

近年来，随着政府职能的转变，社会组织有了一定的发展空间，在数量和规模上都有了一定的突破。但在现实情况中，政府和社会组织的依附关系依然存在，例如，在宁波市海曙区政府向星光敬老协会购买服务，星光敬老协会是政府自上而下的倡导下建立的，敬老协会几乎成为政府的下属执行机构，缺少独立性。造成我国社会组织发展缓慢，独立性弱的原因主要有以下两个：一是长期以来我国社会组织实行“归口管理，双重负责”，即注册登记在民政部门，主管部门则有政府相关部门负责。登记注册限制条件多和程序复杂，社会组织发展受到一定限制。二是某些社会组织独立性差，由于一部分社会组织是在政府的扶持下发展起来的，对政府的过分依赖，影响了社会组织的日常工作的开展，失去了社会组织民间代表性，直接影响社会组织自身的公信度和吸引力。

四、完善政府向社会组织购买居家养老服务对策

我国政府资源和能力有限，还无法迅速适应人口老龄化的变迁速度，公共服务系统还无法完全应对老龄化社会所需的各种老年公共服务产品。如何抵挡汹涌而来的＂银色浪潮＂，让老年人能够安度晚年，提升老龄人口幸福度，维护社会稳定发展是一个重要而热点的问题。为了优化公共服务供给机制，必须做到以下几个方面。

1、建立健全政府购买的各项法律法规

法律法规是政府进行居家养老的购买的依据，为了提高政府购买的质量和效率，在建立健全法律法规方面需要做到以下两点：一是法律法规要有前瞻性和长远性。政府在进行购买服务之前要制定一个体系的法律法规，其应该建立在实事调研中，充分了解老年人的需求以及在政府购买进程中可能存在的问题和难题，制定具有前瞻性的法律政策。二是法律法规的连续性。对于上一届比较好的政策，下一届领导小组应该继续实行，对政府官员实行全方位考核，从而减少政府官员为了片面追求在任期间的政绩，而荒废好的政策，保持政策的连续性。

2、规范政府购买服务项目的操作程序

规范政府购买服务的操作程序首先就要保证政府购买服务的透明度和公正性。一是政府要把政府购买服务的资金向社会组织公开，从而使资金的使用逐步规范、公开、透明，从而提高有服务能力的社会组织积极的参与到政府职能的承接中。二是要保证政府的购买服务项目公开招标，在招标过程中政府要在指定的媒体上发布公告，从而使社会组织全面的了解招标信息，打破某些项目由社会组织垄断，通过公开招标引入旗鼓相当的社会组织竞争，通过良性竞争，拿到项目的具体执行权，不仅有利于政府购买服务的市场化和人性化，而且还能提高公共财政投入公共服务的资金效率。

3、完善政府监督评估机制

在购买服务的过程中，政府不能一味地追求降低行政成本，而是要将服务质量、效率的提升作为重要的价值目标。这就要求强化监管意识，加强对政府购买服务流程中各个环节的监管，确保承接机构严格按照合同履行服务职责，严格财政资金使用，同时注重收集公众对服务的反馈，研究提出改进的对策措施，确保政府管理不缺位。由于政府的专业技术人员有限，需要积极引入专业化的第三方监管机构。政府要积极引导公众的参与意识、责任意识、公共利益观念，从而在与政府、社会力量的互动中更好地维护自身的合法权益。政府、社会组织、公众在良性互动过程使政府购买服务合同落到实处，对居家养老服务的供给效能形成保障。

4、加强社会组织自身建设

社会组织要通过内部治理优化、公信力重塑、能力提升等自身建设的强化来维护其公益性。要在充分认识社会组织内部治理特殊性的基础上强化公益意识、治理结构完善来规范内部权力运行并以民主决策制度等具体管理制度的完善来规范内部管理。此外，应从资源汲取能力和企业化经营能力等关键点为入手，全面提升社会组织的服务能力。一方面要健全监管机制。要改革社会组织登记管理制度，简化登记手续，使大量社会组织获得合法身份，政府要逐步由重入口登记向兼中准入和日常管理转变。在年检基础上，强化重大活动报告制度、现场监督制度、等级评估制度和达标评比备案制度的建设；另一方面，促进社会组织的发展，应逐步减少行政门槛，着重自下而上地发展和扶持社会组织。社会组织要拓展自身发展空间，凡是社会组织能够有效发挥作用的公共服务领域，要通过积极的与政府沟通，承接相应的政府购买服务项目。

[1] 魏中龙．政府购买服务的理论与实践研究[M]．中国人民大学出版社,2014．

[2] 苗红培．政府向社会组织购买公共服务的公共性保障研究[D]．山东大学,2016．

[3] 李恒促．政府购买社会组织居家养老服务的实践和思考——以厦门市为例[J]．福建广播电视大学学报,2016(1)．

[4] 杨柯．试论社会组织登记管理体制改革路径选择[J]．理论月刊,2011(12)．

（责任编辑：刘偲然）