推行权力清单制度
——探索权力监督制约新途径

刘 美

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

推行权力清单制度
——探索权力监督制约新途径

刘 美

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

经过长期的理论研究和实践探索，人们大致总结出三种类型的权力监督制约模式，分别是以权力制约权力、以权利制约权力和以道德制约权力。党的十八届三中全会明确提出推行权力清单制度，这是对权力监督制约模式的新尝试、新探索。这一权力清单制度主要以“清权”、“减权”、“确权”、“制权”和“晒权”为核心内容，通过推行权力清单，以期形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制。

权力清单；权力制约；制度

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。权力清单为行政权力划定了界限，权力清单范围之外政府无权力。推行权力清单制度，“是加强公权力监管的首要一步，可视为对地方政府公共权力监管的新起点”[1],是建设法治政府的新要求。

一、权力监督制约模式的新探索：权力清单制度

(一)行政权力的两面性决定应当对政府权力实施监督制约

美国学者罗伯特·J·林格在《重建美国人的梦想》一书中形象地描述了政府对人们日常生活的影响，从清晨睁开眼睛那一刻起，政府就开始影响一个人的衣食住行等。从时间上来看，政府无时不在，政府对一个人的影响是一种从摇篮到坟墓式的，从空间上来看，政府又无处不在，政府的这种影响涉及方方面面。同样道理，行政权亦无处不在、无时不在。然而，行政权力是一种超越于个人权利之上的公共力量，是一把双刃剑，具有两面性：“一方面，行政权力具有整合性和强制性。行政权力能够整合社会意志和力量，通过实施行政权力对社会进行有序管理，以维护社会的公共利益。另一方面，行政权力具有天然的侵犯性和腐蚀性。”[2]无论是政府还是工作人员都有着逐利激励，行政权力在具体的运行中不可避免地会产生腐败、寻租、权力缺位、错位等诸多问题。权力的这种两面性:一方面表现为积极的作用，即行政权力的合法运行能够有效地维护公共利益；另一方面表现为消极作用，即行政权的违法或者不适当地运行可能成为侵害公民个人权利的严重方式。行政权力被滥用，必然危害社会公众利益，侵害公民个人权利。如何克服行政权力的侵犯性和腐蚀性弊端，人们一直在努力探索。

(二)权力监督制约的三种模式

经过长期的理论研究和实践探索，人们大致总结出三种类型的权力监督制约模式。

1.以权力制约权力。具体而言，就是按照一定的标准对公权力进行职能分工，将其划分为若干不同的部分，并交由不同主体实施，权力与权力之间既相互独立又彼此制约，既要保证权力效力的实现又要防止一项权力过于强大，各权力之间保持一定的均衡关系。这种制约模式的核心就是分权，通过分权以权力制约权力，实现对权力的监督和制约。

这种权力职能分工的思想最早见诸于古希腊思想家亚里士多德的权力分化思想，“一切政体都由三个要素构成，即议事机能、行政机能和审判机能”[3]。近代社会，最系统也最具代表性的是孟德斯鸠关于国家权力制约与分权的理论，孟德斯鸠认为防止权力滥用最有效的办法就是用权力约束权力，他主张“应建立共和政体，建议实行立法权、司法权和行政权的相互制衡”[4]。其后的众多学者，大致上都是以权力制衡理论为出发点研究权力监督制约问题。

2.以权利制约权力。理解这一制约模式首先应明确权利与权力的关系。卢梭的社会契约论阐明了国家和政府权力的来源问题，即政府公权力的来源是人民权利的让渡。政府的产生源于社会成员权利的授予，因此政府权力的终极目的必然是实现社会权利。以权利制约权力，其含义即“权利乃国家权力止步之处”，具体而言就是要求以公民的权利为根本前提，国家公权力不得侵犯公民合法权利，合理配置权利，使其能够达到制约权力的作用。

这种模式为民主社会所独有，它不仅是一种行之有效的权力监督模式，而且明确了权力制约的根本目的。“马克思主义学者认为只有人民对权力的监督，才是真正有效的制约，因为一切公权力都来源于并属于人民，即私权利的享有者，因此应当以权利监督权力，这种对权力的监督制约模式才是最有效的。离开了人民的监督，永远也无法找到权力制约的有效途径。”[5]而相较于这种权力制约模式，资产阶级权力制衡方案恰恰忽视了权力的本质和根本来源。

3.以道德制约权力。这种模式是将“外在的价值准则内化为权力主体内在的价值需求和道德自律，通过强化权力主体的道德认识、道德修养和道德意志，培养其自我监督和自我约束的能力，使其自觉规避滥用权力的行为”[6]。这种权力制约一般是通过学习和教育等方式帮助权力主体树立正确的权力观，培养其内心的道德力量，以增强其抵御外在诱惑的能力，从而达到制约权力的目的。如果说以权力制约权力和以权利制约权力这两种模式是一种他律的话，那么以道德制约权力的模式就是权利主体的一种自律。

以上三种制约模式有着不同的内在制约原理，各有裨益。三者并非孤立和相互排斥的，在制度建设中三者应当相辅相成。实践中，相关制度的建设若要真正发挥监督制约权力的作用，均应符合一定的制约原理。

(三)权力监督制约模式的新探索

当前，我国在各级地方政府及其工作部门中积极推行权力清单制度。权力清单制度是由行政权力的享有主体，主要为各级政府及其职能部门等按照一定的分类标准将其所享有并行使的各项行政职权及其法律依据、实施主体、权力运行流程、所对应的相关责任等进行逐一梳理，并以清单的形式明确列示出来，向全社会公布，接受社会监督。这一权力监督制约的新探索具有四个方面的要素:一是权力清单制度的实施主体主要是政府及其职能部门；二是实施对象表现为政府及其职能部门行使的行政职权事项；三是最终形式是形成清单并向社会公开；四是推行权力清单制度的目标。中办和国办联合发布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出,推行权力清单制度的目标是“形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制”。

权力清单制度是对有效监督制约地方政府权力的新探索。这项制度的建立体现了权力监督制约的内在原理，从某种角度来说，这也是一种以权利制约权力的模式，符合现代民主的根本要求。政府通过公布权力清单，赋予公民更加广泛的知情权，而知情权是监督权力的重要前提，这为权力的全面监督制约开辟了新路径。

二、权力清单制度的发展

自2005年河北省首先开展权力公开运行试点工作，公布权力清单至今已有11年，大致可以将权力清单制度的发展分为两个阶段：一是权力公开运行的地方试点阶段；二是权力清单制度化阶段。

(一)权力公开运行地方试点阶段

2004年河北省外经贸厅副厅长李友灿受贿案催生了权力公开运行在河北省的试点工作。案件发生后，河北省纪委提出了《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》，探索设立权力公开透明运行机制，对进一步加大权力公开进行设想。同年，河北省在省商务厅、省国土资源厅和邯郸市政府展开了推进行政权力公开透明运行的改革工作，进行推行试点工作。2005年，河北省邯郸市率先完成权力清理工作。邯郸经验有二：一是将行政职权进行分类，具体划分为行政许可权、非行政许可的审批权、行政处罚权、行政事业性收费权、重要事项决策权、部门内部人员管理权、财务支配和物资采购等管理权以及其他权力共计八个类别，据此列出2 193项行政职权；二是将清理出来的行政职权在网上公布。在此之后，浙江、湖南、四川等地也陆续启动权力公开透明运行在本省的试点工作。2011年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，文件指出“坚持依法行使权力，积极推进行政权力运行程序化和公开透明，确保行政机关和公务员严格依照法律规定的权限履职尽责”。并提出应当依法梳理行政职权，编制职权目录，向社会公布。

这一阶段的特征主要是，权力公开透明运行仅在个别地方政府进行试点，并没有在全国范围全面开展，试点地方政府也都是摸着石头过河。因此，这一阶段也仅是权力公开运行试点阶段，并没有形成系统的权力清单制度。但毋庸置疑的是，这种大胆尝试形成和总结了许多可供借鉴的经验，为权力清单制度化和全面发展奠定了基础。

(二)权力清单制度化阶段

十八届三中全会、四中全会后，权力清单朝着制度建设的方向进一步发展。

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。此后，全国各地纷纷响应敦促相关职能部门清理权力，制定清单。2013年11月，广州市发布行政权力清单,这次清单发布共覆盖广州市共计48个行政单位，公布行政职权事项共计3 705项，广州市也是一线城市中首个公开权力清单的城市。2014年3月，中央编办公布了国务院各部门行政审批项目汇总清单，涉及国务院60个部门，共1 235项行政审批事项。

2014年10月，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步提出，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。

2015年3月，中办和国办联合发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》为各级地方政府及其职能部门设定了清单公布的期限，即省级政府2015年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作，市县两级地方政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。

至此，在地方试点的基础上，2013年开始十八届三中、四中全会提出了推行政府权力清单制度这一重要改革任务，这项任务的提出和实施是国家治理体系的重要部分，也是国家治理能力现代化建设的一项重要举措。尤其是一系列具有全国指导意义的文件出台，对推进权力清单制度具有积极的作用，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》等。为全面推进这项工作，《意见》在工作目标、实施范围、主要任务、组织实施等方面予以明确规定。因此，在权力清单制度化阶段，中央高度重视，并形成了统一的思想，权力清单制度得以在全国范围推进。截至2016年年初，省级政府权力清单公开工作已经完成。31个省份已全部公布省级政府部门权力清单,基本上都是按照《意见》规定的精神参照“9+X”的分类方式对现有行政职权进行梳理和清理。除保密事项外,均以清单形式将每项行政职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，全部都在相应的政府网站等载体上向全社会公布。

三、地方政府权力清单制度的核心内容

推行地方政府权力清单制度是对权力监督制约的新探索，也将开启建设法治政府的新途径，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度措施。它以“清权”、“减权”“确权”、“制权”和“晒权”为核心内容。

(一)全面梳理行政职权

各级地方政府及其各部门的行政职权事项繁杂，因此推行权力清单制度首先应当做的是摸清各自的权力家底，让所有行政职权，尤其是处于监督盲区的公共权力，回归公众视野。这就需要对各级地方政府及其职能部门的所有权力进行全面的分类梳理，此为“清权”，它是推进权力清单制度的前提和基础。全面梳理行政职权应依照一定的分类方式对各部门现有行政职权进行全面梳理，《指导意见》提出“9+X”的分类方式(即行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决，再加其他类的分类方法。)供各地参考，同时允许各级地方结合各自实际进行分类。

(二)大力清理调整行政职权

在全面梳理行政职权的基础上，按照职权法定原则对现有行政职权进行大力清理和调整，此为“减权”。“减权”首先应当遵循职权法定原则。职权法定要求各级地方政府及其职能部门的行政职权取得应当有合法依据，没有法律的明确规定或者没有法律、法规、规章的授权而设置的行政职权一律予以取消。同时，处理好市场和政府的关系，可由行业组织或中介机构自律管理的行政职权事项，还权给市场，政府不再管理；并结合经济发展需求，对不符合全面深化改革要求或者不符合经济社会发展需要的应及时清理；大力清理调整对象消失或者多年不发生管理行为的僵尸职权。

(三)审核确认行政职权

审核确认行政职权是地方各级政府对各职能部门拟保留的行政职权目录，依法进行合法性、合理性和必要性审查，此为“确权”。具体而言，在对拟保留的行政职权进行审查时，首先应当按照严密的工作程序实施。要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见。应采取多种方式广泛了解民意，有利于权力清单集中民智、反映民意。通过举行论证会、座谈会等方式听取专家学者的意见，有利于提高权力清单的科学性。其次，审核的标准应当统一。最后，审查结果应当按照规定的程序由同级党委和政府进行最终确认。

(四)优化权力运行流程

《指导意见》指出“地方各级政府部门对确认保留的行政职权，要按照透明、高效、便民原则，制定行政职权运行流程图，大力减少工作环节，规范行政裁量权，明确每个环节的承办机构、办理要求和办理时限等”，此为“制权”，即制定行政职权运行流程图。优化权力运行流程首先应当遵循高效便民的基本原则，以这一原则为指导最大限度地设置行政权力的运行流程，保证其透明、高效和便捷。其次，着力优化行政职权的运行程序。具体而言，坚持依法简化行政权力的运行环节，以减少群众办事手续，缩短办事时限，提高行政效率，尽可能为群众提供便利。最后，权力运行流程图应当向社会公布。

(五)公布权力清单

公布权力清单，让权力在阳光下运行，这是推行权力清单制度的最后一个核心内容，它是将地方政府各职能部门经过依法审核后所确认保留下来的行政职权，以清单形式对外公布,此为“晒权”。

地方政府对确认保留的行政职权，除保密事项外均应对外公布，即以公开为原则，以不公开为例外。公布的内容应当全面详细，包括每项行政职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等。公布形式可以多样化，以政府网站公布为主，采取多种公开途径。例如，广州市纪委监察局建立了自己的微信公众平台“廉洁广州”，并已开始运行，群众关注该微信公众号之后，可以直接了解广州市行政执法部门所具有的行政职权，即查阅权力清单。按照职权法定原则的要求，各部门不得随意设定或扩大行政权力，做到清单之外无行政权力。

[1]郁建兴，许梦曦.权力清单：地方政府公共权力监管的新起点[J].浙江经济，2014,(7).

[2]曾行伟.关于权力制约的若干认识问题[J].中共福建省委党校学报，2004,(11).

[3][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴秦彭，译.北京:商务印书馆，1981:215.

[4][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深，译.北京:商务印书馆，1982:155-156.

[5]张康之.评政治学的权力制约思路[J].中国人民大学学报，2000,(2).

[6]邓名奋.论权力制约的三种机制[J].国家行政学院学报，2005,(增刊).

[责任编辑:郑 男]

2016-12-22

刘美(1983-)，女，黑龙江佳木斯人，讲师，从事宪法学、行政法学研究。

D912.1

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1008-7966(2017)02-0017-03