转型发展期城市弹性规划实施研究

林菁清

（同济大学经济与管理学院 上海 200092）

【摘要】当前我国正处于转型发展关键时期，发展方式与发展路径的转变是这一阶段城市社会发展的关键任务。在保障规划刚性控制前提下，增强规划弹性，以更好地适应复杂多变的市场发展需求，是当今城市规划研究领域的重要课题。而中国（上海）自由贸易试验区作为推进改革和提高开放型经济水平的试验田，弹性规划对其建设发展有着重要意义。在借鉴弹性规划相关研究与实践的基础上，对于弹性规划的实施方法进行了探讨，并以中国（上海）自由贸易试验区规划为例，提出了自贸区弹性规划实施建议。

【关键词】转型发展 弹性规划 中国（上海）自由贸易试验区

一、引言

随着改革开放的深入，我国经济社会进入转型发展新阶段，面临着体制创新和经济发展双重任务。发展方式與发展路径的转变也成为了我国城市社会发展的关键任务。在转型发展背景下，如何处理规划的刚性与弹性，在保障规划刚性控制前提下，增强规划弹性，以更好地适应新时期复杂多变的市场发展需求，是当今城市规划研究领域的重要课题。

中国（上海）自由贸易试验区自2013年9月29日挂牌以来，着力推进社会转型、制度创新，取得了重要的阶段性成果。2014年12月28日，国务院扩展区自贸区范围，将陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区纳入试点范围，为制度创新提供了更大的检验和压力测试空间。在自贸区发展新阶段，在梳理弹性规划理论内涵与实施方法的基础上，探索自贸区弹性规划具体实施方法有着重要的现实意义与参考价值。

二、弹性规划实施

弹性规划实际上是一个多阶段、动态性的空间规划，其随着市场经济系统中各要素的变化而进行相应的变化、调整与重新组合，以适应地方经济社会系统的发展。弹性规划具体实施手段包括弹性控制用地、规划指标弹性控制以及规划弹性控制方式等。

（一）弹性控制用地

弹性控制用地指的是为城市未来发展预留空间，用地性质、开发强度等规划指标未进行明确设定的一种用地模式。近年来在实践中，也有诸如白色用地等弹性用地模式。

“白色地段”概念是由新加坡市区重建局在1995 年首次提出并开始试行的，

，其旨在通过预留当时功能无法确定的用地，为将来提供更多灵活的建设发展空间。白色用地指的是区位及其重要、土地价值高或升值潜力巨大且不能在短期内明确性质的一类用地，白地主要是为未来开发建设预留空间。

“白地”里核心是“白色成分”，指的是“白地”内可用于其它用途开发的用地性质和用地比例。开发商可在一定许可条件下，通过对白色成分的合理调配与布局，充分发挥白色地段的综合效益。

（二）规划指标弹性控制

规划控制指标包括用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度等。而由于用地性质与容积率这两类指标与市场经济活动有着紧密的联系，因此也是最易被突破的两类规划控制指标。为解决刚性控制带来的规划失效问题，应在规划控制过程中引入弹性理念。区间控制是规划指标弹性控制的主要方式，其在各规划指标弹性控制中有着不同的表现形式。

（1）开发强度上下限的区间值。 根据政府底线管理、充分发挥市场作用的原则，通过设置开发强度的上下限区间值，进行地块空间弹性管控。其中，下限的设定应考虑土地集约利用程度，最大限度提高土地利用效率；而从环境承载力、生态容量以及人体感受角度确定下限。

（2）容积率奖励。容积率奖励指的是指政府为了取得开发商的合作，在开发商提供符合规定的公共开放空间或公益性设施的前提下，提供相应的建筑面积作为奖励。容积率奖励在平衡经济与环境效益的同时，也在一定程度上提高了容积率在执行过程中的弹性与适应性。

（3）用地兼容性。土地使用兼容性包括两方面的内容：一方面，指的是不同土地使用性质在同一用地中共处的可能性，表现为同一地块上多种性质综合使用的允许与否，反映不同使用性质之间亲和与矛盾的程度；另一方面，指的是同一地块对多种使用性质的选择与置换的可能性，主要反映了地块周边环境对其使用性质的约束程度。

（三）规划弹性控制方式

规划指标弹性控制方式主要是在区域宏观尺度上进行总体控制，赋予微观单位在宏观把控范围下的弹性空间，从而实现刚性与弹性的有机结合。

在地方规划实践中，广州采用了规划单元编制方法。规划管理单元采取“整体计划发展”的办法，放宽传统密度限制条例的硬性规定。将一个规划单元通过分析论证，划分为若干分区，引入分区平衡法，在单元内的用地主导性质、建设总量确定的情况下，不必强行固定各分区的建设性质和建设强度（有特殊功能和景观要求的除外），以鼓励整体的、有条件的大规模发展。只规定整个单元的相关用地强度指标。

三、扩区背景下上海自贸区弹性规划实施建议

（一）实行“区间+组团平衡”的规划指标弹性控制方式

在组团的规划指标管控上，采用区间控制方法，给予组团整体规划控制指标一定浮动空间，并根据各片区的产业特点与土地利用实际情况，制定差异化的指标控制标准。此外，引入容积率奖励机制，通过制定合理的奖励机制，有条件地进行容积率区间控制。

而在组团内部，采用组团平衡的方式，以组团作为总量刚性控制的单元，对开发容量、设施布局与公共空间等提出底线控制要求与弹性引导要求，以实现总量平衡与动态调整。

（二）设立功能组团，实现用地兼容

以上海市用地分类作为指导，结合自贸区发展实际，对于组团分区的类别、主导用途、允许混合用途以及禁止混合用途进行了设定。同时，根据自贸区各片区产业发展与用地需求差异，对不同片区的主导功能组团与辅助功能组组团进行区分。自贸区组团分区可分为以下四类：

产业发展功能组团：主要用途为对居住和公共环境基本无干扰、污染和安全隐患的工业，重点发展高端制造、服务外包、生产性服务业等功能业态。关注产业经济效益最大化，鼓励产业转型升级。结合自贸区各区片功能定位，该组团是该组团是综合保税区、张江、金桥区域内的主导功能组团，陆家嘴区域的辅助功能组团。

研发功能组团：主要用途为各类产品及其技术的研发、中试，重点发展高新产业、科创研发等功能业态。结合自贸区各区片功能定位，该组团是张江区域的主导功能组团，陆家嘴区域、综合保税区和金桥区域的辅助功能组团。

商务功能组团：主导用途为除行政办公以外的办公及其附属设施，重点发展总部经济、金融服务等功能业态。结合自贸区各区片功能定位，该组团是陆家嘴区域内主导组团，金桥和张江区、综合保税区的辅助功能组团。

商业功能组团：主导用途为中小型商业、服务业、旅馆业和娱乐康体等设施，重点发展商业贸易等功能业态。结合自贸区各区片功能定位，该组团是所有片区的辅助功能组团。

（三）试点白色用地

鉴于自贸区现行规划中对于用地规模划分较细，且现状产业功能与未来定位存在着差异，用地规划难以适应市场变化。因此，需要引入弹性用地，进行规划留白，以期服务于不确定的未来需求。

自贸区可参考新加坡白色用地经验，在市场高度敏感、土地价值高的区域进行白色用地试点，如轨道交通站点周边、市级、区级公共中心，允许开发商在满足基本配置的前提下根据需要部分自行改变混合各类用地的使用性质和用地比例。在弹性用地允许建设用途方面，根据自贸区未来发展的产业导向以及《上海工业及生产性服务业指导目录和布局指南（2014年版）中的培育类以及鼓励类产业，确定未来有限发展的产业方向：互联网金融、高端装备制造、新型电子信息、生物医药、新材料以及节能环保等新兴产业。同此同时，建议将白色用地作为一种地类纳入土地分类标准中，并制定地价等方面的配套细则。

参考文献：

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[2]杨忠伟， 王震.新城规划中的土地利用弹性控制方法研究—以杭州湾新城为例[J]. 城市规划， 2014.

[3]刘堃. 社会主义市场经济背景下韧性规划思想的显现与理论建构—基于深圳市城市规划实践（1979-2011）[J].城市规划， 2014.