以预算管理改革推动高校财务管理职能转变

董梅

（陕西交通职业技术学院）

【摘要】本文以提升高校财务管理能力的角度出发，从高校预算管理体系和运行机制、预算编制方法、预算控制思路等方面，提出高校如何通过预算管理推动财务管理职能向统筹引导和绩效管理转变，以期能为更好地适应我国高校财务管理改革创新提供有益的帮助，具有一定的参考价值。

【关键词】预算管理 高校 引导调控 绩效评价

伴随着高等教育的快速发展和教育综合改革的不断深化，财务管理中长期存在的机制失灵、操作失范、监管失效等的问题越来越突出，财务管理职能边界越來越模糊。如何确定与学校发展目标高度一致的财务战略目标，构建基于绩效管理的预算控制模式，提高资金的使用效益和资源配置的科学性，已成为当务之急。现就如何适应高等教育综合改革和创新发展需要，以预算管理为抓手和突破点，推动财务管理职能转变，更好地发挥财务统筹规划和引导调控作用，谈谈自己的观点和看法。

一、加强预算管理体系和运行机制建设

随着财政管理体制和高等教育管理体制改革的不断深入，要求高校必须不断地进行预算管理改革和创新，构建科学完善的预算管理体系。首先要建立科学的预算组织机构，建立以预算管理委员会、预算管理办公室、二级预算单位为主体的三级预算组织机构。其次是完善预算流程的设计，包括预算的编制、下达、执行、考核和反馈，其中重点应着力完善考核指标体系的设计和反馈责任的落实等。

二、提高预算编制的科学性和合理性

学校综合预算的编制是高校实际运行和发展的重要财务计划，是落实财务管理目标的重要方法和工具。近年来，为了增强预算控制的实效性，高校一直在综合预算的编制上进行总结和尝试，在预算编制的组织、程序、时间节点、编制标准和方法等方面不断地改进和完善，并逐步趋于科学合理，较好地满足了高等教育改革的需要。

1、实现综合预算与部门预算编制相统一。由于长期以来受内外预算两张皮的困扰，高校财务预算的严肃性难以得到保障，必须设法通过思路创新逐步实现高校内部综合预算与财政部门预算相统一。要解决这个矛盾，就必须进行周密的设计，要将高校经费预算项目的划分与会计科目、政府收支分类项目紧密结合，加强预算编制工作的组织与协调，确保院内综合预算与部门预算在编制时间、审批程序、编报内容上实现一致性。

2、加强预算定额标准体系构建。在长期的实践中，高校都形成了适应各自实际需要的预算支出定额标准体系，多数做法是将行政公务运行类支出预算基本与定员定编和岗位设置挂钩，教学、科研、学生管理等的支出预算基本与学生人数和生均标准挂钩。但这些标准定额都偏重与总量控制，还达不到精细化的要求。应结合学校的发展规划、资源配置、教学科研绩效、改革任务目标等多方位设计可量化标准，将预算管理作为实现高校资源综合协调配置的切入口，充分发挥财务管理的综合协调职能。如为加强资产管理，可按照管理标准与技术标准相结合、数量标准与价值标准相结合的方法，从通用设备、办公设备起步，分类建立健全各类专用资产配置标准体系，为确保预算科学性和合理性提供依据。

3、建立教育经费投入监测指标控制体系。为检验预算编制的合理性，应以国家教育经费投入的方向和地方有关经费投入要求为依据，以高校内部质量保障体系为前提，建立预算指标控制体系。具体应涵盖日常教学业务经费、教育改革专项建设、教学设备购置费、图书资料购置费、济困助学专用基金、体育维持费、心理咨询费、艺术教育费、思政教育经费、就业指导费、德育教育经费等投入的比例和生均值等，用于监测预算支出相应的编制指标是否达到既定的目标要求，并在实践中对该监测体系不断改进完善，在提高预算编制合理性方面发挥更好的作用。

4、探索中长期滚动预算编制模式。自国家财政提出编制中长期财务预算以来，高校尝试滚动预算的编制方法，目前正在逐步推进，部分高校已经建立了校内三年滚动预算的运行机制。由于涉及学校发展目标和“十三五”规划，部分专项预算的可行性和合理性还需要不断的改进和完善。尽管初步尝试中还存在很多问题，但已引起了高校管理层和决策层的高度重视，能够较为积极地推动学校各领域工作发展任务目标的研究和落实，以期陆续启动一批有一批重大改革发展项目的调研和论证，这些工作为落实学校发展规划打下了基础，也为创造有利的预算管理环境做好了铺垫。

三、以预算管理改革推动财务管理职能转变

目前，我国教育体制正在向多元化、开放化、自主化的方向发展。客观上，随着政府职能向“管办评分离”模式的转变，高校办学自主权将会不断扩大，这使得通过财务管理来实现学校的教育综合管理的目标成为可能，财务管理必将成为提升高校内部治理能力的必要手段。因而，高校在深化教育综合改革的过程中，应当积极促进财务管理职能的扩展和转型，主动适应高等教育改革发展的需要。由于高校的财务战略正在由制度模式向激励模式转型，其财务管理职能也随之逐步实现从“管理型—服务型—绩效型”的转变，在筹资、预测、决策、计划、分析等基本职能的基础上，进一步扩展增加引导调控、资源配置、绩效评价和内部控制等四项职能。

1、以优化预算支出结构发挥引导调控职能。当前，高校面临改革的内容是全面推进高等教育综合改革，为内涵式发展提供强大动力。为了主动适应教育综合改革的需要，高校也应围绕教育综合改革的主要方向，对预算支出的结构进行优化，注重预算支出结构的调整。首先，随着事业单位收入分配改革和养老金改革不断推进，人员支出比例将有所上升，工资性支出和养老保险、补充养老保险、住房公积金等社会保障支出还会逐年增长，应适当增加人员支出。其次，在保持基本支出稳步增长趋势的基础上，加大行政后勤管理模式改革，严格控制一般性公务消费支出，以适应加快提升办学水平带来的新变化；加大教育改革建设投入。如：教育部提出的“双一流”建设项目、专业综合改革、特色专业建设、师资队伍建设以及科研项目等等，以保证学科（专业）和科研建设发展需要，确保满足高等教育评价体系和人才培养标准的要求。

2、以强化预算统筹规划能力发挥资源配置职能。高等教育综合改革头绪多、任务重，只有在重点问题和关键环节上取得突破，才能带动全局工作的开展。其中至关重要的“牛鼻子”就是资源配置。以资源配置为核心推进高等教育综合改革，不仅可以突破利益固化藩篱、实现资源最佳开发利用，还能够形成管长远、可持续的高校治理体系。高校应当以预算管理改革为抓手，提高财务统筹规划能力，建立和完善决策、管理、监督和反馈的全面预算管理体系，以深化教育教学综合改革为目标合理确定资金使用方向，增强预算调控能力，较好地发挥财务管理的资源配置职能。

一方面，扩大资金统筹使用权，提高资金使用整体效益。要统筹整合专项资金，盘活存量资金。同时，要充分发挥市场在后勤资源配置中的作用，以后勤服务社会化、专业化、现代化为目标，完善公益性投入与市场化运营相结合的后勤运行机制，逐步剥离不属于自己的本质职责，集中资源发挥好人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的功能。目的是要通过优化外部资源配置以释放活力。另一方面，坚持向教学科研倾斜的预算原则，增强学院发展动力。预算安排要坚持投入比例更多地向教学倾斜，给教学部门更大的资源配置权和发展空间。有条件的可以从财务管理开始，逐步实施校院两级管理，以权责划分为核心整合优化教育教学资源。以考核评估为主要方式管理学院工作，以发展规划和资源配置为主要手段引导学院工作，以监督制约为主要途径规范学院管理权力的使用，目的是要通過优化校内资源配置以增强动力。

3、以强化资金项目库管理发挥绩效评价职能

全面的预算管理应该是集系统化、战略化和效率性为一体的现代管理方式，而绩效管理是将工作目标转化为关键业绩指标，通过对考核指标的监控与考核，来了解考核期工作目标实现程度。高校应当在以预算额度为主的程序控制模式的基础上，设法构建基于绩效管理的预算控制模式。在预算执行中以绩效的实现来落实预算控制，这就需要创新预算绩效评价考核方式方法，变被动的事后控制为事前引导、事中参与和事后评价的管控模式，从而实现最佳的预算管理效应。其中最有效的实现途径就是强化专项资金项目管理，通过强化资金项目库管理来促进专项工作取得实效，从而发挥财务管理绩效评价的职能。由于对绩效管理的研究和应用尚处于起步阶段，如何完善绩效评价体系，如何更好地将业务绩效评估与财务绩效评价更好地结合，如何将绩效管理与预算管理相结合，还有待于进一步的探讨和实践。应当逐步建立合理科学的预算绩效评价体系，将定量指标和定性指标相结合，制定绩效评价指标和评价标准，健全绩效评价制度和必要的跟踪问效监督机制。

4、以完善内控体系建设发挥内控监督职能

改革高等教育管理体制，首先要建立现代大学制度。高校在积极构建行之有效的现代大学治理模式中，应将内控体系建设作为重要内容，重点完善学校层面的内控运行机制和组织机构建设，积极发挥财经委员会在高校财经工作中的领导作用，以完善内控制度为抓手，通过强化制度建设推动内控体系的不断完善，有效控制和防范经济活动风险，充分发挥财务管理的内控监督职能，促进高职院校系快速稳定的发展。