论确保长期稳定增长目标下的水利投融资方式创新

陆淑颜

摘要：改革开放以来我国经济迅猛发展，水利项目已经进入快速发展阶段。党的十八大报告已经明确把水利工程摆在突出位置，但针对我国目前水利工程发展情况来看，体制建设滞后，融资渠道单一，资金短缺等问题始终存在。本文将就此问题在政策背景，现阶段面临的主要问题及投融资方式创新方面进行分析与思考。

关键词：水利工程 投融资 策略

一、市场环境与政策背景

水利工程建设是国家基础设施建设的重要组成部分，关乎着国计民生。但长久以来，由于水利工程项目自身具有的初期投入大，建设周期长，经济收益低的特点，难以通过资本市场获得资金的投入，一定程度上制约了水利基础设施建设的发展。

2015年，政府颁布了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，鼓励和吸引社会资本参与水利建设运营。为水利投融资渠道的开拓与创新提供了政策支持与指导方向。《实施意见》主要针对“意向资本进不来”、“实力资本不愿进”及“介入资本不可持续”等问题进行了深度的剖析并给予了指导意见。对于参与项目建设运营的社会资本，《实施意见》中提出应适当合并简化审批环节，加快审核审批，还指出对于法律、法规没有明确规定的前置审批事项的行政审批，可以酌情放在审批后、开工前完成。这不但极大的提高了投融资的运行效率，同时还增强了社会资本进入的信心。

二、现阶段存在的问题

我国的水利工程建设在投融资模式上主要经历了四个历史发展阶段：第一个阶段是建国初期，这个时期我国的水利工程建设还处在初级阶段，主要靠国家出资、工农阶层参与建设的模式；第二个阶段是从上世纪七十年代末期到改革开放前，这个阶段水利工程投融资模式开始逐步从计划经济时期转型出来，开始探索多元化的投融资渠道，标志着投融资市场化转型的开始；第三阶段是改革开放初期至上世纪九十年代末期，这一阶段我国的市场化经济逐渐成熟，水利工程项目也开始逐步运用市场化的经济体制开展投融资模式的改革，社会资本开始积极的参与到水利工程项目的建设中来；第四阶段是从上世纪九十年代末期至今，水利工程项目投融资模式的市场化进程逐渐深入，投融资渠道开始与市场经济接轨，我国水利工程项目建设的资本结构得到了进一步的优化。虽然我国的水利工程投融资体制建设正逐步完善，但仍然存在着一些制约自身发展的问题。

（一）行业体制与运行机制的局限性

一般来情况下，水利工程建设均是由国家相关部门主导，项目的整体管理方从属于政府。而作为投资方的企业在这样的管理体制下，归属其投资主体的相关权利难以充分实现。最终导致作为投资方的企业在整个项目的建设过程中定位模糊、权责不明确。而政府在管理环节中缺乏市场经济视角，对市场变化的反应滞后，应变能力差，容易导致政企间的纠纷。

目前，我国的大部分水利工程建设项目都具有公益与盈利双重属性。但公益性与盈利性的界限划分不清，导致经营性目标不明确，公益性效益也打了折扣。运行机制的不合理，直接造成经营部分无法在市场经济环境中获得理想的收益，而公益部分由于本身不具有盈利性，经营部分运作不良也会影响到公益部分效用的正常发挥。

（二）资金来源受限，政府补偿机制缺乏

现阶段，我国水利工程建设的主要资金来源是政府的财政拨款和政策性银行的贷款。由于水利工程具有资金投入大、建设周期长、成本收回慢的特点，在以逐利为目的的资本市场中很难吸引投资者的目光。同时，一般的民营资本由于受自身投资能力及对资金流的担忧，很难愿意参与项目的投资，这些都造成了资金来源的短缺。

我国部分综合性大型水利工程项目本身承担了很大的公益性职能，其正常经营中所产生的收益主要用来支撑其公益性的成本支出，最终导致一些项目经营困难。国家虽然逐步出台了一些扶持性的政策，但力度上仍然不够，造成项目的盈利能力受到制约。

（三）投融资渠道单一，相关政策不健全，投资风险较大

我国水利工程建设的投融资渠道主要分三类：首先是中央财政，其次是地方政府，最后是海外资金。投融资过分依赖政府，渠道单一。没有采取有效的方式充分利用国内日渐发达的资本市场，也没有建立完善的投融资制度与市场经济下的资本市场接轨。

由于国家的水利工程项目本身承担了一定的公益性，而国家对于公益性水利项目的财政补贴、税收减免等相关优惠政策还不健全，投资者面临的投资风险较大，从而阻碍了社会资本的介入。

三、对投融资创新策略的思考

（一）加强水利行业体制建设，健全投融资机制

我国为了大力发展水利基础设施建设，已出台了一系列政策鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式，积极的参与到具有一定收益性的重大水利工程建设和运营中来。进一步建立健全政府与资本市场的对接机制，充分合理利用BT、BOT以及股权投资等合作模式，发挥政府投资的引导和带动作用。对社会资本参与的公益性水利工程项目，政府应予以优先支持，并根据项目的具体情况，通过财政补贴、资本注入、贷款贴息等方式引导和扶持。

为适应市场经济的要求，还应下大力度健全价格机制，保障水利项目合理的盈利能力，增强对社会资本的吸引力，例如水利项目的供水价格应遵照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则来确定，并根据成本的变化和项目的经营情况适时作出调整。同时，积极创新融资方式、拓展融资渠道，探索诸如利用工程供水发电预期收益质押贷款等多种形式的融资方式，充分利用政策性金融机构的优势地位，为水利工程建设提供长期稳定、相对低成本的资金支持。

加强与投资企业的沟通，规范化行业管理模式，打造高效的管理平台。杜绝“政企不分”的落后管理模式，明晰政府与投资企业在水利项目建设中所承担的责任与义务。同时，还应在项目初期对整个项目的风险概况作出全面的评估，避免因项目建设过程中存在的风险点而引发纠纷。

（二）充分发挥中央及地方财政的政策优势，健全政府补偿机制

应充分发挥政府在水利工程建设中的重要作用，逐步提升中央和地方财政在水利基础设施建设方面的投资比例。加强完善水利工程建设的资金政策，启动水资源的有偿使用制度，差异化制定征收标准，合理调整水资源收费政策，加强监管政府资金的收支状况，提高行政规费在水利工程建设领域内的使用效率。

现阶段，我国水利工程项目建设资金取得最主要的渠道仍然是政府财政的直接投入。因此，为了能够更高效的投入资金，政府必须采取更多样化的投资形式。例如采用有偿性投资与无偿性投资相区分、相结合的模式。对于公益性占绝大部分的水利项目，可以给予无偿性的资金投入，多利用政策扶持使项目平稳开展。而对于经营性、盈利性的水利项目，则应该采用有偿性的资金投入，但同样也要给予必要的财政支持。

为了更有效的获取投资，还应健全财政补偿机制。如果财政补偿机制不健全，那么投资者的正常合理的投资收益将得不到保障，这将严重影响社会资本介入的积极性，造成项目融资困难。资本的逐利性本质，决定了其对收益性的关注程度，这也是市场经济的客观规律，所以政府应重视补偿机制的建设，以增强投资者在投资项目上的信心，同时也帮助水利市场更良性化的向前发展。

（三）拓展融资渠道，建立多元化的投融资体系

水利工程项目的健康发展，仅靠政府的单方面资金投入是远远不够的，还应借鉴国外成功的水利融资案例，积极寻求与国际资本的合作，并结合国内资本市场的特征，利用金融机构在市场中的特殊地位，充分发挥其资本运作的职能。同时降低水利项目投资的准入门槛，充分调动民间资本的对水利工程投资的积极性，探索出一套适合自身发展需要的水利工程投融资体系。

四、结束语

我们相信，随着国家经济体制改革进程的不断加快，水利工程项目投融资相关的政策、法规也会更加健全，水利工程项目投融资环境还会更加优化与开放，从而能够吸引更加多元化的资本进入到水利工程项目中来，有效缓解国家水利工程建设融资困难、资金短缺的状况，为国家水利基础设施建设注入新的动力。

参考文献：

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[3]周学文.30年水利投融资体制改革的成功实践[J].中国水利， 2008，（24）