浅析分税体制下税法运行现状与完善

毛玉勇

浅析分税体制下税法运行现状与完善

毛玉勇

（中共安徽省亳州市委党校，安徽亳州，236800）

当前，“营改增”扩围、房产税试点和资源税调整等地方税改革已经启动，我国正处于推进“四个全面”战略布局和深化财税体制改革时期，完善国税、地税征管体制事关财税体制改革的顺利推进和中央、地方财政收入的持续稳定增长，具有重要性和紧迫性。全面推行“营改增”后，打破了原有的地方税体系运行格局，把地方税体系的构建推向深入，现行国税、地税征管体制将面临前所未有的考验，迫切需要国家层面的顶层设计和制度安排，重新确立地方新的主体税种，加快推进城建税、环保税、遗产与赠与税等税种改革，形成完善的地方税收体系。

分税制；税法；运行；现状；探讨

当前我国地税收入的稳增长压力明显增大，主要面临四大风险：一是持续高增长形成基数压力，与地方财力需求矛盾加剧，税收可持续增长面临巨大风险；二是地方税收对房地产和建安行业依存度过高，税收结构不优，抵御经济波动风险能力较弱；三是地方税收超经济增长带来的收入质量风险，直接影响地方政府财力安全；四是“营改增”等结构性减税政策密集出台，挤压地方税收增长空间，地税收入增长的不确定性大大增加。“营改增”作为我国深化财税体制改革的“重头戏”，看似仅涉及增值税的扩围和营业税的退出，实际上牵涉了整个财税体制，关系到中央与地方财政利益关系的重建问题，对地方经济社会发展的影响举足轻重。在目前地方主体税种尚不确定，“营改增”已经全面覆盖的严峻形势下，立足于保证地方财力稳定，对现行地方税收体系进行改革，显得更为紧迫和现实。

一、分税体制下地方税收体系特征

（一）地方税的收入规模不断攀升

地税收入从1994年的2295亿元增长到2014年的51313亿元，增长约21倍。从相对值看，地税收入占全国税收总收入的比重呈现出不断增长的态势，所占比重一直在40%左右，收入规模巨大。从地税收入的增速来看，1994年至1998年，地税收入增长速度一直比全国税收收入的增长速度要高，主要原因是分税制改革举措激发了地方政府的税收积极性。但是从1999年开始，地税收入开始增长乏力，不再高于全国税收的增长速度，直到2008年，这一状况才得到扭转，这主要是由于我国房地产业、建筑业的迅速发展，带动了上下游产业的发展，从而促进了地方税收增长速度的提高。我们知道，地税收入占地方财政支出的比重，对于支持地方履行政府职能起着十分重要的作用，1994年至1997年这一比重逐渐上升至43%，随后开始呈现逐年下降的趋势。2003年至2014年，占比在40%左右。虽然地方政府可以从国家转移支付获得部分财政拨款，但是这无法从根本上改变地税收入不足的困局，地方政府财力不足问题依然得不到妥善解决。

（二）地税收入结构中营业税占比较大

据统计，在“营改增”以前，地方税所有税种中，营业税收入贡献最大，占比最高，多年以来一直保持在30%左右，2011年占比重达到33%。另外，城建税、房产税、土地增值税，这些完全意义上的地方税种占比较大，这主要得益于近年来我国房地产业、建筑业的蓬勃发展，地方政府从房地产业、建筑业获得了大额税收。

二、分税体制运行存在的主要问题

（一）地方税主体税种、税收收入主要地位缺失

1994年分税制改革在中央和地方政府之间划分了中央税、地方税和共享税（亦称中央和地方共享税，是由中央和地方按照一定方式分享收入的一类税收）。以2014年为例，税务部门组织税收收入115097亿元，其中，中央级税收63784.2亿元，地方级税收51312.8亿元，地方税收占比较低。总体来看，地方税体系除营业税外没有主体税种，这使得地方政府无法依靠税收收入筹集到履行事权所需要的足够财力。

总的来看，我国的地税有三个明显特征。一是不完善，部分重要税种欠缺。当前，世界上有大部分国家都在征收社会保障税，其收入大约占到了国家总税收的四分之一，欧美等西方国家还普遍开征了遗产税、环保税，这些税制对社会经济活动有重要的调节作用，但是在我国却没有征收。二是不健全，地税主体税种缺失。营业税、资源税、城建税是当前地税体系的三大税种，但是它们都具有共享的性质，并不是真正意义上的地方税。尤其是作为地税首要税源的营业税。随着“营改增”的推进，地税的税源将进一步减少，同时财产税尚未成熟，主体税种缺失的问题无法得到根本解决，现有的房地产相关税种，收入波动很大，有的年份其增速低于5%，有的年份甚至高于100%，收入十分不稳定，很难作为地方政府的稳定财源。

据中国税务总局公布的官方数据显示，从全国来看，2015年，3个共享税收入为242588733万元，占税收总收入的近一半，如果再加上具有共享性质的其他地方税种，比重会更高，而纯粹的7个地方税种收入占比不到10%。这种情况对于保证地方政府行使职权的财政基础是十分不利的，很多地方政府为了应对收支失衡这一问题，不得不采取税外收费、土地财政、债务性融资等手段，由此而引发的问题日益凸显。近年来房地产市场的繁荣为地方政府贡献了不小的财政收入，有些甚至占到了地方财政收入的七成以上，还有部分地方出现了收过头税（过头税是指税收征管部门为了完成税收任务而过度征税的做法，包括时间上和幅度上过头两种）等现象。这些问题直接导致地方财政严重依赖上级转移支付，地方政府的税收积极性被严重削弱，这一状况在“营改增”之后更加严重，地方政府将进一步面临减收、增支的多重压力。据国家税务总局公布的官方数据显示，2014年仅“营改增”一项就减税1918亿元，如此庞大的减税力度导致地税部门征管工作面临较大挑战。长期以来，地税部门的征管措施和涉税信息来源主要围绕营业税和企业所得税组织开展，全面推行“营改增”后，地税部门将失去传统的以票控税（以票控税是指地税机关对于未按规定时间金额缴纳税款的纳税人，采取停供发票的办法催缴税款）手段。特别是对新办企业，其货物和劳务税、企业所得税等主要税种均向国税部门申报纳税，地税部门难以及时掌握纳税人的基本情况和动态信息，个人所得税等地税部门征收的税种，尤其是以货物和劳务税税款为计税依据的城建税、教育费附加、地方教育附加等收入流失风险大大增加。

（二）地方政府缺乏税收立法权和税政管理权

目前，我国税收立法权和税政管理权高度集中，地方政府没有税收立法权和税政管理权。这一制度安排可以保证国家财税法规政令的统一和中央政府有足够的财力实施宏观调控，尤其是在分税制改革之初，有效解决了中央财政收入占财政收入比重较小的问题。但是随着社会经济的发展，特别是中央财政收入占财政收入比重不断提高的情况下，这一制度安排的弊端也逐渐暴露出来：各地资源和税源条件不同，税收立法权缺失使得地方无法因地制宜调整地方税体系，严重地阻碍了地方政府参与税收管理的积极性，限制了地方政府的组织财政收入能力，不利于财政资源的有效配置。

（三）地方税权限过窄

与世界其他国家相比，我国地方政府的税政管理权过窄。例如房产税，大部分国家和地区都有相似税种，而且都将其划归地方所有，地方政府拥有确定税率的自主权，而中国地方政府仅有设立实施细则的权利。我国高度集中的税收管理模式，很难和各地不同的经济环境和税源情况相适应，严重影响了地方政府行使税收调控职能。另外，部分地方存在一些地域性的税源，需要使用税收手段调节，但是由于没有税政权限，就只能以收费的形式执行，这既影响了税收征管的规范性，也不利于地方政府财政收入的规范。

（四）国税、地税税收收入权重失衡，征管机构不协调

我国的税收机构征管不协调主要体现在两方面：一方面，国税、地税两套机构的设立与形势发展不适应；另一方面，国税、地税两套机构之间工作不协调。随着我国经济社会的发展、财税改革的推进和税源结构的变化，国、地分家的问题日益突出，机构增设必然人员增多，税收不协调必然纳税申报程序繁琐，这些都将导致税收征管成本升高。据国家税务总局统计数据，我国目前的税收征管成本为8%左右，高于税制改革前的水平，和西方发达国家相比差距更大。当然，这和国人的纳税意识也有一定关系，但主要还是征管机制的问题。另一方面，国税、地税合作尚未真正实现融合，仍存在征管职责划分不清、工作协调性不够、纳税操作流程不规范的问题。伴随着“营改增”深入推进，国税、地税之间必然还会出现更多的新矛盾，营业税作为地税系统的主要税种交由国税部门接手，势必造成地税部门的工作量锐减。怎样才能协调国税、地税关系，相应调整两者的机构职责、征税范围和人员安排，这些都是地税体系构建无法回避的问题。

全面推行“营改增”后，国税、地税税收收入权重面临严重失衡。2014年，全国税务系统完成税收收入115097亿元。其中，国税完成63784.2亿元，占比55.4%；地税完成51312.8亿元，占比44.6%。地税完成营业税17631.41亿元，占地税税收收入的34.4%。如“营改增”全面完成，按2014年口径测算，国税税收收入81415.61亿元，权重达70.7%；地税税收收入33681.39亿元，只占29.3%。并且，按照现行规定，“营改增”全面完成后，新增企业的企业所得税全部由国税征管，地税将失去企业所得税新增税源，国税、地税税收收入权重的差距将进一步扩大。如不及时调整国税、地税征管范围，在国税、地税机构、人员规模大致相当的情况下，地税部门税收收入和工作量将大幅减少，征管效率降低和队伍不稳定等问题将日益凸显。

税种交叉管理共同征收，不利于征管质效的提高。根据现行国税、地税征管范围划分，企业所得税、个人所得税、营业税、印花税、资源税、城市维护建设税、教育费附加等7种税费均由国税、地税交叉管理、共同征收。国税、地税部门对同一税种的政策理解和执行不一致，将产生税负不公，并给纳税人理解和遵从带来困难。对同一税种由国税、地税部门分别进行税源分析，不利于征管质量监控，也不利于政府部门全面及时掌握税种税源情况。

三、分税体制下税法运行的完善建议

（一）科学调整中央与地方的财政权限

我国以前营业税是由地税机关负责征收，而国税局则负责征收增值税。“营改增”之后，以前缴纳营业税的企业、个体生产经营者开始变成缴纳增值税，中央和地方税收收入如何分成就成为了一个不可回避的问题。合理调节中央与地方之间的税收分配，才能保障地方的财政收入，这一问题需要从以下几个方面加以解决。

一是地方对增值税的分成要提高。财政是进行各项建设的基础，地方财政收入的减少显然不利于地方政府顺利开展工作，对地方社会经济的发展也是一种制约。如果不科学划分中央和地方对增值税的分配比例，就无法弥补地税的收入损失，容易造成地税部门的人心浮动，最终造成人员流失。为了应对这一现象，应该在后“营改增”时期，重点考虑地方和中央的税收分成问题，科学划分两者的比例，按照目前的税收情况来看，中央和地方的分配比例在3∶2左右比较合适，这样既可保障中央财政收入占大头，又能顾及到地方的财政收入积极性，是比较科学恰当的。

二是税费混征的现象要改变。目前广泛存在的以费代税等不合理现象，不仅混淆了地税的收入能力，而且对社会的稳定发展、政府税收调控职能的发挥都是不利的。改革目前的税费混征现象，规范税收征管行为，完善现行的地方税征管体系，对于提高地税收入规模大有裨益。

三是税务机构的人员配置要进一步优化。要在优化税收征管和稽查资源上下功夫，把优势人力资源放到最需要的地方去，缓解基层税收征管压力，强化基层税干的业务培训，提升税收执法理念，降低税收征管成本，减少税源流失。

（二）改进相关税收法律制度

国家税务总局提出，当前和今后一个时期，我们的工作目标就是要通过创新机制、创新理念、创新方法逐步建立完备规范的现代税收法律体系，建成成熟稳定的税制体系，严密科学的征管体系，便捷优质的服务体系，强大稳固的信息体系，廉洁高效的组织体系，要确保到2020年基本实现税收的现代化。这个论述明确提出了现代化税收的建设目标和依法治税目标。当前，我国税收法治建设亟需完善，存在许多突出的问题需要解决。一是税收立法严重滞后；二是税收法律不成体系，协调性不够；三是税收法治意识淡薄；四是税收司法滞后。在深化国税、地税改革背景下，税收法律的不完善会导致出现税收征管政策性的盲点，这会严重妨碍税收改革进程的深化。要进一步完善目前的各项暂行条例。把条例升格为法律、法规，以立法的形式对税收相关事项加以确定。要进一步强化法律的约束力，使各项税收活动在严格的法律法规下进行。同时，应重视辅导培训工作，多开展税收专业培训活动，强化税干的综合业务素质，提升工作效能。税收立法权完全在中央，不利于地方政府因地制宜地制定适合本地发展的相关法规和条例，不利于地方经济和税收发展。因此，要做到中央和地方税收立法的合理划分。中央应该适当给予地方部分立法权，激发地方政府的工作活力，提升税收积极性，这是构建我国税制体系的重要内容。由于各地形势各异，经济社会发展不同步，因此，给予地方一定的立法保障是必不可少的，也是十分有必要的。可以满足地方政府的不同需求，让其结合地方实际制定和经济社会发展相适应的法律法规，对激活地方经济，提升发展积极性、优化资源配置、满足社会居民对公共产品的个性化需求将起到积极作用。

（三）打造完善合理的税收体制

在后“营改增”时期，打造完善合理的地方税收体制，确立主体税种和辅助税种，是深入推进国税、地税征管体制改革，优化我国地税体系的关键一环。总体看，地税主体税种的确定要遵循以下几个原则：第一，税基宽，税源广。第二，税源要稳定。第三，以促进地方经济发展为前提。

一是财产税的主体地位要突出。之所以选择把财产税打造成主体税种，是因为财产税有很多优越特性。首先，财产税税源很稳定，征管成本低，对地方经济发展的影响很小。而且伴随国人生活水平的提高，财产税具有广泛的收税基础，税源广，规模大，税收收入来源和规模与其他税种相比十分可观，优越性突出。其次，征收财产税对调节地区间与地区内收入差距有较强作用，有利于社会共同进步、稳定社会秩序、构建和谐社会。近年来，我国各地房地产业发展势头很猛，房产税作为财产税的重要代表，税源充足，征收难度小。因此建议扩大房产税的征收力度，并且扩大征收范围，为地税收入打造稳固税源。可以将非城镇地区也纳入征管范围，但是在税率的核定上要合理谨慎，避免发生重复计税等征管问题。

二是辅助税种的设立要着力完善。辅助税种也是地税收入的重要组成部分，对地税收入的贡献也不容小觑，因此设立合理的辅助税种也是十分重要的。目前，资源税的收入规模较小，在我国地税税种中所占比重也较小，对地方财政的贡献有限。征收范围窄，很多自然资源没有纳入征收范围；税费重叠，企业负担不合理；税权集中，不利于调动地方积极性。为了解决这些突出问题，第一，应逐渐扩大资源税征收范围，实施资源税从价计征改革，抛弃以往的从量计征方式。目前，已有原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目建立了从价计征机制，这是远远不够的，范围应该进一步扩大，这样才能充分发挥其资源调节作用。第二，把土地增值税并入房产税。土地增值税并入房产税，有利于充分发挥楼市调控作用，稳定房地产发展，抑制全民炒房导致的楼价疯涨。可以把土地增值税纳入到房地产税收体系之中，改征收所得税来代替增值税。目前的“两步走”的征收方式，弊端日益显露，征收成本高，时间长，使得土地增值税在实际税收征管中面临很多复杂的问题，改革势在必行。第三，加快城市维护建设税改革。把城市维护建设税上升为一个独立税种，其收入保证用于城市的公用事业和公共设施维护和建设，计税方式也要符合生产经营实际，具体由省级人民政府根据地区实际酌情制定。第四，大力推进环保税征收进程。城市化进程的推进，社会经济的快速发展，工业化进程提速，带来了一系列的环境污染问题。目前，还在征收的是排污费，由环保部门征收。但是从长远发展来看，环保费改税是必然之路，通过征收环保税，通过税收的杠杆作用，不仅可以约束企业污染物的排放，促进企业生产技术革新，为环境发展创造良好条件，还能在一定程度上提高地方财政收入，同时也是推进我国生态文明进程的重要举措。

三是深入推进财经制度改革。深化财经制度改革是打造合理的税制体系、实现征管体制改革的重要基础，要从多个方面加以协调解决。首先，要协调国税、地税之间的财务关系。国税、地税之间要强化合作意识、长远意识，理顺合作关系，抓住合作重点，完善合作机制，拓宽合作领域，发挥合作效能。国税、地税应建立协调机制，互派人员，互设窗口，实现一窗通办、信息共享、联合办税。国家在更高层面应考虑国、地税深入融合事宜，探索合理的国、地税改革道路，降低税收征管成本，优化机构设置和人员安置。其次，要理顺中央与地方之间的财税关系。当前，财政权和支出权责任的划分与推进财税改革和国家治理现代化要求不相适应，地方都在抱怨财政不足，支出责任重，因此合理划分中央和地方之间的事权与财权势在必行。最后，要合理优化区域政府之间的财税联系。现在的跨区域企业越来越多，如何合理划分跨区域企业的税务征管事宜，解决税源与税收不同步的问题是一大难题。国家应尽快制定相关制度，有效解决相关问题。同时，政府要严格规范自身行为，严格依法征税，不搞先征收后返还、违规减税，营造良好纳税法治环境。

（四）推进国税、地税征管体制改革

一是调整企业所得税征管职责。除企业所得税全额为中央收入的企业（包括铁路总公司、各银行总行、保险总公司汇总缴纳的企业所得税及海洋石油等企业所得税）仍由国税部门征管外，其他纳税人的企业所得税统一由地税部门征管。

二是地税部门征收全部个人所得税。地税部门承担个人所得税全部征管职责。

三是地税部门征收全部印花税。将国税部门征收的证券交易印花税转归地税部门征收。地税部门承担印花税全部征管职责。

四是地税部门征收车辆购置税。从构建地方税体系、充实地方财政的角度考虑，将国税部门征收的车辆购置税征管职责整体划归地税部门。

五是地税部门统一征收社会保险基金。与其他政府部门相比，税务部门与企事业单位的接触更为密切，在组织收入能力、执法刚性和对违法行为的震慑力方面具有明显优势。建议在全国范围内由地税部门统一征收社会保险基金，以发挥地税征管资源优势，提高社保基金征管实效。

六是地税部门统一办理税务登记和变更登记。由地税部门统一办理税务登记和变更事项，数据向国税部门实时传输，既可以为纳税人提供便利，也有利于地税部门先期掌握税源变化情况，减轻失去以票控税手段带来的不利影响，弥补征管工作量的不足。例如，2015年以来，北京市地税局委托北京市国税局在全市范围内代征增值税和消费税附加的“两费一税”，并由北京市地税局办理全市税务登记，收到较好效果，可以广泛推广。

七是加强国税、地税协作。建立统一规范的国、地税涉税信息互通共享工作制度和指标体系，将税务登记、纳税申报、税款入库、发票管理、税务稽查、违法行为处理等各类信息，以及双方获取的第三方涉税信息全部纳入双方共享范围，实现各类涉税信息在税收征管各环节、全过程中的共享互用。建立国、地税定期沟通协商机制、信息交换机制、征管和服务联办工作机制和涉税争议解决机制。加快推动国、地税对同类涉税事项的联合办理。统一国、地税政策执行标准和咨询答复口径。全面推行国、地税联合税收分析，推进国、地税联合开展纳税评估和税务稽查，避免对同一纳税主体在一定期限内的重复交替检查。

［1］ 国家税务总局.中国税务年鉴2016［M］.北京：中国税务出版社，2016.

［2］ 国家税务总局.中国税务年鉴2015［M］.北京：中国税务出版社，2015（10）.

［3］ 国家税务总局.中国税务［J］.2016（11）：19-23.

［4］ 杨超文.完善我国地方税体系的思考［J］.税务研究，2010（4）.

［5］ 国家税务总局.中国税务年鉴2011［M］.北京：中国税务出版社，2016，（11）.

［6］ 胡春武.地方税实用手册［M］.合肥：安徽省地方税务局，2015.

［7］ 国家税务总局.法律基础知识［M］.北京：中国财政经济出版社，2015.9.

［8］ 郝硕博，李上炸.对地方税体系的探讨［J］.税务研究，2009（6）.

［9］ 国家税务总局.税务研究［J］.2013（7）.

［10］ 国家税务总局.中国税务［J］.2014（04）：12-13.

D922.22

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毛玉勇（1970-），男，研究生，副教授，研究方向为法理学。