英国议会主权原则的式微

刘圣宇

(天津商业大学 法学院，天津 300134)

英国议会主权原则的式微

刘圣宇

(天津商业大学 法学院，天津 300134)

议会主权是英国宪法最重要的原则。但是，英国近年来的一系列改革对这一原则产生了严重的冲击。英国议会通过这些改革措施正在完成其自我限权的过程。英国议会通过的几部法律限制了其继任者。虽然目前的英国宪法中，议会主权仍然是其基本原则，但是，这一原则已经被严重侵蚀。

议会主权；英国宪法；人权

长期以来，英国的宪政进程被认为是渐进的，日积月累逐步生成的[1]。但是，自1997年工党执政之后，英国通过了一系列的宪政改革措施，包括人权法的制定，权力下放的实施，宪政改革法和最高法院的成立以及全民公投的频繁使用。这些激进的改革措施对英国宪法最主要的原则——议会主权原则产生了巨大的冲击。

一、1998年人权法对议会主权的影响

一般来说，议会主权意味着:其一,议会立法并没有任何限制。按照戴雪的说法，议会有无限立法威权[1]。其二,没有议会能通过未来之议会所不能更改的法律。其三，法院不能审查议会立法是否有效。这是议会主权的重要内涵。但是，1998年人权法限制了议会立法的范围，让议会屈从于一个“根本法”，赋予了法院有限的审查议会立法的权力。由此可见，人权法从根本上重塑了英国的宪政体制，严重冲击了英国的议会主权,对英国产生了深远的影响。

(一)人权法的颁布

人权法是英国将欧洲人权公约转化为国内法的立法。1951年，英国批准了欧洲人权公约。但是议会批准了该公约之后，很长时间里，英国没有吸纳该公约作为国内法。很大程度上因为这与议会主权原则相冲突[2]。欧文勋爵曾指出：英国是首批签署欧洲人权公约的国家。但是，50年来，我们没有将其并入国内法。主要是基于两个误解：一是一种过时的——同时言过其辞的——观点就是说政治上问责机制作为保障基本权利的手段的有效性。二是怕侵蚀了议会主权原则，把权力转移给了非民选的法官们[3]74。他总结了拒绝把欧洲人权公约吸纳入国内法的两种重要观点。其一是在传统上，英国的这些人权“不是源自宪法，而是源自议会和法官”①Lord Irvine of Lairg.The Impact of the Human Rights Act: Parliament, the Courts and the Executive[J].Public law,2003(Number 2(Summer)):309。。这也就是说，是通过议会的谦抑性，不去制定侵犯人权之法律，就可以保障人权了。其二就是人民不希望由非民选的法官掌握主权来侵蚀议会主权。

然而，从上世纪70年代开始，特别是由于1979年—1997年保守党执政时期英国政府对于公民权利的侵犯有些严重。英国人也开始越来越多的意识到，仅仅依赖议会保障人权是不够的。英国各界开始讨论如何提高英国的人权保障水平。经过了许多争论。英国议会最终决定以一个权利法案的方式来将欧洲人权公约纳入到英国的国内法。

人权法并没有创设新的权利，而是对原有政府已经承诺的权利的确认。在该法生效之前，英国的当事人认为自己在欧洲人权公约中规定的权利受到侵犯只能在英国穷尽法律途径后才能起诉到欧洲人权法院，英国法院并不能直接援引公约中的权利。该法改变了这一情况。

人权法要点有三条：一是内阁向议会提交法案要审查是否与欧洲人权公约一致;二是对于法院来说，对所有立法均按照与公约相一致的内容进行解释;三是若无法做出相一致的解释，高级法院可以发布一个通告。

由于议会主权原则仍然存在，法官不能直接推翻议会立法。人权法确立了一种妥协的方法，它赋予了法官一种“不一致的宣告权”。法院并没有权力在议会修改立法之前宣布议会立法违宪而不适用。被宣告不一致的议会立法继续有效，并且继续拘束当事人。在政府发布的白皮书《将权利带回家：人权法》中，政府向议会和人民解释了为何没有赋予法院推翻议会立法的权力。“在法律中为法院设置驳回议会立法的权力将会赋予司法机关一种一般性的超越议会决定的权力。而这在我们的当前的宪政安排中，他们是不具有该权力的。而且，很可能会偶尔卷入到与议会的严重冲突中。”①Rights Brought Home:The Human Rights Bill https://www.gov.uk/government/publications/the-human-rights-bill，访问时间2016年3月1日。显然英国政府并不希望法院握有否认议会立法的权威。但是，议会也不会对不一致宣告置之不理，对于被宣告不一致的立法，议会将启用“快速通道”程序对不一致的立法进行修改。

(二)人权法对于议会主权的影响

人权法的实施，对议会主权原则是一个较大的冲击。

首先，议会立法中，议会不能再“立任何法”。若该法案与欧洲人权公约不一致，立法时就要考量，会不会有被法院宣告不一致的可能性。法官一方虽然不能宣布法律违宪或者无效。但是，其发布的不一致宣告就对议会产生压力。对这种不一致宣告的处理当然取决于议会的意愿。理论上，英国议会可以不理会法院的不一致宣告。不过，悠久的法治传统使得法院已经是一种不容忽视的力量。尤其是在2009年，英国最高法院成立，法官们完成了形式上的与议会的分离。法官们的做出不一致宣告时候会更有底气。

从后来的事实来看，上述分析得到了印证。人权法实施之后，议会对待不一致宣告的态度已经非常明确，一般都是积极修改立法。这说明在英国这样一个有着悠久的法治传统的国家，政府更加尊重法院的权威。政府和议会方面考虑到选民的压力，即使是在涉及国家安全这一敏感的话题，还是会及时回应法院的不一致宣告。公然蔑视或抵抗法院发布的“不一致宣告”,很可能为此付出政治代价[4]。除此之外，议会和政府还会考虑到不修改立法，相关案件被欧洲人权法院判决败诉的后果。

其次，轻言废除这一法律会引发强大的质疑。这一法案获得了某种“根本法”的地位，从而使“议会不能约束其继任者”的说法也受到了限制。随着2005年，英国发生了恐怖事件——伦敦地铁爆炸案。议会在反恐方面的更积极的立法，试图赋予政府更大的权力应对恐怖事件。这些立法对公民的基本权利有一定程度的限制。而法院在这一过程中扮演了积极维护基本人权的角色。时任首相托尼·布莱尔非常生气，扬言要改革、弱化、甚至废除人权法。提出人权改革方案的工党领袖都如何“敌视”人权法，更不要说一直持有保留态度的保守党了。

2015年5月，戴维·卡梅伦开始了其第二个首相任期。他已明确提出了要废除人权法，取而代之以一个英国自己的权利法案。当然，他遭到了自己的后座议员，一部分法官、工党、苏格兰民族党以及其前副首相尼克·克莱格等人的反对。卡梅伦政府不得不慎重的考虑这一问题，推迟这一计划②Patrick Wintour.Cameron set to delay plans to scrap Human Rights Act[N].The Guardian, May 27,2015,(4)。。这一计划在一些学者看来是不得人心的。正如伦敦学院大学教授菲利普·萨德(Philippe Sands)指出的，政府废除人权法是一种危险的游戏。他说：这一代政治家和报纸编辑们没有实际的经验关于我们从哪里来。显然也没有伟大的历史感。有一种感觉就是政治家希望把我们带回到20世纪30年代那种田园式的生活中。一个被剥离其与欧洲大陆连接的孤立的英国。留下它自己的被剥夺了权利的人民，或者在法院前被强制③Philippe Sands.The government is playing a dangerous game trying to scrap the Human Rights Act[N].the guardian,2015-10-21。。英国公众舆论表现出对于自由和人权的明确态度，使得政府在这个问题上面不得不慎重行事。

在人权保障问题上，一方面，由于民主机制，遇到诸如反恐这样的议题，多数派的选民会给政府施压，从而使得有可能压缩公民基本权利，侵犯嫌疑人人权的法案推出。另一方面，保障人权的呼声在全世界范围内高涨。公众舆论，尤其是政治精英中对侵犯人权，特别是少数人权利的警惕性也越来越高。大家认识到，许多少数人的权利并不能通过简单民主程序来获得保障，欧洲最近的难民危机和反恐形势就说明了这一点。有些人(比如难民)并没有选票或者有些议题本身就是少数人的主张，在多数决定的民主机制中，他们的利益很难被考虑。这时候，就需要其他的手段来保障。

最后，这一立法对法院赋权审查议会立法，这对于英国议会主权的影响巨大。法律并没有将保障人权的任务完全交给法院。但是显然，法院又一次获得了审查议会立法的权利。之前的一次是在英国加入欧盟的前身——欧共体的时候。并且这一次审查的力度更大。这在传统理论看来，这几乎是不可能的事情。人权法并没有推翻议会主权原则。它将保障人权的任务交给了法院、议会和内阁。法官们可以根据自己对于法律的理解对议会的立法进行审查，对于其中侵犯人权的条款可以做出不一致宣告。有学者认为，英国已经从议会主权让位于司法主权。从实践中看，是议会给予了法院更多的权力让其自我限定自己权力的边界。

总地来说，人权法从根本上重塑了英国的宪政体制，严重冲击了英国的议会主权。首先是议会在立法时候，不能按照戴雪的传统理论讲的那样，立任何法。其必然会考虑到该立法是否与欧洲人权公约的内容相一致。以避免该法律被相关当事人诉至英国法院后被做出不一致的宣告。其次是，从效果上讲，议会不得不“屈从”于一个“根本法”。当然，英国议会仍然保有最终的“主权”，其仍然可以废除人权法。从这个意义上说，英国议会主权原则没有更改。不过，任何一届政府这么做，都将冒着极大的危险。不论人权法会不会被废除，对于议会主权来说，都将是一个限制。因为新的权利法案一旦形成，议会想要再立法又要受到权利法案的某种拘束。所以，无论如何人权法都是对议会主权原则的一个较大的冲击。

二、向联合王国的部分地区权力下放的影响

英国传统上是一个单一制国家。但是，近年来随着权力下放的影响，英国正逐渐发展成为一个准联邦式的国家。权力下放地区也获得了相当大的立法权，议会对于地方事务的立法权得到了限缩，议会主权也有着一定的冲击。

1998年开始，英国开始在非英格兰地区实施权力下放。在联合王国的非英格兰地区，议会分别通过了《苏格兰法》、《威尔士法》、《北爱尔兰法》分别建立了苏格兰议会、威尔士国民大会和北爱尔兰自治政府。这一系列法律的结果就是，苏格兰和北爱尔兰获得了一级立法权，即完全立法权。威尔士获得了次级立法权，即在一定范围内立法的权力。这些法律的实施，在运行中让英国宪法中的央地关系产生了变化，也重塑了议会的权力。

虽然进行权力下放之前，政府都承诺了权力下放不会影响议会主权。权力下放之前1997年，政府发布的白皮书宣称“议会是，并将仍然是,在所有事物上享有至高无上的主权地位”。但是权力下放法律的实施，事实上限制了议会主权。

首先议会至上主权地位遭遇了挑战。以苏格兰为例,根据塞维尔协议，议会承诺，非经苏格兰议会同意，通常情况下不就权力下放事务立法。苏格兰议会能够就自己的问题进行立法。内阁也不再就威尔士的地方事务在议会下院接受质询。对于授权给地方的立法事项，议会也不再进行辩论。这些都是本来属于中央的事务，现在授权给了这些机构。要知道，苏格兰议会、威尔士国民会议并不是地方权力机构，而是具有地方立法权的中央机构，代表国家在苏格兰和威尔士的意志。这这个意义上，议会的权力被限缩了，它成功地把自己的部分权力让渡给了某些机构。而这种让渡之后，议会也就不再是对“所有人、事、物”都享有最高主权了。

在几乎是最重要的问题上，这种最高主权的丧失是显而易见的。2014年，苏格兰政府组织了一场举世瞩目的公投。题目为：“苏格兰是否应该成为一个独立的国家？”结果是投票选民中的55.3%投了反对票①参见Scottish independence referendum,2014 https://en.wikipedia.org/wiki/Scottish_independence_referendum,_2014。。从这个事件，我们可以清晰的看出，议会对于苏格兰事务，已经几乎没有了主权。设置公投的主体是苏格兰政府，而非英国政府，决定权并不在伦敦的威斯特敏斯议会。英国议会在这一涉及主权等根本问题上，并没有行使权力。所谓的“所有事务上的主权地位”的议会并不存在。

其次是想要废除其中的法律也变得非常困难，尤其是对苏格兰的权力下放。除了上文提到的苏格兰公投结果显示的离心倾向外，苏格兰政治、法律各界对于议会主权理论的高度质疑也是非常重要的原因。在1953年，在著名的麦考密克诉检察总长案中，首席法官指出：《联合条约》所规定的某些安排也许不可以被议会修改；联合王国是两个古国的联合，如果仅仅继承英格兰的法律传统似乎并不妥当[5]。在此次，首席法官的观点是，议会主权原则是英格兰的原则，而非英国(联合王国)的原则。英国学者琳达·柯莉(Linda Colley)在其著名的作品《锻造国家》(Forging the Nation)中也提醒我们，英国和英国的国家认同都是被1707年联合法锻造的。联合王国只有三百多年的历史，不是一个古老的自然的现象。我们难道不应该给予1707年联合法以宪法的基石地位，而不是戴雪口中所称颂的议会主权②Sionaidh Douglas-Scott.A UK Exit from the EU:The End of the United Kingdom or a New Constitutional Dawn?[J].Cambridge Journal of International and Comparative Law,2015(march)。？她的观点是苏格兰主权属于苏格兰人民，之后也是。这应该是苏格兰人心态的一种写照。

最后，苏格兰议会等权力下放机关的立法是接受法院的审查的。正如上文所论述，这些权力下放机关是国家意志在权力下放地区的体现。而这些机关制定的法律要接受法院的合宪性审查。这就意味着主权的一部分意志是接受司法审查的。在这些地区，事实上的议会主权以被司法主权所代替。

议会当然还保留对于权力下放地区有最根本的主权：废除权利下放的法律。但是，已经举行了苏格兰独立公投已经对英国政府提出了警告。那样的后果很可能引起苏格兰彻底的独立。议会不再是在任何“人、事、物”上的最高主权，其权力空间范围也得以限制。而其授权出的部分权力也接受司法的终极性审查，可以说，在那些议题上，议会已经失去了主权地位。

三、公民投票对议会主权的影响

议会主权原则下，公民投票是否合宪是一个很大的问题。但是英国推行了公投，并且公民投票这些年的发展表明：人民可以决定许多重大议题；议会只能认可人民的投票结果；许多重大宪政议题必须付诸于公投。这对议会主权是一个重大的限制。

英国的学界对人民是否可以直接参与立法一直有争议。根据议会是主权者的理论，公投甚至可能是一个违宪的问题。如果议会是主权者，那么他就可以决定任何事情，当然包括公投。但是，若是公投的结果约束了议会，那么，议会就不再是主权者。有点像著名的上帝悖论。布莱克斯通的观点是寄希望于民主选举和理性来“驯化”议会主权[6]。他是反对公民直接登场的。戴雪是议会主权理论的集大成者。戴雪提出了“法律主权”和“政治主权”的概念。在戴雪看来,议会主权为法律主权，而政治主权则是人民主权,二者政治主权并不等同于法律主权。议会是法律的最终主权者。选民可以选举议员，但是无权立法和废除法律。但是，早在1890年，戴雪就倡导公投。他已意识到了议会有可能跟人民的意志不统一的问题。

正当学界的争论如火如荼进行时，1975年，公投的实践在英国实施了。当然实施不是基于宪法的考虑，而是当时的主要政党就是否留在欧共体产生了分歧。工党政府为了避免本党的分裂，就这一议题提议进行了公投。这在当时看来是一个偶然的举措，却成为后来许多重大争议议题的一个解决方案，以至于被频繁应用。英国公投的焦点在于为宪政变革寻求正当性理据[7]。也就是议会本身的统治权的变化。就公投的效果而言，选民拥有否决权，可以制约议会。迄今为止，议会组织举行过的公投都是咨询性的，而非强制的性的。并且，选民都是在政府方面提出议题下进行的选择。也就是说，只能回答是和否。从法律上来看，议会和政府都不受其约束。但是，当相当高的参与率加上明确的多数意见，议会除了认可人民的决定，也别无选择[3]253。从形式上来说，议会主权原则仍在运行。这时候的议会拥有的“说最后一句话的权力”,但是，这种权力跟国王的御准的权力也差不多了。也就是说，如果否决公投结果，将会酿成宪法危机。

公民投票虽然不是立法必经程序，但确实真切的影响英国的宪法原则，使得英国从议会主权的国家，走向更大的公民参与，演变为人民主权的国家。

四、英国最高法院成立对议会主权原则的影响

2005年英国通过《宪政改革法》设立英国最高法院，作为英国的终审机关，自此摆脱了议会控制司法的局面。形式意义的权力分立的完成对于议会主权产生了冲击。同时，由于最高司法机关法官任命方式的变革，使得法官独立性的增强，他们通过行使对宪法的解释权制约议会主权的可能性大大增加。

英国最高法院成立之前，英国的终审权之前是被掌握在上议院，确切的说是上议院司法委员会。最高司法权一直与立法权混同。这一直被视为司法独立不彻底的表现。英国当局为了提升司法的透明度，让“正义以看得见的方式实现”，完成形式上的司法独立，通过了宪政改革法，建立了英国最高法院。

英国最高法院的成立标志着英国完成了形式意义上的权力分立，这意味着议会成功限制了其继任者。权力分立意味着有种高级的原则约束议会，议会不可越权立法；议会不再对任何事务终极的决定权；其司法职能也不能再行使。同时，很难想象英国再回到原来议会立法、司法不分的状态，所以议会想要再废除这一法律也几乎不可能。

英国最高法院的成立给英国带来一个新的问题，那就是对于英国宪法的最终解释权问题。这一问题也是对议会主权原则的考验。毫无疑问，目前关于宪法问题的争议最终是由议会做出解释。司法机关甚至包括英国最高法院也无权推翻议会的立法。但是从近些年的情况来看，即使是最高法院没有成立之前，原上议院上诉委员会的法官们已经发展出了对议会主权理论的一整套解释，重新构建这一理论。由于最高法院架构、人员的独立性增强，司法制约议会主权的可能性大大增加。

同时，高级法官们在其审判中，通过对于法律的解释，事实上行使了审查议会立法的权力。他们阐述了什么是合格的议会立法；发展了宪法性法律的概念；并且试图用普通法的原则对抗那些严重侵犯公民权力，尤其是废止司法审查的恶法①Jackson and others(Appellants)v.Her Majesty’s Attorney General(Respondent)[2005]UKHL56[102]在本案中，上议院高级法官们提出了宪法性法律的概念。。当然目前司法对议会立法审查仅仅在很小的范围内，包括欧盟法、人权相关的议题。至于其未来会如何发展并不明晰。但是，伴随着宪政改革法的实施，最高法院的成立，带来的机构、人员的独立，法官对于议会立法的审查范围将会扩大。那将对英国宪法产生重大的影响。那时，上述高级法官们的观点可能会成为主流观点。

五、结语

英国近年来的宪政进程，伴随着人权法和宪政改革法的通过，权力下放事务和公民投票的使用，加之高级法官们对于宪政理论的发展，在很大程度上重构了议会主权。议会不能像之前那样，可以随意立法；也不再拥有“人、事、物”所有问题上的立法权。可以说，英国议会正在完成其自我限权的过程。虽然，英国的议会仍然保留最终的权力，那就是废除上述的所有立法。但是，这几乎只能存在于理论上。在全球化的背景下以及人权保障在全世界都在加强的背景下，英国议会所有的决策都要诉诸于民意，而民意是上述改革的强大支持力量。英国未来宪政的方向大概是一个属于大众的宪政国家，一个人民具有较高的参与权的国家。目前英国的宪政的根本原则仍然是议会主权，但是这一原则已被侵蚀的遍体鳞伤。

[1]程汉大.英国宪政传统的历史成因[J].法制与社会发展,2015，(1).

[2][英]戴雪.英宪精义[M].雷宾南，译.北京：中国法制出版社，2001：117-129.

[3][英]韦农·波格丹诺.新英国宪法[M].李松峰，译.北京：法律出版社,2014.

[4]李蕊佚.议会主权下的英国弱型违宪审查[J].法学家,2013,(2).

[5]屠凯.柴进的铁券:条约立宪主义学说及其挫折[J].华东政法大学学报,2015,(5).

[6]田飞龙.英国议会主权的思想史演变[J].环球法律评论,2014,(3).

[7][英]比尔·考克瑟，林顿·罗宾斯，罗伯特·里奇.当代英国政治[M].孔新峰，蒋鲲，译.北京：北京大学出版社，2009:155.

[责任编辑:范禹宁]

2016-12-15

刘圣宇(1991-)，男，山东德州人，2014级宪法与行政法学专业硕士研究生。

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1008-7966(2017)02-0005-04