我国养老服务专业人才建设的挑战与应对策略
——基于7省市平面数据的分析

张雅桦 郁 菁 邓 洁 徐长恩 赵 康 刘利君

近年来，我国出台了多个有关养老服务体系建设和养老服务人才队伍建设的纲领性文件。2010年11月，全国社会养老服务体系建设推进会提出，要将专业化、职业化和志愿者相结合，建设专兼结合、结构合理、素质优良的养老服务队伍。2011年印发的《全国民政人才中长期发展规划（2010-2020年）》提出，实施养老护理员队伍建设工程；2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》，提出推进养老服务业人才队伍建设；2017年发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中指出，“在养老服务、医养结合、科技助老等重点领域，每年培养造就一批高层次人才，符合条件的享受人才引进政策，示范带动养老服务业发展。在全国各类养老服务机构中，培养选拔优秀护理员，提供居住落户、住房保障、子女就学等方面的政策扶持。实施养老护理人员培养培训计划，‘十三五’时期力争使全国养老机构护理人员都得到至少一次专业培训。对各级老龄工作机构的人员定期开展老龄政策和相关知识培训。”综上可见，养老服务专业人才在养老服务中的重要作用。

一、养老服务专业人才队伍调研概况

本次调研在北京、广东、江苏、河南、湖南、重庆和四川等7个省（直辖市）展开，共走访了121家养老服务机构，其中包括多家社区居家养老服务机构。根据养老服务机构的大、中、小规模来进行调查，每个规模类型保证至少2家①本研究中养老服务机构的大、中、小规模主要是根据养老机构中的床位数统计口径来确定的，大规模：300张以上床位；中规模：100-300张床位；小规模：100张以下床位。。调研对象包括养老机构管理人员、养老护理员和专业技术人员三类，其中的专业技术人员主要是指养老服务各类机构中的医生、护士、康复师、心理咨询师、社会工作者等具有专业技术职称的人员。

调研主要采用了访谈法和问卷调查法②7个省市共计发放问卷3300份，回收有效问卷3085份，有效率为93．48%。有效问卷中养老机构管理人员121份，养老护理员1925份，专业技术人员1039份。。访谈主要是针对省级民政厅（局）的主管部门相关负责人或工作人员进行，同时对养老机构及社区居家养老机构中的管理人员、护理员和专业技术人员进行了焦点小组访谈。问卷则是对应三类调查对象——管理者、护理员和专业技术人员。

二、养老服务专业人才队伍工作现状分析

（一）养老服务机构运营现状分析

1．机构属性、规模及入住老人概况

121家养老服务机构中，地级市（区、市）一级、区县一级、社区一级的养老服务机构分别占40.2%、 28.6%和1.8%。公办公营27家，公建民营16家，民建民营68家，其他形式6家。最少床位数为3张，最多为1200张，总计有31296张床位。入住老人总数为17240人，其中女性占51.8%。入住各类养老服务机构的老年人以70岁以上的居多，其中，80岁及以上的生活不能自理的人数最多，为3577人；60-64岁的老年人人数最少，为1122人。在所有入住各类养老服务机构中的老年人中，生活不能自理的老年人数最多，为6296人。

2．机构职工性别、岗位、年龄、学历概况

121家养老服务机构中，共有职工8276人，女性占69.2%；管理人员1131人，517人具有专业技术职称；医生731人，具有高级职称的共138人；护士1241人，女性1214人；护理人员3604人，有专业护理证书的2375人；康复师203人，男性96人；社会工作者326人，男性104人，助理社工师105人，社工师93人；后勤人员988人。

养老服务机构中46-55岁的工作人员最多，为2606人；其次是26-35岁年龄段的工作人员，有1801人。具有初中学历的人员是养老服务机构的工作主力军，本科学历的人员有848人，硕士及以上的人员有50人。各类养老服务机构中，专业技术人才学历层次较高，大专、本科及研究生学历水平的工作人员占到了问卷调查总数的77.9%。但是，照料老人的主体养老护理员的学历层次则较低，88.7%的养老护理员没有上过大学，68.8%的养老护理员没有上过高中，47.6%的养老护理员是初中文化水平，还有超过1/5的养老护理员没有上过初中，具有本科及以上学历的养老护理员只占到了问卷总调查人数的2.4%。

3．机构职工薪资水平及人员配备概况

各类养老服务机构中的工作人员的薪资水平较低，主要集中在3001-4000元/月的工资收入水平，其次集中在4001-5000元/月的工资收入水平。即使是医生，在被调查的44名具有高级职称且目前在养老服务机构中工作的医生，有9人的月薪资水平在8000元及以上，有11人的月薪资水平在5001-6000元，其余的人月薪在5000元以下。被调查的73名具有养老护理员资格证书的护理员中，有57人的薪资水平集中在2001-4000元/月，有12人的薪资水平集中在4001-5000元/月。在被调查的专业技术人员中，32.1%的调查对象月工资收入集中在2001-3000元，30.2%的调查对象月工资收入集中在3001-4000元，超过6成的专业技术人员的月工资收入在4000元以内。被调查的养老护理员工资水平也偏低，超过90%的养老护理员月平均收入在4000元以下，五分之一以上的调查对象月平均收入不超过2000元，65%的调查对象月平均收入不超过3000元。

目前各类养老服务机构中的管理人员基本能够满足当地的养老服务需求，但是仍有43%的养老服务机构表示养老护理人员紧缺。在提倡发展医养结合的养老服务模式的背景下，对医护人员的需求也逐步提高，有15家养老服务机构存在医护人员不足而影响运转的情况，主要是因为医生和护士的流动性较大。这也与我国目前养老服务机构中各类医疗设施设备尚未配套，医生护士的待遇福利水平尚未健全有关。并且，由于养老服务机构中半失能及完全不能自理的老年人居多，工作时间长、责任较大，这也是造成养老服务机构人员流动性较大的主要原因之一。

（二）养老服务机构养老护理员工作现状分析

1．养老护理员中，女性、“4050”人员和农村户口者居多

调研数据显示，养老护理员大多为女性，占总调查人数的81%。养老护理员的平均年龄为43.8岁，且以“4050”为主，40岁到49岁的养老护理员占四成以上，50岁到59岁的养老护理员占三成以上，“4050”养老护理员占比达到75%；60岁到69岁的养老护理员占5%左右，甚至还有70岁以上的养老护理员；而年轻体壮的20多岁和30多岁的护理员分别占5.1%和7.6%，40岁以下的养老护理员不超过20%。另外，养老护理员本地户籍和外地户籍基本各占一半，本地户籍稍多，70%以上的养老护理员是农村户口，其中外地农村户口的养老护理员占总数的四成以上。

2．养老护理员中科班出身者、有养老护理职业经验者少

被调查的养老护理员中，有四分之一在养老机构工作不超过1年，与在机构内工作了5年以上者比例相当，可见养老机构新进养老护理员占比不在少数。在各类养老服务机构中，仅有29%的养老护理员毕业于护理专业。同时，几乎所有的养老护理员在从事现工作之前都没有养老护理的工作经验，近一半（48.8%）的养老护理员之前是家庭妇女或在家务农，15%左右的养老护理员之前是下岗职工，10%左右的养老护理员之前是保姆或服务员，仅有2.5%的养老护理员之前是护士，还有3.4%的人在养老机构工作但没有接触过养老护理。

3．养老护理员的工作满意度相对较高，但护理负担重

超过60%的被调查养老护理员对自己的工作成就满意，仅有1%的调查对象对自己的工作成就不满意。每个养老护理员平均要负责14个老人，同时每个养老护理员平均负责5个失能老人、4个半失能老人和4个能自理老人。70%的调查对象服务人数在10人以内，10.5%的调查对象需要服务11到20人，但是也有服务50人以上甚至100人以上的调查对象。大多数调查对象需要同时服务失能老人、半失能老人和能自理的老人。近90%的调查对象要负责老人的日常生活照料，84%的调查对象要负责老人的基础护理，近70%的调查对象要负责老人的心理慰藉，超过60%的调查对象要负责老人的康复护理，超过40%的调查对象要负责老人的临终关怀。

4．养老护理员的工作时间长，以轮班制为主

养老护理员目前的工作制度以轮班制为主，工作时间较长，按每周6天计算，平均每周工作时长为56.6小时。63%的养老护理人员时有加班，但会有加班费。一半以上的养老护理员为轮班制，27%的养老护理员上白班，13%的养老护理员是弹性工作制。另外，一周只工作40小时以内的养老护理员仅占1/5，超过1/4的养老护理员每周工作71-80小时，超过1/5以上的养老护理员一周工作41-50小时，有的养老护理员每周需要工作80 小时以上甚至100小时以上。

5．养老护理服务过程中遇到的难题多且复杂

根据本次调研结果可以发现，影响养老护理员工作质量的主要因素是工作负担重（49.2%），其次为服务对象不配合（44.8%），再次为家属不理解（38.1%）和专业局限（35.5%）。待遇低是养老护理员服务中遇到的首要难题，但是其他困难也较多地被提及：68.7%的养老护理员认为待遇低是养老护理服务中遇到的难题，也是调查对象选择最多的选项，其次是服务对象无理取闹（62.1%），再次是工作压力加大（61.8%），同时服务对象不信任（44.8%）和有时需要意外赔偿（31.0%）选择比例也很高。由此可见，养老护理员服务过程中遇到的难题多并且很复杂。

尽管养老护理员工资收入水平较低是客观事实，但这也与养老护理员选择这一职业的原因和途径有关。本次调查结果显示，目前养老护理从业人员从事养老护理这一职业大多数是因为要养家糊口，仅有32.3%的人是因为看好养老护理员这一职业的发展前景。可见，养老护理员的职业认同度低。至于进入这一行业的途径，大多数养老护理员是通过相互介绍（53.2%）或自己上门应聘（30.1%），很少一部分是由就业服务中心或者有关部门推荐就业（6.9%）。由此可见，养老护理员目前存在招聘不规范、就业门槛较低等问题。同时，如前表述，养老护理员存在先上岗后取证的现象，在从事工作中缺乏相关技能培训，因此遇到的各类问题就会相应增多。

（三）养老服务机构专业技术人员工作现状分析

1．专业技术人员整体年龄偏小，其中护士与医生是主体

本次调研发现，在各类养老服务机构的专业技术人员中，护士与医生是重要的组成部分，其中，医生占23%，护士则占到46.9%，这与我国大力提倡医养结合养老模式相关。社会工作者占比则达到了11.7%，这与我国大力提倡社会工作者介入老年人服务有很大的关系。在被调查的对象中，心理咨询师人数最少，仅有7人，这与目前一些养老服务机构不单独聘请心理咨询师，而由养老护理员承担老年人心理慰藉的工作有关。

专业技术人员群体的整体年龄偏小，以30岁以下的群体为主，占到46.7%，其次是“3040”人员，占比31.8%。在专业技术人员中，护士群体占比最多，一般护士或护理专业毕业时间较早，故30岁以下群体为主体。

至于专业技术人员的持证情况，养老服务机构中具有初级护士执业资格证书的人数最多，占到25.2%；具有住院医师和主治医师执业资格证的人数也相对较多，分别占比9.4%和8.7%。

2．专业技术人员工作稳定性较强、工作满意度较高

在各类养老服务机构中，专业技术人员的稳定性要好于养老护理员，其中，前者工作5年以上的占到了28.5%，工作1-3年的人数也基本与工作5年的人数持平，工作一年以内的人数则占到了调研对象的20%。

专业技术人员的工作满意程度也相对较高，46%的专业技术人员对目前的工作满意，仅有2%的被调查对象对目前的工作不满意。

3．专业技术人员工作时长相对合理，但工作负担仍然偏重

专业技术人员的工作时间相对比较合理，基本集中在每周40-50小时。18.8%的被调查对象服务人数在10人以内，11.7%的被调查对象需要服务11到20人，服务100人以上的被调查对象占到了17.6%。然而，每个专业技术人员平均要负责75个老人，数量偏多。而且大多数被调查对象需要同时服务失能老人、半失能老人和能自理的老人，这三类人群的数量没有太大差异。这与专业技术人员的工作性质有关，可能一个养老服务机构中的一个医生需要负责所有老年人的医疗照顾，一个社会工作者需要负担整个养老机构的介入服务等。

4．专业技能和知识的局限是影响专业技术人员服务质量的首要因素

调研数据显示，专业技术人员在提供服务过程中影响其工作质量的最主要因素是专业技能和知识的局限，占44.4%；其次是服务对象的不配合，占42.2%；再次是工作负担重，占比39.2%；同时，机构缺少需要的设备（34.2%）和缺乏专业培训（29.4%）也是制约专业技术人员提供优质服务的重要因素。而服务对象家属的不理解则是占比最少的影响因素，但是也占到了26.2%。

5．待遇低问题在专业技术人员中同样存在

本次调研数据显示，80.6%的专业技术人员将待遇低视为服务中遇到的首要难题，其次是工作压力加大（51.2%），再次是服务对象的不信任（48%）和无理取闹（46.2%），有时需要意外赔偿（33.4%）的比例也很高。然而，尽管如此，仍有超过半数的专业技术人员看好养老服务这一职业的发展前景。他们认为自己的专业技能在养老服务业中有优势，专业技能的适用和有专业的工作方法是专业技术人员最显著的两个优势，其中，超过70%的专业技术人员认为自己的专业技能赶上了养老服务发展的黄金时期。可见，养老服务机构中的专业技术人员对养老服务这一职业的认同度较高。但与此同时，专业技术人员群体也表示，国家及地方的政策支持不够、专业相关设施设备缺乏以及养老服务发展还不全面这三个主要劣势的存在，将影响和制约他们的职业发展。

三、养老服务专业人才队伍目前存在的关键问题

（一）养老服务供给能力总体不足，养老服务人才队伍建设的瓶颈仍未打破

有关学者（张良礼，2006:92-95）在借鉴我国香港地区养老服务机构中养老服务人员配比的基础上，按照我国养老机构中每5个床位配备1名服务人员的标准，计算出养老服务人员的需求模型为：所需养老服务人员数=养老机构所需床位数÷5。

部分地方政府已经就提供机构养老分类服务做出了规划，以湖南省长沙市为例，《长沙市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》中指出，公办机构重点保障城市“三无”和农村“五保”人员需要，民办机构优先满足失能、失智和空巢独居老人的刚性需求。而根据本次调研，到2020年，长沙市养老床位数计划达到6万张，每千名老人拥有床位数40张以上，护理型床位达30% (其中民办机构床位达70%以上)。按照这一数据，运用养老服务人员需求模型进行计算可知，仅长沙市就需要养老服务人员12000人。由此可见，养老服务人员的就业空间很大。

至于全国层面，我国失能老人已突破4000万，其中96%患病，需要长期照护。按国际普遍标准，失能老人与护理人员比例是2:1，但国内情况约为1:10，相差20倍。即便按普通养老服务人员配比3:1计算，全国养老护理人才缺口也在1000万以上①人民政协报，《加强养老服务专业人才队伍建设》，新华网，原文链接：http://news．xinhuanet．com/politics/2016-10/14/c_129321631．htm ，2016 年 10 月 14 日。。养老服务专业技能人才极为紧缺，养老服务人才“告急”。

根据前述分析可知，目前养老服务人才类别简单、总量供给不足、服务水平偏低，不能满足老年群体日益增长的多元化的养老服务需求。人口急速老龄化使我国养老服务人才的需求剧增，无论是基层服务人员还是有专业背景的中高层管理人员，都呈现巨大的人才缺口。优秀的管理人员是养老机构能否很好运营的关键，养老机构如何能留住有想法且有能力的管理人员很重要。

（二）养老服务人才队伍建设区域发展不平衡，公办与民营发展不均衡

这种区域不平衡不仅是全国范围内的不平等，在地区内部也表现明显。以广东省为例，广东全省的养老服务人才相对集中在珠三角地区。由于内陆欠发达地区床位少、机构分散、管理水平不高，养老服务业欠发展，养老服务人才类别不全，总量严重不足。

公办与民营机构发展不均衡，则主要表现为公办养老机构入住率远高于民营机构。在湖南长沙，大多数公办养老机构仍是一床难求，入住公办机构的老人需要进入长沙市公办养老机构入住评估轮候系统申请轮候，老年福利院、敬老院等以收养“三无”老人、“五保”老人为主的养老机构基本出现满员的局面，公办养老院、老年公寓的入住率也达到60%-70%，而民办养老机构的入住率基本维持在20%左右。

（三）养老服务的专业化与职业化水平有待提高

养老服务专业人才流失严重是当前存在的主要问题，养老服务专业化、职业化水平亟待提高。

我国社会保障制度及老年福利政策起步较晚，发展较落后。随着老龄化社会的到来，养老服务需要一大批具有专业知识能力的人员，但目前有关专业技术人员和护理人员的培养与社会需求脱节，无论在数量还是质量上都难以满足社会需要。民政部社会福利和慈善事业促进司指出，全国最少需要1000万名养老护理员。同时，相关文献和本次调研结果同时表明，现有从业人员大多未经岗前培训和专业技能培训，不具备养老护理员执业资格，存在“先就业、后培训”的现象。

可见，养老服务专业队伍中，管理人员、专业技术人员以及重要的护理员队伍不仅存在很大数量缺口，专业化和职业化水平也有待提高。目前我国养老服务机构存在大量文化素质较低、缺乏专业护理知识和技能的人员，而现实中，老人对高层次养老管理和服务提出了更高的要求，养老机构里受过专业教育和培训的高素质人才极度匮乏，这就不同程度地影响了我国养老服务的效果和效率。随着现代养老更多地强调医养融合，对于养老服务人才的要求不仅只是看护能力，更多地强调具备医疗护理常识，这就意味着既懂护理保健又懂管理规划的混合型人才更加稀缺，而这也正应是未来养老服务专业人才的培养方向。

（四）激励机制的建立与激励力度有待加强

1．薪酬待遇有待提高

本次调研与访谈资料显示，养老服务人才薪酬水平与福利待遇都普遍偏低，而整个养老服务行业没有明确的薪酬标准，社会保险制度不统一，这些都是导致养老服务人才培育难的直接原因。参与问卷调查的养老服务专业技术人员中，62.8%的被调查对象认为薪酬保障是养老机构留住专业技能人才最重要的方面，还有12.8%的被调查对象认为配套福利（如编制、户口）是最重要的方面。而受访的养老护理员中，78.2%的养老护理员认为加薪是加强养老护理员岗位吸引力的重要方面，其次是护理员社会认可度的提升（53.6%），再次是有更多的外出交流和培训的机会（45.1%），同时减轻工作压力和负担的入选比例也很高（35.4%）。可见，提升薪酬待遇是形成稳定的养老服务专业人才队伍的关键要素，强化物质激励与精神激励，提升社会认同，只有“让劳动更有价值、劳动更有尊严”，养老服务行业才会吸引更多专业人才。

2．人才综合培训有待增加

目前，养老机构针对专业技术人员和养老护理员的培训内容多为生活照料及常见老年疾病的医学护理等知识，而综合性的培训内容很少，甚至没有。同时，还有部分专业人员因工作原因无法参加各类培训，或者参加培训后的知识在应用于实践过程中仍然难以完全胜任老人的照护工作。养老护理员群体自身素质普遍偏低是社会的共识问题，所以更应该加强护理员队伍的综合素质建设与培训，这种素质的建设和技术水平的培养同等重要。

四、加强养老服务专业人才队伍建设的对策与建议

随着人口老龄化和家庭养老功能的弱化，传统养老模式已经不能适应社会发展与老年人养老服务的多样性需求，这都要求加快建设和完善社会化养老服务体系。而社会化养老服务体系的良性运行与健康发展，需要稳定的人力资源作为保障。养老服务专业队伍的不稳定将直接影响养老服务的质量，影响养老服务机构的社会影响和经济效益。养老服务专业人才队伍建设是一个系统工程，需要国家、政府、社会多层次主体的共同努力。政府有关部门应当坚持用法制保障人才，推进人才管理工作科学化、制度化、规范化，形成有利于养老服务专业人才发展的法制环境。

（一）加强养老服务的顶层设计，真正确立人才在养老服务体系中的基础性、战略性地位

在社会化服务的过程中，养老服务专业人才是为老人提供一线服务的工作者。人才队伍的建设有助于推进公共服务体系建设，进而促进民生建设。因此，应加强顶层设计，发挥政府主导作用，研究制定养老护理队伍建设实施意见、行业标准、人才教育等一系列配套政策和实施细则。国家的政策，如运营补贴、长期护理险、建设补贴等在市级层面尽量落地。

1．养老服务机构建设层面

进一步完善养老服务产业的准入、政策扶持、经费资助、日常监管等标准规范和具体操作办法，并做好服务协调和督促检查工作。全面落实各项优惠政策，强化土地供应、设施规划、税费减免、金融支持等具体措施。

2．养老服务从业人员准入层面

明确和完善有关养老机构的行业标准和人员从业标准，即促进养老专业人员职业标准化建设，使得在行业领域内有可以依托的制度准绳，用行业标准来考核养老机构的服务水平高低更具权威性。政府需要促进养老服务形成行业标准，保证养老服务工作人员接受正规化的专业岗前技能培训，并严格执行只有持养老服务培训结业证书的人员才可以进入机构、社区及居家养老的服务环节，从而为养老服务的专业化提供保障，为养老服务水平的提高打下基础。同时，完善养老机构服务标准，让养老服务从业人员的服务有据可依。

3．养老服务专业人才合理梯队建设层面

人才发展规划既要考虑到目前养老服务行业对人才的现实需求，更要科学合理预测未来人才发展需求。规划既要符合社会发展规律，也要起到引导社会发展的作用。养老服务专业人才队伍建设规划应当与养老服务设施建设、社会保障体系建设、促进就业体系建设等规划协调一致，相辅相成、共同发展。

在养老服务专业人才队伍发展规划上，民政部门可以根据《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015 年）的通知》《专业技术人才队伍建设中长期规划（2010-2020 年）》《全国民政人才中长期发展规划（2010-2020 年）》等文件要求，制定《养老服务专业人才中长期发展规划》。

在养老服务专业人才的经济待遇上，政府应当发挥积极的推动和引导作用，可尝试采取养老服务专业人才薪酬政府补贴制度、对养老服务专业领域高校毕业生就业创业提供政策支持等，带动高素质人才留在养老服务行业。

在养老服务人才培养机制的建立上，推进高校养老人才教育，鼓励养老服务就业。养老机构需要更多高素质人才加入，这与国家政策的导向和支持密不可分。例如政策上鼓励加大老年服务人才的专业建设和招生规模，可以制定和完善优惠政策，在招生、教学、就业等方面，对具有一定办学实力及办学经验的高校加大支持力度，加快养老服务专业的建设。对报考和就读养老护理专业的学生，则可参照师范生培养模式，进行免费教育。通过校企合作向专业的养老机构定向培养输送人才，从根本上解决养老服务从业者供给不足和学历层次过低的问题。教育部、民政部可利用现有的办学资源，共同主导创办一所综合性中国老年福祉大学，发挥其在专业建设、人才培养、教材建设、师资队伍建设、国际交流合作、养老福祉政策和理论研究方面的多学科优势作用。创办中国老年福祉大学，不但可以破解养老专业人才教育的困境，填补当前养老本科教育的不足和空白，而且使中国高等教育结构上更趋合理和优化，在中国老年专业教育领域发挥牵头、引领和示范作用。

（二）要完善养老服务体系，促进医养融合，把促进产业发展的政策优势转化为就业优势

建立完善养老服务产业体系，形成政府、社会组织、企业、个人多种投资主体共存，从单纯供养向供养、护理、康复和服务等经营一体化转变。重点发展居家养老服务，充分发挥社区养老功能，扶持养老机构发展：一是推进政府购买服务，拓展政府购买养老服务的领域和范围，完善政府购买养老服务的指导性目录；二是区分档次建设养老机构，充分利用现有闲置资源建设养老服务设施；三是打造养老服务产业链，充分利用某些地区良好的自然环境打造养老产业品牌；四是充分发挥公办福利机构的作用；五是培育养老服务社会组织，通过公益创投、项目引导、免费提供场地、资金支持等措施，引导公益慈善组织重点参与养老设施建设、养老产品开发、养老服务提供；六是推行“互联网+养老”，利用互联网技术和平台有效链接老年人与养老服务产业提供者，高效配置养老资源，不断提升养老服务和产品供给质量，更好地满足老年人的养老需求。

同时，应从多处着手促进医养融合发展：一是支持养老机构开展医疗服务，二是鼓励医疗机构拓展养老服务，三是积极发展护理康复服务，四是创新社区居家医养结合。政府可以通过补助投资、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量举办养老机构，开展养老服务，加大服务供给，逐步完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的社会养老服务体系，提供方便可及、价格合理、质量过硬的各类养老服务。

（三）优化养老服务生态环境，改善就业环境，增强养老服务职业吸引力

1．完善养老服务专业人员薪酬与福利制度，增强行业吸引力，稳定人才队伍，满足员工需要

（1）建立以人才资本价值实现为导向的分配激励机制

一方面，在我国现行体制下，应当针对不同的养老机构采取不同的收入分配机制。另一方面，政府应充分考虑养老服务是微利行业、养老服务专业技术岗位具有公益性的特点。

政府通过岗位津贴、财政补贴等方式缓解养老机构用人压力并适当增加养老从业人员的工资收入。同时，鼓励养老机构对专业技术人才和高技能人才实行按任务、岗位、业绩定酬的分配办法，以岗位的技术含量、关键程度、贡献大小、效率高低等指标合理划分岗位等级，以岗定薪。

此外，通过出台多项政策，激发养老服务人才从业热情。比如，人力资源和社会保障部、民政部会同有关部门积极落实职业培训、职业技能鉴定、社会保险和公益性岗位补贴等就业创业支持政策，完善养老服务人才使用激励机制，加强基层一线养老服务专业技术人才队伍建设。

（2）进一步健全养老服务专业人才的社会保障机制

政府和养老机构应当真正将养老服务人员纳入社会保障体系，使其在社会保险、劳动保护等方面获得平等的社会待遇。政府应鼓励养老机构为服务人才建立补充养老保险和医疗保险、购买商业保险，并制定相应的法律法规，健全养老服务专业人才社会保障制度。

2．逐步提升养老服务专业人员的社会认可感

注重发挥社会舆论的正面引导作用，利用媒体宣传养老护理员先进典型事迹，引导养老机构在用人方面落实岗前培训和合理薪资待遇等制度，树立优秀养老护理员的良好形象，提升社会各方面对养老护理员的正确认识。

同时，通过入职奖励、工资指导价、评优表彰等多种形式，改善就业环境，提高从业人员待遇，鼓励大中专院校毕业生从事养老服务工作，强化养老护理从业人员的社会认同和荣誉感。

养老机构管理人员首先应当充分意识到养老服务工作人员面临的工作压力，并有意识地通过多种方式舒缓服务人员的心理压力。同时，政府应当通过财政补贴、人才交流的方式建立养老服务技术人才带薪学习制度。

3．拓展养老护理员职业晋升空间

从政策层面，对从业人员给予支持，让更多的从业人员有信心留在行业中发光努力。建立完整的服务人员晋升机制，对服务人员的职业规划进行合理安排。要优化养老服务人才的奖励机制，对于在同一岗位上坚持时间长的人才要有额外奖励，要提供优越的福利，要想办法吸引人才进入养老行业。

各级政府应该努力设法让一线养老服务专业人才有升迁渠道，应该开展养老护理员进入管理岗位项目的有效性研究。培养“管理人员来自于服务技术人员”的岗位人员选拔理念，为养老服务专业人才提供“光明”的职业发展前景。

（四）建立多层次、立体化的养老护理人才培养路径，创办中国老年福祉大学

养老服务专业人才培养主要通过专业学历教育、继续教育、资格与技能鉴定等形式实施，这在21世纪前几年就已经引起中共中央的重视。随着我国老龄化步伐的加快，国家陆续颁布了养老服务专业人才培养的若干文件，提出了养老服务人才培养的一系列相关目标。根据这些文件的精神，应建立多层次、立体化的养老护理人才培养体系，实现路径如下。

1．社会参与、共同培养的养老服务专业人才培养机制

（1）吸收和鼓励社会各方参与养老服务专业人才培养。在我国养老服务专业人才教育资源相对不足的现实下，政府应当开放思想、开拓渠道，利用政策支持或者财政、税收等经济手段，吸引和鼓励社会各方参与养老服务专业人才培养，扩大教育资源对养老服务专业人才的投入。

（2）创办中国老年福祉大学，进行学历教育与继续教育相结合的多样化培养形式。教育部、民政部等九部门发布的《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》中提出，“到2020年，基本建立以职业教育为主体，应用型本科和研究生教育层次相互衔接，学历教育和职业培训并重的养老服务人才培养培训体系。培养一支数量充足、结构合理、质量较好的养老服务人才队伍，以适应和满足我国养老服务业发展需求。”民政部、发展改革委、教育部等十部委联合发布的《鼓励民间资本参与养老服务业发展政策意见》中提出，“支持职业院校设立养老服务相关专业点，扩大人才培养规模；加快发展养老服务专科本科教育”“推进医学专业外其他适宜专业的3+2、五年一贯制等中高职一体化人才培养”。

在学历教育方面，全国现有开设老年（人）服务与管理专业的中职、高职年招生仅2500人左右①1999年首批高职招生有2所学校，年招生不足200人，2002年起有毕业生，2007年北京社会管理职业学院招生100人，2010年北京劳动保障职业学院招生100人，全国共有高职毕业生约为8000人，实际在岗约1000人。。在校生和人才培养规模非常小，难以满足养老服务业快速发展对养老服务人才的急需，也将给我国养老服务行业带来巨大人才制约甚至阻碍。虽然每年有招生计划，却很少有学生报名，招生难成为常态，造成老年专业成为“看好但不看座”的专业，老年专业人才面临“青黄不接”和“后继乏人”的困境。

面对养老服务行业人才需求不断扩大的社会形势，部分本科院校特别是部分综合性大学和医学院校已经开始涉足养老服务专业人才培养的领域，积极探索养老服务相关专业建设。根据教育部《普通高等学校本科专业目录》的规定，我国本科层次共设12个学科门类，分为基本专业352种和特设专业154种。在这些专业中，并没有与高职和中职院校相对应的老年服务类本科专业。这就导致本科院校毕业生进入养老服务行业必然要经历专业转型和较长时间的适应过程，因此，应顺势而为建立中国老年福祉大学，此乃解决当前养老人才匮乏、应对人口老龄化的重要举措之一。为此，本文呼吁集各方力量，建立中国第一个老年福祉大学。

同时，政府有关部门应当在充分调研的基础上逐步完善养老服务专业人才教育培养结构，科学进行专业设置，应该借鉴我国师范教育人才的激励办法，加强基层和一线专业人才的培养。在继续教育方面，加强养老服务专业人才岗位培训的力度，保证培训的质量和效果。

（3）以能力培养为人才培养的核心。养老服务专业人才建设应当以养老服务行业的实际需求为根本出发点和落脚点，坚持科学发展以人为本、人才发展以用为本。要构建校企合作的育人机制，养老服务行业机构应当与教育培训机构共同参与人才培养。政府应当发挥统筹协调及引导的作用，创设良好的环境，使学校和行业共建育人基地方面产生示范效应。建立以素质能力建设为核心的人才培养体系，提高养老服务专业人才的职业道德、实践能力、学习能力、创新创业能力以及国际化素质。

2．以“扩大规模、优化结构”为目标构建养老服务专业人才选用机制

（1）开拓养老服务专业人才的选任渠道。政府应该为养老服务专业人才的供给和需求搭建较为畅通的沟通平台，实现人才供需信息的交互共享。养老服务行业的各类社会组织应当充分发挥在人才供需方面的桥梁和纽带作用。

（2）加强养老服务专业人才的职业资格考试认证工作。政府应进一步健全职业技能鉴定管理和质量监督制度，推动鉴定管理科学化、规范化发展。进一步突破年龄、资历、身份和比例限制，将职业资格证书作为养老服务专业人员招录、使用以及确定工资待遇的重要依据。加大政府引导力度，推动专业培训机构和优质养老机构开展养老护理员培训，逐步提高养老服务队伍的专业化水平。加大对从业人员的培训力度，尤其是一线服务人员在老年人衣食住行照料等方面的基本护理技巧。同时，要进一步规范从业人员管理，建立养老服务人员资格认证、职称评定体系，坚持持证上岗制度，逐步提高从业人员待遇，稳定养老服务队伍。

（3）科学设置“以品德、能力和业绩”为导向的养老服务专业人才评价发现机制。综合考虑岗位工作人员的教育背景、相近岗位工作任务的分工协作、职业准入标准、职业技能鉴定标准等方面明确岗位能力标准，做到岗位边界清晰、岗位能力明确。养老服务专业人才职业水平评价标准，应当与我国的职业技能等级鉴定制度相衔接。应当设置更加灵活的评价标准，适当引入学习学历背景标准，或对优秀的人才可以破格提拔选用的方式快速引进高素质的技能人才。

参考文献

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