论海上共同开发监督机制的完善及其在南海的适用*

黄文博

(武汉大学 国际法研究所，湖北 武汉 430072)

论海上共同开发监督机制的完善及其在南海的适用*

黄文博

(武汉大学 国际法研究所，湖北 武汉 430072)

监督机制是海上共同开发协定的重要内容之一。依据现有的海上共同开发实践，监督机制可被总结为三种类型：国家双向监督型、国有公司监督型和联合机构监督型。这些类型的监督机制在推进海上共同开发的同时，也存在弊端。国际社会有诸多国际组织参与国际监督的实践，完善监督机制，可以国际组织为视角，在监督模式、决策方式和监督权的行使等方面吸纳国际组织成员，形成新型监督机制。新型监督机制发挥了国际组织的作用与功能，有效弥补了现有监督机制的不足。中国致力于南海共同开发，为新型监督机制的适用创造了契机。中国需全面认识新型监督机制产生的积极影响，并选择合适的国际组织，深化合作与互信，为推进南海共同开发创造有利条件。

海上共同开发监督机制；国际组织；南海共同开发；海洋法

海上共同开发监督机制(以下简称“监督机制”)为海上共同开发(以下简称“共同开发”)的公平与公开保驾护航。它是指依据海上共同开发协定(以下简称“共同开发协定”)，由监督主体对各项共同开发活动加以监视和检查，预防和制止违反共同开发协定的行为发生，促使共同开发当事国履行共同开发协定义务的一项国际监督机制。监督机制主要由三个要素构成，即共同开发协定、监督制度和监督机构。其中，共同开发协定是监督机制最根本的法律依据；监督制度是基于共同开发协定而设计的具体的制度体系，可被规定于共同开发协定文本中，成为共同开发协定的组成部分，或以独立的法律文本形式存在；监督机构是监督制度的实施主体，是监督权能的享有者。

现有的监督机制大多存在于共同开发协定中。如英国-挪威共同开发弗里格天然气案、塞内加尔-几内亚比绍共同开发案、科威特-沙特阿拉伯共同开发案、日本-韩国共同开发案、泰国-马来西亚共同开发案、越南-马来西亚共同开发案、澳大利亚-印度尼西亚共同开发案和尼日利亚-圣多美普林西比共同开发案等，[1]都在共同开发协定中对监督机制做了安排。这些共同开发案的监督机制是当事国之间基于特定的、长期的和复杂谈判的成果，反映了相关国家的不同关切和期待。[2]虽然监督机制对推进共同开发协定的实施功不可没，但毕竟共同开发协定所提供的框架是很有限的，[3]监督机制仍有需要改进的空间。

具体到形势错综复杂的南海，如何在“主权在我，搁置争议”的情况下推进“共同开发”，是一个具有挑战性的现实问题。中国要推进南海共同开发，必须要重视监督机制，并利用其产生的积极效应在南海共同开发中掌握主动权。总结和反思现有的共同开发监督机制，并对其进行改善和创新，对于中国保障能源开发成果、发展海洋经济、维护海洋权益极为必要。

一、现有海上共同开发监督机制的主要类型及其缺陷

目前有关监督机制的实践可被总结为以下三种类型：

(一)国家双向监督型

国家双向监督型指共同开发双方当事国不设立联合机构，仅各自指派监督人员，监督己方及对方的共同开发活动。这一类型在实践中为数不多。

英国和挪威于1976年签署的《大不列颠及北爱尔兰联合王国政府与挪威王国政府关于开发费里格气田并向联合王国输送天然气的协定》(United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and Norway Agreement Relating to the Exploitation of the Frigg Field Reservoir and the Transmission of Gas Therefrom to the United Kingdom)第十八条规定：英国和挪威应各指定人员担任监督员，协助其本国政府使关于管道的正常建筑和安全运作的标准得到遵守。英国和挪威应采取可行的步骤保证另一政府指定的监督员得以进入英国或挪威管道。[4](P176)第八条规定：每一政府应使这些监督员及另一政府的监督员有权进入各项设备、接近各种装置，并向这些监督员提供影响到另一政府在费里格气田的利益的一切有关信息。每一政府的监督员应与另一政府的监督员合作、协商，以便使适用于每一项设备的安全和建筑标准得到遵守。[4](P171)2010年《俄罗斯联邦与挪威王国关于在巴伦支海和在北冰洋的海域划界与合作条约》(Treaty between the Kingdom of Norway and the Russian Federation concerning Maritime Delimitation and Cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean)*Annex II to the Treaty between the Kingdom of Norway and the Russian Federation concerning Maritime Delimitation and Cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean, Transboundary Hydrocarbon Deposits, Article 1(11): The obligation of each Party to ensure inspection of hydrocarbon installations located on its continental shelf and hydrocarbon activities carried out thereon in relation to the exploitation of a transboundary deposit, the obligation of each Party to ensure inspectors of the other Party access on request to such installations, and to relevant metering systems on the continental shelf or in the territory of either Party.也有类似的规定，俄国和挪威采用联合经营的模式，保留了国家包括监管权在内的进行宏观管理的权利。[5]美国和墨西哥共同开发案也是如此，将监督权赋予给共同开发当事国。[6]国家双向监督型保障了当事国平等享有监督权，但在实践中也存在弊端。

其一.监督权的重叠，虽平等地分配了监督权，但由于各国石油开发实践的标准和习惯存在差异，在统一标准或行为准则缺失的情况下，监督权的执行难免演变为双方分歧和矛盾的聚集点。

其二，协定对监督的权限、监督权的救济及行使的程序等并没有进一步明确。例如监督权的权力范围，根据协定的上述规定，仅从字面意思理解，似乎只要与管道建设和安全相关的问题，英国和挪威监督员均享有监督权。但一方的监督员要对对方行使监督权，是否需要履行必要的通知义务，一方监督员在被对方拒绝或阻拦而不能进入对方管道行使监督权时如何救济，监督员因行使监督权而造成损害的是否应承担赔偿责任等问题，都没有在协定中体现出来。因此，虽然本协定涉及了监督问题，但仅靠这两条是远远不够的。

其三，多头监管实际等于没有监管。监督权的有效实施，并不在于赋予多少主体监督权，而在于监督权的分配是否公平合理、程序设计是否完备。此类监督模式虽能保证双方均享有监督权，但监督权的重复行使却可能降低共同开发活动的效率，延缓开发进程。此外，若因双方都对同一事项行使监督权而得出的结论不统一，如何调和也是个棘手的问题。

(二)国有公司监督型

国有公司监督型指监督权由承担共同开发活动的国有石油公司享有，双方当事国不从国家或政府层面进行干预。这一类型更为少见，以马来西亚-越南共同开发案为代表。

马来西亚与越南于1992年6月签订了《马来西亚与越南社会主义共和国关于两国大陆架划定区域内石油勘探和开采活动的谅解备忘录》(1992 Memorandum of Understanding between Malaysia and the Socialist Republic of Vietnam for the Exploration and Exploitation of Petroleum in A Defined Area of the Continental Shelf Involving the Two Countries)(以下简称1992年《谅解备忘录》)，两国政府为保障商业公司的开采权、促进商业公司灵活经营，[7]一致同意由代表马来西亚的Petronas公司和代表越南的Petro Vietnam公司进行石油勘探和开采活动，并由两公司签订商业协议来管理石油勘探和开采活动。Petronas和Petro Vietnam于1993年达成上述协议，约定由马来西亚的Petronas公司负责开发区的日常管理和监督工作。由于马来西亚-越南共同开发区面积很小，两国政府认为没有必要设立专门的联合机构，因而将相关权力赋予给国有石油公司。Petronas和Petro Vietnam虽然根据1992年《谅解备忘录》的要求达成了协定来管理勘探和开发活动，由Petronas公司负责开发区的日常管理和监督工作，但因协议的内容尚未公开，具体条款的设计和运作不得而知。

此种类型的监督模式政府干预程度低，商业色彩浓厚，运行效率高，但石油公司同时是监督者和被监督者，约束不足，易滋生营私舞弊行为。[8]

(三)联合机构监督型

联合机构监督型指共同开发当事国约定建立一个联合机构，负责共同开发活动的管理和运作，享有监督权能。这一类型占共同开发监督机制的绝大多数。日本-韩国共同开发案、科威特-沙特阿拉伯共同开发案、泰国-马来西亚共同开发案、苏丹-沙特阿拉伯共同开发案、塞内加尔-几内亚比绍共同开发案、尼日利亚-圣多美普林西比共同开发案等都是典型代表。也有个别共同开发案，如东帝汶-澳大利亚共同开发案，同时赋予当事国和联合机构监督权。*The Timor Sea Treaty between the Government of East Timor and he Government of Australia, Article 6(c)i: The Joint Commission shall establish policies and regulations relating to petroleum activities in the JPDA and shall oversee the work of the Designated Authority. Article 18(a): For the purpose of this treaty, Australia and East Timor shall have the right to carry out surveillance activities in the JPDA. (b): Australia and East Timor shall co-operate on and co-ordinate any surveillance activities carried out in accordance with paragraph (a). (c): Australia and East Timor shall exchange information derived from any surveillance activities carried out in accordance with paragraph (a).联合机构监督型主要有以下特点:

其一，有关监督权的原则性规定较多。日本和韩国于1974年签订的《关于共同开发邻接两国的大陆架南部的协定》(Agreement between Japan and the Republic of Korea Concerning Joint Development of the Southern Part of the Continental Shelf Adjacent to the Two Countries)第二十四条规定，双方应建立并维持日本-大韩民国联合委员会，并作为对执行本协定有关事项进行协商的机构。第二十五条规定，委员会应当履行以下职责：(d)监管经营人的经营活动，以及共同开发区内自然资源勘探和开发设施和其他设备的作业情况。[9](P58)除此之外并无其它任何有关监督权的规定。塞舌尔-毛里求斯于2012年签订的《塞舌尔共和国政府与毛里求斯共和国政府关于共同管理马斯克林高原地区大陆架的条约》(Treaty Concerning the Joint Management of the Continental Shelf in the Mascarene Plateau Region)也仅有原则性规定，第四条(c)i规定，联合委员会应为共同管理区内的石油与其他自然资源活动制定政策法规并监督指定当局的工作。(d)iii规定，指定当局应对联合委员会负责，并执行共同管理区的日常监督与管理工作。[9](P654)

其二，监督权的设计不成体系。泰国和马来西亚于1979年签订的《建立联合管理署的谅解备忘录》(Memorandum of Understanding between Malaysia and the Kingdom of Thailand on the Establishment of the Joint Authority for the Exploitation of the Resources of the Sea Bed in a Defined Area of the Continental Shelf of the Two Countries in the Gulf of Thailand)第三条规定，建立马泰联合管理署，代表双方行使所有权力。按一般理解，此条规定的“所有权力”理应包括监督权。在其后的几个与共同开发有关的文本如《钻探条例》和《石油条例》中，也有与监督管理有关的规定且存在重叠。这种类似“总-分”式的监督模式其实是值得推广的，但由于当前的实践更多地侧重“总”的一般规定，没有细致周密地设计“分”的这一部分，使各单独的法案中有关监督权的规定零散、杂乱，不成体系。

其三，监督权的构建仍停留在表面。以塞内加尔-几内亚比绍共同开发案为例，两国建立合作管理机构来承担与共同开发活动相关的权利义务。*Agreement on Management and Cooperation between the Republic of Guinea-Bissau and the Republic of Senegal, signed on October 14, 1993. Article 4: The two parties agree to establish an international agency to exploit the Area.合作管理机构由高级委员会和秘书处组成，并通过企业直接运作。合作管理机构只在宏观上对共同开发活动进行管控和监督，具体监督权能则由高级委员会行使。《几内亚比绍共和国与塞内加尔共和国关于通过1993年10月14日协定设立的管理和合作局的组织和运作的协定的议定书》第九条规定，高级委员会主席兼任企业董事会的主席。与之相矛盾的是，高级委员会有责任监督企业的活动。*Protocol to the Agreement between the Republic of Guinea-Bissau and the Republic of Senegal Concerning the Organization and Operation of the Management and Cooperation Agency Established by the Agreement of 14 October 1993, signed on June 12, 1995. Article 9 and Article 10 are about the High Authority.这些规定让人感觉合作机构、高级委员会、秘书处、企业之间的关系复杂、层级不明，而且第九条的规定使监督权成了摆设，不免有“监守自盗”之嫌。

二、完善海上共同开发监督机制的必要性

共同开发是一项国际性活动，必须有良好的秩序做保障，而良好的秩序需要一系列行之有效的制度为根本要素，其中监督机制更是不可或缺。但是经过反思和总结现有的监督机制的实践，不难发现，监督机制存在诸多弊端，严重影响了共同开发秩序的建立和共同开发协定的履行，因而有必要对其进行完善。

(一)共同开发协定的履行需要构建良好的共同开发秩序

监督是法治的重要内容，也能保障法治的实现。因此，监督机制是实现共同开发法治化的必要保障。共同开发法治化，即一切共同开发活动都必须限制在共同开发法律文本的框架内，其中共同开发协定是最根本的法律依据。但共同开发当事国基于本能的逐利性，都希望能在共同开发中实现利益最大化，难免为此而违反共同开发协定，这就需要监督机制来督导、矫正和鞭策其履行协定义务。只有共同开发协定被遵守，才能构建良好的共同开发秩序，而良好的共同开发秩序自然也能为履行共同开发协定添加助力。

(二)良好的开发秩序需要良好的制度做保障

制度主义者认为，制度存在是为了促进国家间制定互利的协定且协定被予以遵守，调和国家间的利益期待。[10]国家为了追求自我利益而需要进行理性的效益最大化活动。[11]基于这个理论，共同开发当事国为了追求经济利益而达成共同开发协定，并为了调和双方之间的矛盾和分歧，而设计多种不同的制度来保障共同开发协定的履行。监督机制是其中之一，其首要目的是敦促共同开发当事国积极履行共同开发协定，预防和避免违法行为发生。监督机制被规定在共同开发协定中，又独立于其它条款，与其它机制一起监督和保障各项开发活动。从横向上看，监督机制与其它机制并行不悖，相互促进与协调，是共同开发协定的血与肉；从纵向上看，监督机制监管各项开发活动，纠正和处罚违反共同开发协定的行为，使各个环节运转合法有序。

(三)现有的制度存在诸多弊端

除了极少部分共同开发案例，如法国和西班牙共同开发案，没有涉及监督机制外，绝大多数共同开发协定都具备监督条款。但共同开发协定的实施效果却不尽人意，甚至还出现了腐败现象。例如尼日利亚-圣多美普林西比共同开发案。

相较而言，该案的监督机制较为完善。《尼日利亚联邦共和国与圣多美普林西比民主共和国共同开发两国专属经济区的石油及其他资源的条约》(Treaty between the Federal Republic of Nigeria and the Democratic Republic of Sao Tome and Principe on the Joint Development of Petroleum and other Resources, in respect of Areas of the Exclusive Economic Zone of the Two States)第三十条不仅规定了联合机构享有监督权、联合机构的职责等基本内容，还设定了当事国可向联合机构寻求救济的权力、当事国向联合部长理事会上诉的权力、联合机构行使停止权的情形、联合机构有向董事会报告的义务等内容。但即便如此，其实施效果仍不甚理想。协定第六条规定，联合部长理事会统一领导和指挥共同开发活动。联合部长理事会必须有两到四名由各国总统指定的具有相同级别的成员。协议第十五条还规定，没有联合部长理事会的特别同意，任何行政官员或相关工作人员都不得在开发活动中获取经济利益。可见，监督权由联合机构享有，但总统及联合部长理事会脱离了监管，导致腐败现象屡见不鲜，权力沦为谋取私利的工具。

2004年圣多美普林西比总统Fadriquede Menezes的有关言论足可证明这一点。他宣称，与尼日利亚总统奥巴桑乔有密切关系的尼日利亚本国石油公司ERHC在区块四中享有60%的份额，尼日利亚前政要所属的Filtim Huzod公司也在区块六中享有85%的份额，而这两公司在此之前都没有任何深海石油勘探经验。[12]这种安排实在出人意料，也备受国际社会诟病。尼日利亚国内原本就腐败横行，如果不进一步加以规制和监督，可能会对圣多美普林西比的权益造成侵害。因此，要促进和维护石油公司间的公平竞争，真正发挥共同开发协定的功用，就必须“把权力关进笼子里”。

三、以国际组织为视角完善海上共同开发监督机制

国际组织是除主权国家外的最重要的国际法主体，它在诸多国际性事务中履行监督职能并成效显著，因而可在总结和参考现有国际组织参与国际监督实践的基础上，尝试和探索以国际组织为视角，完善共同开发监督机制，形成新型监督机制。

(一)以国际组织为视角构建新型监督机制

以国际组织为视角构建新型监督机制，具体可从如下几个方面展开：

1、国际组织的引入。国际组织的引入需共同开发双方当事国一致同意。因为共同开发属于两国主权范围内的事项，第三方的介入必须征得双方同意，否则有悖于共同开发的自主性与自愿性。

双方当事国在选择国际组织时应与该国际组织自身的目标与功能相一致，最大程度地有利于开发活动的进行。例如，尼日利亚-圣多美普林西比共同开发案中，可供两国选择的组织很多，如非洲统一组织、非洲国家联盟、西非经济共同体、西非国家经济共同体等，但是综合考虑尼日利亚和圣多美普林西比的相关情况，几内亚湾委员会最为合适。因为几内亚湾委员会的宗旨便是，要加强多方合作、增进互信、巩固睦邻友好关系，充分利用可以获取的资源促进经济发展和人民生活水平的提高，[13]与共同开发的目的与原则不谋而合。

国际组织具体人员的选派可采取两种方式：其一，由双方当事国向选定的国际组织提出意向人选，国际组织据此决定选派人员；其二，由国际组织依据各共同开发案的具体情况先行拟定，经双方当事国一致同意后选派。

2、监督模式的选定。经双方当事国协商一致，在联合机构内部单独成立监督委员会，将联合机构的监督权收归监督委员会，由监督委员会统一领导。监督委员会下设若干执行小组，具体执行监督事务。

(1)监督委员会。监督委员会的目标是，秉持公允的立场，均等分配监督权，预防潜在违反共同开发协定义务的行为，维护共同开发活动的透明与高效。监督委员会由双方监督代表和国际组织代表组成。监督委员会的职能主要有：督促双方当事国遵守共同开发协定；进行不定期巡查；向联合机构提交年度工作报告；审议执行小组提交的报告并表决，表决通过的报告才能被监督委员会采纳；根据实际需要，邀请有关机构辅助解决技术性或专业性问题；[14]经一方当事国请求对相关问题进行调查并提出建议案；解决监督人员之间的分歧或争议；*此项职能借鉴了2012年墨西哥和美国共同开发协定中对监督机制的相关规定。Agreement between the United States of America and the United Mexican States Concerning Transboundary Hydrocarbon Reservoirs in the Gulf of Mexico, Article 18 (4): In the event of any disagreement between the Inspectors of the Parties, or the refusal of the Inspector of one Party to take action at the request of the Inspector of the other Party, the matter shall be referred to the Executive Agencies.调解当事国之间因监督事项产生的争端，调解不成的适用争端解决条款；其它与监督有关的事项。

(2)执行小组。执行小组具体履行监督职责。执行小组由双方监督代表和国际组织代表组成，一方的监督人员可针对对方的共同开发活动提出意见和疑问，对方监督代表应及时回应。若一方监督人员发现对方当事国有违反共同开发协定的行为，应形成报告并提交监督委员会。执行小组的职能主要有：进行日常巡查并记录；在不侵害双方知识产权的前提下，公布与共同开发活动有关的且必要的技术资料；对违反共同开发协定的行为做出警告和纠正；责令中止一切会造成重大损害的作业行为；[15](P148)定期向监督委员会报告。

此种模式具有如下特点：

(1)吸收了国家双向监督型的优点，保证了当事国双方平等地享有监督权。不同的是，一方可向对方提出意见和疑问，扩大了监督权的范围。

(2)吸收了联合机构监督型的优点，使监督权形成总-分体系，监督委员会为“总”，把握全局；执行小组为“分”，实际履责。此模式层次分明，更能保证监督权的实际执行，清晰地反应开发活动中存在的问题。

3、监督委员会的决策方式。监督委员会由共同开发当事国各自的代表和国际组织代表三方组成，确保当事国的权益不被忽视。[16]有以下两种方案。

方案一：共同开发当事国各派一名代表，国际组织派两名代表，组成“1+1+2”的四人监督委员会。代表们享有平等表决权，所做决议必须经四分之三多数表决才能通过。这样设计主要基于以下考虑：

(1)人数方面：为了充分发挥国际组织的作用，让国际组织代表在决策时有商议的过程，国际组织代表至少应为两名。在此前提下确定共同开发当事国派遣代表的人数。若双方各派一名代表组成四人监督委员会，四分之三多数表决即三票就能形成有效决议。而三票的有效表决有两种情况：

一方当事国一票+国际组织两票。在这种情形下，国际组织与一方当事国持一致意见，说明该方当事国的报告对推动共同开发是有利的，则对方当事国必须接爱。

一方当事国一票+对方当事国一票+国际组织一票。在这种情形下，三方立场保持一致，特别是共同开发当事国立场一致，说明当事国间不存在矛盾和冲突，此时国际组织只需一票即可形成有效表决。

(2)表决权方面：四分之三多数表决机制，能够实现监督委员会的有效运作。此外，四分之三多数表决机制能使监督委员会形成更多有效的决议，推动共同开发进程。因为：

全体一致同意的表决会使监督委员会难以达成有效决议，使共同开发活动停滞不前，甚至出现僵化的局面，因而不宜选择；过半数的表决会出现“只需共同开发当事方两票就通过”的情形，使国际组织形同虚设，无法发挥其作用，因而亦不宜选择。

方案二：共同开发当事国各派一名代表，国际组织派一名代表，组成“1+1+1”的三人监督委员会。代表们享有平等表决权，所做决议必须经三分之二多数表决才能通过。这样设计主要基于以下考虑：

(1)人数方面：国际组织在共同开发中起次要作用，没有必要增加国际组织代表人数，一人足可发挥国际组织作用。在此前提下确定共同开发当事国派遣代表的人数。若双方各派一名代表组成三人监督委员会，三分之二多数表决即要达到两票，就能形成有效决议。而两票的有效表决有两种情况：

一方当事国一票+国际组织一票。在这种情况下，国际组织与一方当事国持一致意见，说明该方当事国的报告对推动共同开发是有利的，则对方当事国必须接受。

一方当事国一票+对方当事国一票。在这种情况下，双方当事国立场保持一致，说明当事国间不存在矛盾和冲突，国际组织的表决不起实质作用。因为共同开发从根本上属于双方当事国主权范围内的事项，国际组织仅需要在当事国存在分歧的情况下发挥作用，而方案一中在双方当事国立场一致的情况下仍需国际组织表决才能形成意见，过度强化了国际组织的作用，降低和弱化了双方当事国的意志。

(2)表决权方面：三分之二多数表决机制，同样能够实现监督委员会的有效运作。此外，三分之二多数表决机制也能使监督委员会形成更多有效的决议，推动共同开发进程。因为：

全体一致同意的表决会使监督委员会难以达成有效决议，使共同开发活动停滞不前，甚至出现僵化的局面，亦不宜选择；过半数的表决会出现一点五的情形，不如三分之二在计算上方便，因而选择三分之二多数表决机制更为合理。

上述两种方案均能实现监督委员会的职能，勿需再添加人员以扩大委员会的规模，以免人员冗杂，降低委员会的效率。但具体选择何种方案，则由共同开发当事国根据个案的具体情况协商决定。

4、监督权限。监督权的行使应覆盖共同开发活动的各个环节，囊括共同开发活动的各个方面。具体的监督权限需要双方当事国在共同开发协定中做出安排。当事国应本着平等交流与互利合作的精神展开谈判。

5、行使监督权依据的行业标准。共同开发活动应达到何种标准，应由双方当事国依据石油行业的一般实践，在共同开发协定中做出统一约定，为对方行使监督权，进而认定被监督方需要采取改进措施提供参考和依据。

6、监督权的保障。监督委员会经表决后采纳执行小组提交的报告，报告的内容涉及被监督的一方当事国拒绝对共同开发活动做出改进的，监督委员会可依次采取以下措施：

(1)要求拒绝改进的一方当事国对拒绝的原因和理由做出说明，以保证拒绝改进一方当事国辩驳的权利。若该说明经监督委员会表决，认定为不合理或没有充分依据，监督委员会有权驳回，并要求其在合理期限内采取改进措施。

(2)拒绝改进一方当事国若经过合理期限仍未采取改进措施，监督委员会有权要求其赔偿对方当事国因此而造成的必要损失。损失包括的事项及计算方法由双方在共同开发协定中约定。

(3)若拒绝改进一方当事国仍不履行赔偿责任，则对方当事国可援引共同开发协定中的“争端解决条款”，维护己方合法权益。

7、对监督员的救济。一方的监督人员在履行监督职责过程中受到的损害，由过错方承担赔偿责任。过错方为对方当事国的，双方应坚持使监督员权益最大化的原则，根据平等协商，就赔偿的事项及数额所适用的法律做出选择。确保监督人员得到充分的救济。

(二)新型监督机制的可行性分析

新型监督机制具备国际法理论基础，同时也有相关的国际组织参与国际监督的实践作支撑。其可行性主要表现在理论与实践两个方面。

1、新型监督机制构建的理论基础

其一，国际社会契约理论。国际社会契约这一概念可从行为方式和思想观念两个角度进行解释。作为一个行为方式，它是主权国家之间的一种明示或默示的同意，其内容是将一定的主权权能委托给国际组织机构或国际体制，由其指引和协调国家行为，以实现共同利益的制度实践。作为一个思想观念，它是指一种对于国家之间能够通过契约转让权能进行合作的开放态度、国家之间以契约方式进行合作解决共同面临的问题的一种认同精神，即在前述实践中所体现出的主权者承诺义务、让渡权力的理念，是主权国家与其他国家交往合作、参与国际组织机构的一种思想基础。社会契约理论有助于打破主权的迷信与教条，促进国家合作。[17]具体运用到共同开发上，当事国通过协商，约定将部分监督权让渡或委托给特定的国际组织，以达到协调监督行动、促进共同开发活动高效透明、优化共同开发协定实施效果、真正实现合作共赢等多重目的。

其二，国际组织法。国际组织法赋予了国际组织广泛的功用与职能。以联合国为代表的全球性国际组织，在维持国际和平与安全方面起了重要作用，还有众多经济性组织在消除贫困、推动经济发展方面也是成效显著。[18]更为重要的是，国际组织是国家利益延伸的平台，能为主权国家提供多种形式的合作，以及在问题出现时提供多渠道的交流。[19]国际组织所提供的制度框架，在保护弱小国家的同时，也约束了大国的霸权行径，使国家能在程序正义的理想模式下合拍共舞。因而，国际组织参与区域性经济开发活动，是国际组织履行基本职能的体现，更能协调开发当事国利益，缓和矛盾，统一步伐，促进共同开发合作。

第三，国际条约监督机制。国际条约监督机制是指依据条约的规定所建立起来的对当事国所承担的国际义务加以监视、检查等外部措施，以鼓励或监督各当事国履行其义务，从而保证有关条约得以实施的国际监督制度。该机制对于保证条约的遵守和义务的履行，加强条约法律效力，维护国际法律秩序，促进国际社会法治化具有积极意义。[20]尽管国际条约监督机制实现的形式和内容多样，但它们具备如下共同的特征：其一，它们基本上是由多边条约建立起来，并以常设机构或例会的形式开展的机构性或连续性活动；其二，监督活动的核心是监督条约缔约国遵守条约义务，为了实现这一目的，通常会采用如下程序：缔约国的定期或不定期报告、缔约国或个人的申诉、独立机构的监督及对遵守条约义务的建议或指导；其三，此种监督也是一种第三方介入，但又不同于国际仲裁或国际诉讼的传统的第三方介入那般具有司法性质；其四，国际监督重在事前鼓励和维持遵守条约的行为，而不像传统模式那样注重在违反条约的情形发生后对其进行事后救济；最后，除国家以外，个人及国际组织通常被允许参与到监督活动中。[21]由国际组织参与建立的共同开发新型监督机制，其核心目的是促进共同开发当事国履行共同开发协定，遵守共同开发协定义务，与国际条约监督机制的内涵与特征高度一致，属于国际条约监督机制的一种具体类型。

2、新型监督机制构建的实践基础

国际社会有许多国际组织参与监督活动的实践，主要体现在以下领域：

其一，国际人权条约监督机制。《联合国宪章》建立了一系列国际机构和机制来促进和监督国际人权条约的实施。[22]国际人权条约监督包含多种方式、机制和活动。[23]一般将其分为政治监督、司法监督和法律监督。政治监督即以国际组织的宪章或基本文件为依据，通过国际组织最高权力机关及其附属机构的决议或决定，对其成员是否尊重国际人权标准进行审议或审查；司法监督，即国际司法机构既可以发表咨询意见，又可以根据国际人权条约的规定或应有关国家的请求，对它们在实施国际人权条约过程中发生的任何争议进行司法裁决，以保障它们正确地履行人权条约规定的义务；法律监督指国际人权条约机构实施的监督，即由条约机构的缔约国报告程序、缔约国间指控来文程序以及个人申诉程序来文程序组成的国际监督机制。[24]国际人权条约机构扮演着特殊角色，它是联合国体系内被缔约国明确授权来监督其履行国际人权义务的唯一实体。[25]国际人权领域的监督是国际监督实践的典型代表，它从外部鞭策成员国严格履行国际人权条约，有效地推进了人权的保护和发展。

其二，国际货币基金组织参与汇率监督制度。国际货币基金组织(IMF)的核心职能，是对国际货币体系和成员国经济和金融政策的监督。[26]它通过双边监督、多边监督和地区监督履行监督职能。2007年6月15日，IMF通过了《对会员国政策双边监督的决议》(Decision on Bilateral Surveillance over Members' Policies，以下简称2007年《决议》)，对IMF的汇率监督制度进行了更新。*The 2007 Decision is a comprehensive statement on bilateral surveillance. It is a comprehensive statement on bilateral surveillance. It does not create new obligations for members, but updates, repeals and replaces the 1977 Decision on Surveillance Over Exchange Rate Policies.2007年《决议》第一部分明确了监督的范围和形式，第二部分规定了指导会员国实施汇率政策的原则；第三部分规定了监督程序。[27]IMF的监督工作是其他各项工作的基础，其最终目的是预防危机，它对于确保国际金融体系的平稳与健康发展，起了重要作用。

其三，国际环境条约遵约机制。为了促进条约的履行，国际环境条约建立了遵约机制。《蒙特利尔议定书》最早建立了遵约机制。遵约机制包括机构设置、机制的运行及应对措施三个大的方面，并设立履行委员会(Implementation Committee or Compliance Committee)来管理和监督条约的遵守。[28]被指控不遵守条约的缔约国将被提交给履行委员会，委员会将对此向缔约国大会(Conference of the Parties)提出建议案。[29]履行委员会的创设是国际环境法的一个重大突破。[30]它享有建议权和决定权，其职能是促进履约和处理不遵约行为。国际环境条约遵约机制，是一种新型的履约保障机制，它弥补了传统国际条约履约保障机制的不足。[31]

此外，还有许多国际监督的实践，如国际劳工权益保护监督机制、WTO监督机制等。值得注意的是，在共同开发领域，已有国际组织参与相关的监督活动。2014年，尼日利亚和圣多美普林西比发布了首份2003年至2013年共同开发区采掘业透明度行动计划报告(Nigeria Sao Tome and Principe, Joint Development Zone First EITI*EITI is Extractive Industries Transparency Initiative.Report)，报告在第一部分Executive Summary提到，世界银行召集了EITI委员会的多方代表、运营商代表和共同开发管理局(Joint Development Authority，JDA)，于2009年3月23日，在尼日利亚首都拉各斯举行会议，为在共同开发区内实施采掘业透明行动计划，提出建议。采掘业透明度行动计划几乎覆盖与共同开发活动相关的一切财税事项，包括尼日利亚和圣多美普林西比的政府收入，都将被监督和审计。[32]由此可见，国际组织参与共同开发监督是完全可能且可行的，只是参与的方式有所不同。若能进一步对国际组织的这一行为进行规范，并形成固定的机制，会有助于共同开发协定的贯彻落实。

(三)新型监督机制实施的效果展望

新型监督机制形成了固定的监督模式，在制度层面更系统完善，有效地弥补了现有监督机制的不足。从宏观上看，新型监督机制采用“总-分”结构，决策权由监督委员会享有，执行权由执行小组享有，分工明确，避免了现有监督机制中监督权不成体系、零散杂乱的现象。从微观上看，新型监督机制的内容更加全面。现有的监督机制仅对监督权做了原则性规定，监督权行使的方式、决策方式、救济与保障等，都有所缺失，而新型监督机制对这些内容进行了有效的补充，使监督权“有血有肉”，丰富全面。基于此，对新型监督机制的实施效果，可以做出积极预期。

1、新型监督机制对共同开发协定的实施具有积极意义

其一，新型监督机制在监督机构与共同开发当事国之间建立了一种良性对话。监督机构最大程度地发挥监督职能，进而引导和促进共同开发当事国正确地履行共同开发协定，纠正和修改不符合共同开发协定的规定和实践。同时，由于监督机构的客观公正性，也使共同开发当事国愿意信赖并参与监督活动，提升监督机构的办事效率，形成监督机构与共同开发当事国之间的良性互动。

其二，新型监督机制引入国际组织这一国际性因素，能为共同开发当事国实施共同开发协定提供强有力的国际舆论监督，并对当事国实施共同开发协定产生鞭策和外部压力。共同开发当事国为了维护自己的国际声誉和形象，也会在监督事项上尊重和服从监督委员会和执行小组的工作。

其三，有了中立的国际组织的参与，也能在一定程度上增加共同开发当事国中相对弱小一方的底气和信心，提升相对弱小一方的话语权和参与度，促进双方地位平等，为其实施共同开发协定提供外在动力。

2、新型监督机制能在一定程度上预防争端的产生和延续

其一，新型监督机制能预防争端的产生。监督委员会和执行小组被赋予广泛的职能，能预防违反共同开发协定的情形发生。在违反共同开发协定的情形出现后，监督委员会和执行小组能及时制止和纠正，预防违反状态的扩大和延续，防止争端的产生；在争端产生后，监督委员会能及时调解，预防争端状态的延续和扩大。

其二，新型监督机制与争端解决机制互相补充。当事国之间因监督事项产生的争端，可提交监督委员会调解，也可直接适用争端解决机制。若当事国提交监督委员会调解，监督委员会便为争端提供了一个有效的缓冲和消化的平台，避免了直接适用争端解决机制而出现的程序复杂、耗时长等问题，缩短了争端解决的周期。此外，监督机制提供的争端解决模式，相较于争端解决机制而言，具有非对抗性和灵活性，能为争端双方提供一个更为宽松的对话环境。监督委员会调解不成的，还可以适用争端解决机制，二者互相补充，联系紧密。

3、新型监督机制是共同开发当事国国家利益延伸的机制和平台

国家行为是国家利益驱动的结果，[33]而国际组织是国家利益延伸的平台。在当今全球化时代背景下，主权国家的局限性日益显现、政府行动受到多重因素的制约，而国际组织特有的法理性、联动性和行动力，以及比单一国家政府更宽松的环境、更宽容的政策和更灵活的形式，[34](P232)能为主权国家提供多种合作手段，为各国政府间交往沟通提供多种渠道，在出现问题时找到和解的途径和简便可行的处理方式，[35]弥补和降低主权国家因受限制性因素制约而带来的负面影响。

国际组织参与共同开发监督，正是这一优势的体现。国际组织的参与能平衡当事国利益分配。一方当事国不遵守规则任意开采，势必会伤及对方当事国的利益。而新型监督机制恰好能避免这一现象的发生。它将共同开发当事国限制在一个公平的框架内，当一方受到不公正待遇时，新型监督机制能及时作出反应，由监督机构调查并提出建议，给侵害一方施加国际舆论压力，将其推向国际正义的对立面，以敦促其纠正不法行为，平衡双方利益，实现互利共赢。并且国际组织的中立性和行动力，也能为当事国推进共同开发活动产生助力。

当然，一项制度从建立到实施，有一个应然与实然之间的转变。理想很丰满，现实很骨感，新型监督机制即使在理论上具备可行性，可它最终能否为共同开发当事国接受且执行的效果如何，都将取决于当事国的意愿及双方国际合作的程度。因为国家作为理性的行为主体，会详细地计算一项决策的成本与收益，只有能使自身利益最大化，[36]才会让当事国欣然接受。而各共同开发案的当事国情况各异，对新型监督机制的认识与接受程度也必然会不一致。

四、海上共同开发新型监督机制在南海的适用

(一)南海共同开发为新型监督机制提供了检验的契机

南海共同开发符合各方利益，[37](P284)因而南海沿岸国对于共同开发也是普遍接受的，只是程度有所不同。中国对共同开发态度最为积极，菲律宾对在争议海域进行油气资源共同开发活动持开放态度，[38]越南同意在南海推进共同开发，[39](P104)马来西亚愿意就共同开发进行谈判，[40]*In addition, Malaysia and Brunei have made further progress in hydrocarbon cooperation since 2008, they announced in August 2015 that their NOCs, Petroleum Brunei and Petronas, would jointly develop two oil fields along their maritime boundary. See Emily Meierding, Joint Development in the South China Sea: Exploring the Prospects of Oil and Gas Cooperation between Rivals, Energy Research & Social Science, Vol. 24, 2017, p. 66.印尼也表示愿意拓展在油气领域的合作，文莱近年来也积极地与中国就共同开发展开协商。此外，中越北部湾区域油气资源共同开发、马来西亚与泰国、马来西亚与越南共同开发等，为南海共同开发提供了良好的范本。实践证明，以合作互利为出发点，实现南海“搁置争议，共同开发”是完全可能的。[41]

虽然在当前形势下，受多方面因素的影响，南海沿岸国对共同开发理论与实践还未形成统一的认识，[42]中国南海共同开发进程相对缓慢。但不能因此否定中国与南海沿岸国共同开发的前景。任何一项事物都必先经历从无到有、从无序到有序的发展阶段。南海共同开发亦是如此。现阶段南海共同开发的确面临许多挑战与困难，[43]但中国政府从未放弃与有关国家的交流与对话，一直致力于推进南海共同开发并取得了一定成果，中国与文莱共同开发便是最好的证明。这为新型监督机制在南海共同开发的适用提供了检验的契机。

(二)新型监督机制在南海的适用需具备的条件

新型监督机制在南海的适用需具备两个要件。其一为主观要件，即南海共同开发当事国同意在监督机制中引入国际组织代表，并愿意受此监督机制的约束；其二为客观要件，即有适合的国际组织可供选择。

是否在南海共同开发中适用新型监督机制，取决于共同开发当事国的自主与自愿。因此主观要件的具备有赖于南海各共同开发当事国的考量与平等协商。若共同开发当事国同意采用新型监督机制，如何选择合适的国际组织才是问题的关键。

选择合适的国际组织参与南海共同开发事宜，需考虑如下因素：其一，是否与该国际组织的目标与功能相一致；其二，该国际组织是否持中立立场；其三，该国际组织是否具备介入南海共同开发事务的能力，例如有相应的技术部门或机构。符合条件的全球性、区域性国际组织有很多，例如国际海事组织(International Maritime Organization，IMO)、政府间海洋学委员会(Intergovernmental Oceanographic Commission，IOC)、亚太经合组织(Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC)和亚太经社委员会(Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，ESCAP)等，下面仅以后两者为例具体说明。

亚太经合组织和亚太经社委员会，是亚太地区较重要的国际组织，是参与南海共同开发事务的两个适宜选项。其一，中国与南海沿岸国都是亚太经合组织和亚太经社委员会的成员国，能更快地适应和融入两者的运作模式；其二，两者的宗旨，都是促进各成员国之间的经济与技术合作，促进共同繁荣和发展，符合南海共同开发的经济特性；其三，两者都具有开放性，能契合南海地区文化传统多元性和利益关系复杂性的现实情况，缓解紧张关系，凝聚共识和互信，从而达到共同开发、共同发展的目的；其四，两者都有较广泛的职能和较完备的运作体制，具备介入地区性事务的物质条件，即两者均有适合的机构或部门来执行南海共同开发监督事务。例如，亚太经合组织可交由海洋资源保护工作组或能源工作组具体完成，亚太经社委员会可交由环境与可持续发展司完成。

(三)对中国需特别说明的几个问题

将国际组织引入南海共同开发监督机制，还必须对中国就如下问题作出特殊说明：

1、引入国际组织并非是将南海争端国际化

南海问题是一个颇为荆手的问题。域外大国的干涉，以及东南亚其它国家的质疑，[44]都使南海成为全球最为喧闹的地区之一。中国政府的一贯立场是将南海争端限制在双边谈判的场合，避免将问题国际化。需要特别说明的是，南海划界争端与南海共同开发、南海争端国际化与南海共同开发的国际组织因素，是完全不同的两组概念。

南海共同开发是在搁置南海领土主权与海洋划界争端的前提下进行的。国际组织代表仅参与南海的经济开发活动，并不涉及南海领土主权与海洋划界问题。国际组织代表参与监督的对象仅仅是各项共同开发活动，目的是促进共同开发协定的有效实施，维护双方平等与公正，国际组织代表并不对南海争端的核心利益提出任何权利要求，也不在相关重大事项上选边站。国际组织并非南海共同开发的阻碍性因素，反而是促进力量。

2、东盟不宜作为备选项

虽然中国与东盟确立了在农业、文化、旅游、信息通讯、公共卫生等多领域的深度合作，但对于参与南海共同开发监督事务，东盟不宜作为考虑对象。主要原因在于：

其一，中国威胁论在东盟内部有一定市场，[45](P447)难保东盟立场中立。中国与东盟在发展双边经济贸易，开展区域经济合作等问题上均有许多共同利益和共识。自2002年以来，中国与东盟的贸易已增长超过20%。[46]然而由于历史的、政治的、经济的、种族和文化等诸多因素的影响，东盟对中国仍有戒心，西方学者和政治家们所宣扬的“中国威胁论”在东盟各国的内心深处仍有一定市场。[47](P22)东盟成员国中有一半的国家都与中国在南海问题上存在重大分歧，这些国家对中国的崛起心存顾虑和不安，与中国在南海进行共同开发也相对被动，把东盟作为中立的监督主体较为困难。

其二，南海争端的国际化客观上阻碍了中国与东盟在南海的合作。南海有关各方都接受和平解决争端的原则的同时，又都坚持各自的主权要求。越南、菲律宾和马来西亚都大大加强了对各自所占岛礁的实际控制能力和防御能力，同时加强经济开发，夺取油气和水产资源，并大规模引入日、美等国资本，力图使南沙群岛问题国际化。并且近年来，美国、日本、印度等国在东盟不断施加政治和军事影响，给原本就一团糟的南海局势火上浇油，客观上阻碍了中国与东盟在南海的合作。尽管中国长期以来一直在切割，中国与东盟某个成员国之间的争端并非中国与东盟之间的争端，但南海问题不可能在短时间内解决，它仍将是影响中国与东盟双边关系的一个不可回避的因素。

其三，东盟不具备参与共同开发监督事务的物质条件。一方面，东盟组织带有浓厚的政治色彩，而南海共同开发本质上是一项经济开发活动，共同开发监督也归属于技术范畴，二者在性质上不符；另一方面，东盟组织内部也没有对口的与海洋资源开发有关的机构或技术部门，来具体执行监督事务，因而东盟不宜作为选择对象。

3、要认识到新型监督机制带来的政治影响

中国政府一贯反对大国、强国欺压小国、弱国，倡导通过协商谈判的方式和平解决国际争端或冲突。[48]近十年来，中国发展迅猛，在政治、经济和军事实力方面显然强于南海其它沿岸国。中国的强势地位会引起南海其它相对弱小国的担忧和顾虑，担心中国会在南海共同开发中享有绝对主导权，损害或牺牲其它弱小国的利益。[49]这种担心是可以理解的，也是可以通过新型监督机制消减的。国际组织代表参与南海共同开发，在监督事务上享有表决权，能削弱中国的强势地位，提升南海弱小国的参与度，平衡双方力量对比。因此，中国需要认识到新型监督机制带来的政治影响，发挥区域性国际组织的力量，增进中国与南海其它沿岸国的互利互信，为南海共同开发寻求突破点。

4、可在中文(中国-文莱)共同开发案中大胆尝试

中方一直期望加强与文莱的海洋合作，在南海共同开发问题上达成实质进展。[50]中文两国政府都在为共同开发而努力。2013年，李克强总理访问文莱期间，中国海洋石油公司与文莱国家石油公司就签署了建立合营公司的协议，双方约定在不影响双方各自海洋权益立场的前提下，共同进行海上油气资源的开发、勘探和开采。[51]双方可在共同开发中大胆地采用新型监督机制，从实践中全面检验和评估其适用效果。新型监督机制在中文共同开发案的牛刀小试，能丰富共同开发实践，为后续南海共同开发监督机制的实践提供范例和参考。此外，中国与越南也正在考虑开展共同开发合作，[52]这也为新型监督机制的实践提供了契机。

五、结论

新型监督机制的“新”即国际组织的引入，使原本属于共同开发当事国范围内的事项具备了国际因素。新型监督机制在监督模式、决策方式、监督权限、对监督权的保障和救济等方面，均做了详细规定，使监督体系更加完善和科学，有效地弥补了现有监督机制的不足。

一项新的制度从构思到付诸实践，是一个漫长的过程。新型监督机制在共同开发实践中必然会遇到各种困难和阻碍，这就需要共同开发当事国加强合作，因为国际合作是共同开发赖以生存的根本，新型监督机制的实施也取决于共同开发当事国的合作程度。若双方当事国能一秉诚意，精诚合作，新型监督机制的效用便能得到最大限度的发挥。

还需要强调的是，每个共同开发案都具有独特性，反映了当事国的特殊需要和特殊情形。[53]而新型监督机制仅停留于理论研究层面，探讨的均是一般性问题，未能兼顾个案。这就需要当事国在适用新型监督机制时，结合个案的实际情况，对有关设计做出调整和改进，以满足共同开发的需要。

具体到南海，新型监督机制的适用是否会遭遇“水土不服”？南海国家又该从哪些方面进行修正？这都是有待实践后才能总结的问题。中国可以与文莱的共同开发实践为契机，大胆地尝试新型监督机制，理性地选择合适的国际组织，为推进南海共同开发提供范例。当然，在监督机制中引入国际组织成员，只是为完善现有监督机制提供一个新的视角和思路，如何使其在南海共同开发中“因地制宜”地适用，还有待进一步研究。

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OnthePerfectionofSupervisionMechanismandJointDevelopmentoftheSeaintheSouthChinaSea

Huang Wenbo

(Institute of International Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

Supervision mechanism is oneof the important parts of offshore joint development agreement. According to the existing offshore joint development practices, supervision mechanisms can be summarized into three types: state bidirectional supervision, state-owned company supervision and joint authority supervision. These supervision mechanisms promote offshore joint development, but they have disadvantages. There are many international supervision practices involving international organizations. Offshore joint development supervision mechanism can be improved from the perspective of international organizations by recruiting international organization members in many aspects, such as supervision mode, decision making and power exercise, which ultimately forms the new supervision mechanism. The new supervision mechanism plays the role and functions of international organizations, and effectively makes up the disadvantages of existing supervision mechanisms. China is now committed tothe South China Sea joint development, which provides an opportunity for new supervision mechanism application. China should fully understand the positive impact of the new supervision mechanism, choose suitable international organizations anddeepen cooperation and mutual trust so as to create favorable conditions for South China Sea joint development.

offshore joint development supervision mechanism; international organization; South China Sea joint development; law of the sea

D993.5

：A

：1672-335X(2017)05-0053-10

责任编辑：周延云

2016-12-17

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“海上共同开发国际案例与实践研究”(13JZD039)阶段性成果

：黄文博(1988- )，女，湖北孝感人，武汉大学国际法研究所博士研究生，专业方向为海洋法。