论推进新型城镇化的协调逻辑：一个复合型分析框架

张立荣 张金庆

(华中师范大学 公共管理学院， 湖北 武汉 430079)

论推进新型城镇化的协调逻辑：一个复合型分析框架

张立荣 张金庆

(华中师范大学 公共管理学院， 湖北 武汉 430079)

改革开放以来，城镇化治理模式是一种偏好增长、协调有限的“统合治理”，城镇化发展难以实现从量到质的转变。为实现协调推进新型城镇化，本文构建了一个统筹多重问题逻辑的“复合型分析框架”。这一分析框架有四大特质和学术意蕴：依循新制度主义旨趣，主张重视国家与制度结构之于城镇化治理模式以及社会主体行动逻辑的形塑；彰显以人为本、公平正义的现代政治价值理念，主张新型城镇化推进与农民工现代公民身份建构互为一体；体现国家治理现代化要求，主张以“自主性—嵌入性”方法论把握政府效能与社会资本的互动关系；厘清政府责任、市场决定、社会协同三者的界限及关联，主张以“政府职能配置”新策略革新城镇化治理模式。

新型城镇化； 复合型分析框架； 配置国家； 结构性调适； 协调逻辑

一、问题的提出：基于统筹多重问题逻辑的思索

习近平总书记指出：要“坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，促进新型城镇化持续健康发展”；李克强总理提出：“协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择”。①“协调”是我国新历史条件下推进城镇化的重要理念。协调推进城镇化，表现为人口、资源与环境的协调，城乡之间的协调等，而归根结底是治理逻辑的协调。目前因治理逻辑的不协调而产生的半市民化、赶农民上楼等问题，激化了社会矛盾、冲突和风险②。

通过城镇化是政府主导还是市场主导的论争所确立的原则是：“市场主导、政府引导”，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程。有观点进一步认为，新型城镇化的实质是市场配置资源③。但从马克思主义的立场来看，有效市场的产出之一是社会不平等。环顾全球，城镇化建设在发展中国家的价值定位是“公平正义”。我国理论界和实务界在新型城镇化建设上的基本共识是：新型城镇化的本质是“以人为本”的农民工市民化。农民工市民化过程的实质是公共服务均等化的过程④。从“国家治理”的视角看，“市场建构”无法解决农民工及公共服务均等化问题，必须由国家干预⑤。

应当说，“推进”这一概念凸显了中国城镇化与西方城市化发展道路的差异⑥。李克强总理指出：“在十几亿人口大国推进城镇化，进而实现现代化，历史上无例可循。有序引导这个宏伟进程，是对‘党执政能力和政府行政能力’的重大考验”⑦。很显然，推进城镇化的战略任务考验“国家能力”。从以往的城镇化建设情况看，地方政府有扩张权力以提升资源整合、支配能力的偏好，“城市化可能造成中国城市纵向行政升级运动和横向行政权扩张运动”⑧。那么，城镇化治理的逻辑是否是政府权能扩张呢？

基于对市场主导和行政扩张的忧虑，试图超越市场失灵和政府失败、重视引入社会机制、强调政府分权、社会建构和自治的“治理理论”视角，是否适合分析协调推进新型城镇化论题？西蒙(Simon)指出：“当今世界公共管理变革中，强调市场、私部门的作用并使其取代政府机构，无法从本源上解决复杂社会系统面临的根本问题——协调(coordinating)”⑨。秉承新自由主义的“治理理论”在价值取向和政治主张上不同于中国执政党基于马克思主义立场所提出的“国家治理”⑩。因此，“治理理论”也不适合分析协调推进新型城镇化议题。我们认为，需要建构一个能够统筹多重问题逻辑的复合型分析框架，以解答新型城镇化推进如何实现“协调”的问题。

二、城镇化治理逻辑研究检视：制度结构与统合治理

城镇化的快速推进始于改革开放，而改革的逻辑起点是农村土地承包制和分权让利。基于制度变迁视角，土地承包制和财政包干制这两种新制度组合安排产生激励性政策效应，构成地方政府推动农村工业化的“结构性激励”(structure of incentives)：一方面，农业去集体化使得农业不再是地方财政收入的主要来源，地方政府将发展重心从农业转向乡镇工业；另一方面，绩效合法性被国家建构为主要政治合法性基础，中央政府通过财政包干制赋予地方政府安排财政支出的自主性，地方政府增加财政收入、促进工业发展的积极性大大提高。

可以判定，改革以来，城镇化治理模式是一种由结构与行动、中央与地方、国家与社会等多重关系综合互动而成的偏好增长、协调有限的“统合治理”。以这种经济机理、功利主义特征明显的治理模式所推进的城镇化并未实现“以人为本”，城镇化的发展难以实现从量到质的转变。其问题的关键在于厘清城镇化的治理逻辑及其转换动因。从深层次的“结构性动因”分析，治理逻辑及其转换的实质是制度结构的变迁和治理结构的调整。择其大端有五：(1)行政分权(如财政联邦制)与政治集权(如职责同构)逻辑是统合治理形成的制度结构基础；(2)土地产权制度的模糊性使得地方政府成为土地产权实际控制者，土地资源构成地方政府建构和强化城镇化统合治理的物质基础；(3)以央地关系调整为主要内容的制度变迁是城镇化治理模式变革的重要变量，而地方政府自主性扩张对国家能力的影响则是制度变迁的根本动因；(4)目前地方政府凭借强势的资源汲取能力推进城镇化以牺牲农民权益和公平正义为代价，亟需从国家社会关系的角度理解国家自主性建构和治理结构调适；(5)工业化、市场化、城市化等现代性因素的成长，促进社会结构变迁，政府治理模式以及政府、市场与社会的治理结构主体间关系渐进调适，但权威体制特征未发生实质性变化，政府在治理结构中始终扮演“统合者”角色，治理能力提升具有政府权能扩张倾向。

还可以判定，上述研究分析了改革以来城镇化治理“不协调”的根源，其核心症结是制度结构和治理结构。就学理视角而言，由于城镇化、经济发展与治理模式间的紧密关系，使得解释城镇化治理逻辑的概念和理论大多有新政治经济学色彩，融合了公共财政、公共选择、新制度经济学和新制度主义，注重分析制度、制度结构和制度变迁之于转型中国经济社会和政治发展的基础性作用。这为后续研究提供了有益的学术资源，但未能给出实现“协调”的基本思路和理论框架。

三、协调推进新型城镇化的四维分析进路及其适用性和复合性

为了科学揭示推进新型城镇化的协调逻辑，笔者尝试性地提出并阐明摄统国家自主性和建制性能力、“治理”、社会资本、现代公民身份的四维分析进路及其适用性和复合性。

(一)四维分析进路阐述

1.制度结构与行动主体：国家自主性和建制性能力

2.作为一种协调模式：“治理”的效度及限度

3.作为制度结构与理性选择的关联介质：社会资本

4.作为制度化的权利与责任：现代公民身份

(二)四维分析进路的适用性和复合性

四、协调推进新型城镇化的复合型分析框架：理论建构及实证

(一)推进新型城镇化的总体性协调策略

推进新型城镇化，既是市场决定、自然发展的过程，又是社会自治、协同治理的过程，还是政府调控、规划引导的过程。

首先是市场建构。城镇化的过程是劳动力、土地、资本等要素资源配置和空间集聚的过程，而市场是最具效率的资源配置机制。协调推进新型城镇化必须以尊重市场规律为前提，以价格、供求和竞争等市场机制促进人口、土地、资本等要素资源在城乡之间、区域之间自由流动、优化重组和高效集聚。当然，市场机制的负外部性会导致市场失灵，无法解决城镇化宏观布局规划问题、城镇化发展中人口、经济、资源与环境之间、城乡、区域之间协调发展问题和收入差距扩大等社会不公平问题。

最后是政府责任。市场建构、社会建构以及弥补市场失灵和社会失灵都有赖于政府作为。政府管理体制、组织结构和管理方式应随着生产方式的变革而革新，“优化政府职能配置”、发展型政府转变为服务型政府是必然选择。其一，市场、社会建构的基础是权利界定与保护。政府必须厘清与市场、社会的界限，削减政府越位的职能，如政府的经济主体职能等；新增政府缺位的职能，如规范市场秩序，承担城镇基础设施等公共物品及教育、社会保障、医疗、救助等基本公共服务的供给，科学制定发展规划，治理环境污染等；在市场经济和社会体制不完善的情况下，积极培育市场主体、大力支持社会组织参与新型城镇化建设。其二，完善既有的正当职能，如实行居民参与城镇规划、实施正确的产业政策、促进城镇产业结构优化等。其三，政府、市场、社会间的选择并非单项选择，而是一种结构性优化组合。在监管到位、市场发育成熟的条件下，政府可通过开放市场限制、建构公共服务社会责任机制，鼓励、动员各种社会力量参与，以形成多元主体参与公共服务生产和供给的治理结构，提升治理能力。

(二)地方政府效能与社会资本的非均衡互动结构

上述协调策略是一种应然性构建，还需要进行实然性分析。为此，我们结合调查数据和案例，描述城镇化进程中政府效能与社会资本的互动情形，回答现阶段地方政府是否有效地将自主性转变为建制性能力。

另一方面，地方政府通过汲取土地资源强制推进城镇化。在这里，我们利用对W市推进旧村改造和撤村并居工程的访谈调查所获信息进行分析。在访谈中，W市LW街道办主任(原LW村主任)和GX区政府官员向我们介绍了工程的主要过程和具体细节，并指明工程任务在“规定时间”内完成，比较顺利，没有出现大的问题。但随着访谈的深入，他们向我们描述了近几年到北京拦截村民上访的经历，认为很多村民是刁民，不可理喻，上访是为了向政府多要钱。而在一些新社区的访谈中，很多新居民却向我们反映：政府强制征地，补偿标准过低，土地好坏一个标准，承诺给新居民的社会保障、社区物业费免缴5年(政府承诺代缴)等均未充分兑现，以致于社区环境出现脏乱差、卫生文娱设施严重破损等情况。

W市强制性推进城镇化，在短期内集中农民进而高效率地供给公共服务，但也存在不少问题：地方政府选择性地提供公共服务，主要是硬件方面的服务如供暖、污水处理、社区道路等(这些服务是政府考核制度中的核心内容)，而对就业、医疗卫生、教育、社会保障等公共服务则不闻不问。W市的考核办法规定：进入全市城镇建设考核前10名的镇，给予年度“科学发展综合考核”一等奖，奖励50万元；对不能按要求完成社区改造、土地整治、集中供暖、污水处理设施建设的，考核时一票否决，并调整单位负责人。

对城镇化中出现的问题，农民没有组织化的利益表达机制，地方政府的渗透能力侵蚀了社区自治功能，原属于自治组织的社区居委会和原先的村委会行政化，使其对地方政府有极大的依附性，丧失嵌入能力，处于被嵌入而无自主的状态。在调研中，我们发现LW街道办主任与GX区政府官员关系密切，参与了拦截上访农民的相关工作，这与村治行政化以及压力型体制延伸至社区基层有关，本应是当家人身份的村主任倾向于转换为向基层政府负责的代理人，其工作重心转移至辅助政府征地、拆迁和维稳等事务中。

城镇化的推进牵涉利益格局的调整，特别是政府在短期内强力推进城镇化过程中，各相关利益主体卷入到谈判甚至矛盾冲突中，但地方政府不重视制度化协商能力建设。在我们对W市政府官员的访谈中，对于问到“何种情况下政府会召开听证会等协商会议”？得到的答复是“一般是主要领导认为有必要开的时候”。协商能力的薄弱使得原有社会资本被破坏，农民包括农民群体内部、地方政府、居委会、开发商之间信任度降低，政府依赖于行政命令，农民依赖于抵抗上访。在这种网络关系恶化的零和博弈格局下，我们发现，几乎没有其他社会组织予以协调，或对社会资本进行修复，以致于社区公共物业、公共卫生等公共事务都无法有效处理，社区治理能力进一步下降。

总之，无论是半城市化还是强制城镇化，一方面，现存的制度结构决定了地方政府自主性具有扩张性，汲取能力强大，强制能力侵损农民土地产权与社会资本，渗透能力僭越干扰基层自治，最关键的协商能力是结构性短板；另一方面，农民社会资本存量匮乏，自主性缺失，难以嵌入政府能力结构体系。这使得地方政府无法将自主性转化为建制性能力，以致于公民参与的政策网络治理行动无法开启，公民自主进行社区公共治理的集体行动也无法实施，最终阻滞城镇化的协调推进和健康发展。因此，政府能力亟需进行结构性调适：摒弃强制能力，收缩汲取能力，调整渗透能力，建设和提升协商能力。就制度结构而言，当务之急是要在土地的征用及用途变更中引入市场机制，着力建构农民(包括农民社会组织)、开发商、地方政府三者间的制度化协商机制。

(三)“配置国家”：优化制度结构与中央协调行动

需要指出，仅从地方层面关注城镇化的协调推进是不全面的。城镇化推进中的治理危机，归根结底是一种国家制度危机。“行政分权”与“政治集权”相耦合的制度结构形塑了城镇化发展治理模式。“集权不到位”与“分权不到位”并存，前者使得国家制度执行能力下降，后者使得地方治理常常受到专断性权力的干预，地方性公共事务难以实现自主治理。

从全国范围看，农民工特别是新生代农民工跨省流动和大中城市偏好明显，而发展中小城镇、就地城镇化与这种农民工流动特点形成张力。可以肯定，大多数农民工就业和社会保障等问题需要在大中城市解决。但大中城市政府面临财政压力，且没有为农民工提供均等化公共服务的制度环境与结构激励，城市政府在提供公共服务时担忧农民工随时可能外流，现行分税制只界定了财政收入的层级配置，没有明晰各级政府的财政支出责任。因此，大中城市在吸引农民工流入的同时，倾向于保留排斥性的公共服务等制度安排。

五、结语：以“配置国家”为中心议程

协调推进新型城镇化是一项国家现代化战略，一系列保障城镇化公平正义的制度安排和公共政策集合是实施这一战略的国家自主性及其国家能力的建构与体现。在致力于市场建构和社会建构的同时，我们认为，国家建构的政治逻辑是决定性的中心议程。因为，新型城镇化的内容丰富多样，核心内容是“要素资源高效配置”和“农民工市民化”。而当城镇化问题与农民工市民化问题互为一体、并以后者为核心时，问题的政治逻辑必然超越市场逻辑和社会逻辑。在当代中国经济社会和政治发展情境下，政治逻辑决定和引领市场逻辑及社会逻辑。

地方政府作为协调推进新型城镇化的主要执行者，推动治理模式转型势在必行，而转型的根本路径在地方政府之外，即在市场、在社会、更在“国家”。在分析协调推进新型城镇化议题时，要着力于“找回国家”：一方面，将国家视为行动主体，明确国家在协调推进新型城镇化和农民工市民化中的职责，以现代国家建构为导向“配置国家”；另一方面，将国家视为制度结构，治理模式首先是由制度的路径依赖、复杂的制度结构约束和激励而生成的，因此，协调推进新型城镇化必定是一场深刻的制度变迁。国家需要在现代国家建构视野下“优化配置制度结构”，以导出具有高度协调性的新型城镇化治理模式。

注释

①习近平：《促进中国特色新型城镇化持续健康发展》，新华网，http://news.xinhuanet.com/2016-02/23/c_1118134674.htm，2016年2月23日；李克强：《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》，《行政管理改革》2012年第11期。

②汪玉凯：《新型城镇化需要新治理模式》，《中国党政干部论坛》2013年第7期；郁建兴：《城市化进程中的地方政府治理转型》，《社会科学》2011年第11期。

③中共中央、国务院：《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，中国政府网，http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm，2014年3月16日；贾立政：《顶级专家辨析：新型城镇化六个核心问题》，《人民论坛》2013年第4期；倪鹏飞：《市场决定模式的新型城镇化》，《改革》2014年第6期。

④韩俊：《农民工市民化进程的总体态势与战略取向》，《改革》2011年第5期。

⑤徐增阳：《民工、民工问题与民工的终结》，《中共宁波市委党校学报》2007年第1期。

⑥李强：《中国城镇化推进模式研究》，《中国社会科学》2012年第7期。

⑦李克强：《关于调整经济结构 促进持续发展的几个问题》，《求是》2010年第11期。

⑧郑永年：《中国城市病从何而来？》，IPP评论，http://www.ipp.org.cn/a/1451035351343.html，2015年12月25日。

⑨A.， H. Simon. “Public Administration in Today’s World of Organizations and Markets.”PoliticalScience&Politics33， no.4(2000):749-756．

⑩王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及相互关系辨析》，《社会学评论》2014年第3期。

责任编辑 王敬尧

On the Coordinating Logic of Promoting the New-type Urbanization:An Integrate Analytical Framework

Zhang Lirong Zhang Jinqing

(College of Public Administration， Central China Normal University， Wuhan 430079)

Since the reform and opening-up， the urbanization development promoted by the governance mode which prefers increase with limited coordination, has been difficult to achieve the transformation from quantity to quality. In response to the multiple problems of coordinately promoting the urbanization，this paper constructs an integrate analytical framework containing four major characteristics and academic implication. Firstly，it emphasizes the importance of the state and institutional structure to the urbanization governance mode； Secondly， it advocates that the new-type urbanization and the construction of “modern citizenship” for migrant workers should be synchronized and integrated； Thirdly， it recommends a methodology of “autonomy and embeddedness” to understand the interaction between government effectiveness and social capital；Fourth，it suggests a new strategy of “government function allocation” to reform the urbanization governance mode.

the new-type urbanization； integrate analytical framework； optimizing the state allocation； structural adaptation； the coordinating logic

2016-10-16

国家社会科学基金项目“新型城镇化进程中的政府治理模式变革与创新研究”(14BZZ045)