政府购买社会救助服务案例研究
——以河南省民政厅委托第三方机构开展低保核查工作为例

李长训 董辉 张亚非

一、引言

河南省低保制度自建立以来，日常管理渐趋规范，覆盖人群逐步扩大，保障标准不断提高。1996年，河南省在郑州市探索建立实施城市低保制度。2002年全省城市低保工作步入法制化轨道，截至2016年底，全省有83万名城市低保对象，月人均保障标准为400元。2006年，河南省全面开展农村低保工作。10年来，全省农村低保对象从200万人增长至330万人，保障面从2006年占农业人口的2.2%上升到2016年的3.9%，保障标准从每人每年637-1200元提高至2960元，人均月补助水平从18元提高至132元，保障标准和补助水平比10年前分别提高146%和630%，发放农村低保金也由3.7亿元增长至61.1亿元，增长15.5倍，为河南省困难群体的基本生活保障提供了重要兜底作用。

低保是保障贫困群众基本生活的最后一道防线。科学核查农村低保申请家庭的经济状况，是准确认定低保对象、合理确定救助金额、及时发放救助资金的前提，是贯彻落实《社会救助暂行办法》的内在要求，对于加强低保规范管理、确保低保制度持续稳定健康发展具有重要意义。近年来，各地在科学核查低保申请家庭经济状况方面探索创新了一些方法，取得了一定成绩。但从总体上看，这项工作还存在着很多薄弱环节，不少地方政策措施不健全、核查内容不具体、核查方法不科学、操作流程不规范、监督管理不到位，进而导致骗保、错保、关系保、人情保等违规现象没有得到根本遏制。

为全面了解河南省各地低保政策落实情况，河南省民政厅（以下简称“省厅”）首次尝试通过政府购买服务的方式，委托省内部分社会工作机构对全省低保工作进行核查评估。社工机构借助自身的专业力量和资源，通过面对面实地访谈，查找问题、分析原因、提出对策，期冀以第三方视角独立、客观地审视低保制度执行情况。同时，为强化社会参与、创新服务机制、增进社会认同做出有益的探索。最后形成核查报告，为政府机关进一步完善低保制度、提升低保规范管理水平提供参考依据，达到切实维护困难群体基本生活权益、提升基层社会救助服务能力的目的。

二、概念界定及研究方法

（一）政府购买服务

2014年，财政部、民政部、工商总局根据党的十八届三中全会有关精神和《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号)部署，为加快推进政府购买服务改革，制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《办法》）。《办法》规定了政府购买服务的定义、购买主体、承接主体、购买内容、购买方式及程序等内容，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。承接政府购买服务的主体（以下简称承接主体）包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

根据《办法》的规定，政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，包括：①基本公共服务：公共教育、劳动就业、社会救助、养老服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项；②社会管理性服务：社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助等领域适宜由社会力量承担的服务事项；③行业管理与协调性服务：行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项；④技术性服务：行业规划、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。购买主体应当按照《政府采购法》的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。按规定程序确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式展开。

河南省民政厅此次通过政府购买，以委托的形式，由省内24家社工机构对全省16个省辖市（不含济源、漯河市已自行委托核查的地方）的31个县（市）66个乡（镇）低保工作进行核查评估。此次河南省民政厅采取委托第三方进行评估的方法，正是引入社会力量参与创新工作机制的良好举措。在整体评估工作中，河南省民政厅作为购买主体，确定了整体核查工作的工作重点、分工、工作流程等内容，并通过签订协议确定社工机构作为承接主体的责任和义务，规定其必须做到客观公正地开展第三方评估工作。

（二）第三方评估

关于第三方评估的概念，有学者认为，第三方评估是指由与政府无隶属关系和利益关系的第三方组织所实施的评价政府及其部门绩效的活动。而有些学者以为，第三方评估是指由独立于政府及部门之外的第三方组织实施的评价，也称外部评价，通常包括独立第三方评价和委托第三方评价。此外，也有学者提出，第一方评估是指政府内部评估，第二方评估是指来自普通公众的外部评估，而第三方评估是不同于这两方的独立专业性机构的评估。这些定义都大同小异，均强调第三方独立于政府关系之外的特点（李春、王千，2014）。

第三方相对于自我内部评估，具有公正、独立、客观的特点，是完善国家治理体系的重要部分，也是推进政府治理现代化的一种手段，作为外部制衡机制，能在一定程度上弥补政府自我评估的缺陷。第三方评估在西方发展较早也较为完善，但在我国尚处于起步阶段，相关研究较少。国内学者们从经济体制改革和财政专项资金绩效评估等角度研究了第三方评估的理论基础及应用，以及第三方评估的优势与作用，在我国部分地区精准扶贫工作中有引入第三方进行评估的尝试（刘建生、惠梦倩，2017）。

第三方评估中有其特定的理论渊源，其中委托代理理论运用较为广泛。委托代理理论于20世纪30年代由美国经济学家伯利和米恩斯提出，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。后逐步由经济领域拓展到社会领域，其主要观点为，在社会专业化分工下，委托人由于精力有限需将部分工作委托给有能力且专业的代理人完成，中心任务是委托人建立契约约束并激励代理人（刘建生、惠梦倩，2017）。

河南省民政厅此次通过政府购买的形式委托第三方社工机构核查低保政策落实情况就是运用委托代理理论，借助第三方公正、独立、客观的特点，实际核查全省低保政策落实情况，查找突出问题，研究解决措施，从制度建设层面提出改进建议，从工作方法上提升精准低保工作水平。

（三）研究方法

为更好地完成此次低保核查工作，河南省民政厅向各省辖市和省直管县（市）民政局发布了内部明电《河南省民政厅关于委托社会工作机构对低保工作进行核查评估的通知》（豫民明电〔2017〕2号），选派24家社工机构前往具有代表性的巩义市、鲁山县、台前县等31个县（市）的66个乡镇（街道）223个行政村进行低保核查。

委托核查工作总体坚持合理布点、核查独立、统筹协同、直观反映四项原则。一是合理确定抽查县、乡。为保证核查质量，省厅依据平时工作掌握的情况，重点选择有过信访或者被纪委通报过、问题相对突出的县，直接将任务点安排至乡（镇）。二是认真研究，科学制定评估方案。在部分社工机构配合下，省厅反复修改完善了核查方案和核查问卷、核查表，规定所有机构核查工作统一时间、统一方式、统一内容、统一标准开展。重点工作任务是入户核查和访谈，对象包括核查农村全部低保对象家庭、随机抽取一般生活状况的非低保对象家庭以及县、乡民政及相关政府部门工作人员、村支书、村主任、大学生村官、包村干部等（统称为低保相关工作人员）。三是对所有参与核查人员统一进行培训。在此过程中，省厅工作人员讲解了低保工作政策，漯河市介绍了核查工作经验和要把握的关键点。

经过核查，24家机构近150名社工共入户走访了5898户低保家庭、648户非低保家庭和516名低保相关工作人员，收回并递交各县民政局5898份有效《低保家庭经济情况核查表》；低保核查问卷调查共发放和回收《低保家庭基本情况问卷调查》问卷5898份，《非低保家庭基本情况问卷调查》648份；发放《低保相关工作人员问卷调查》问卷516份，收回有效问卷516份。

三、委托第三方机构低保核查工作的主要发现

（一）低保人员基本特征分析

第三方社工机构入户核查采取了“一二三四五”的“五步走”工作模式。“一看”，看房子、装修、家庭财产、低保户（或非低保户）身体特征、生活状态，及被访对象的言行举止；“二问”，问家庭成员基本信息、共同生活的家庭成员情况，申请低保原因（或未申请低保的想法、看法），问村委干部和邻居街坊，向其了解被访对象子女及消费情况；“三查”，查存折上低保金转入情况、领取低保金情况、最后领取时间和金额，查户口本、残疾证、学生证、病例证明、住院证明等资料；“四记录”，低保家庭的所有信息记录在《低保家庭经济状况核查表》上，低保（非低保户）户均一户一问卷，对于有争议、自相矛盾等信息另行备注；“五拍照”，离户前，对被访对象及家庭生活状况拍照取证。经入户核查及低保与非低保家庭同类数据对比分析，低保人员基本情况如下：

1．人员结构

5898户低保家庭共有18321名家庭成员，其中低保对象7967名，占家庭总人数的43.5%。年龄结构方面，接受调查的5898户低保对象中，40岁以上的中老年人占87.6%，其中，65岁以上的老年人占43.9%，说明因身体原因导致劳动能力低下的中老年人是低保的主要群体；受教育程度方面，接受调查的5898户低保对象中，小学及以下文化程度的占比81.4%，这和年龄结构有直接关系，反映了低保家庭成员因受教育程度低导致的就业能力不足；身体状况方面，18321名家庭成员中，残疾人员2670人，占比14.6%（含重残人员1319人，占比7.2%）；重病人员2420人，占比13.2%；慢性病人员3143人，占比17.2%，这3类人员合计比例达到45.0%。结果显示，低保家庭成员中残疾率（重度残疾率）、重病和慢性病比例均远高于平均值。从各机构的调查报告中还了解到，低保对象与这三类人员高度重合。

2．致贫原因

通过走访调研，发现低保家庭致贫原因较为集中，69.1%的低保家庭选择“因无劳动能力”，45.0%选择“因重病”，37.7%选择“因残疾”，上述数据与人员结构的分析非常吻合。在对低保相关工作人员进行访谈时，“关于靠低保维持生活的家庭主要原因”调查结果中，“患病、致残”占97.5%，位居首位，高于因意外事故、自然灾害等其他原因，也是低保家庭致贫原因的又一佐证。

3．家庭财产状况

家庭住房情况调查结果显示，低保家庭中住土坏房和瓦房的比例高达49.5%，非低保家庭同类比例为23.6%；低保家庭中住经政府认定危房的比例为14.2%，非低保家庭同比为5.9%；低保家庭中住80平方米以下面积住房的比例为76.8%，其中21.18%的低保家庭住房面积在30平方米以下，非低保家庭的这两个数据分别为36.3%和5.7%。各类数据差别均在2–4倍，反映出低保家庭住房状况远差于非低保家庭。特别是条件越差，两类家庭的差别越明显。

家庭拥有的固定资产调查结果显示，除低保家庭的彩电和移动电话拥有率分别为52.4%、55.6%，和非低保家庭84.1%和80.3%的比例差别较小外，其他拥有率差别均在2倍以上，电脑、热水器等相对奢侈物品的差距在6倍以上。这些既反映出低保家庭与非低保家庭财产状况差距明显，也反映出基层在执行低保认定政策时对家庭财产的审核较为严格。

4．家庭收支状况

家庭收入情况对比结果显示，低保家庭户均年收入8703元，比非低保家庭户均年收入22712元低了近60%。低保家庭收入中打工收入占比40.4%、政府性补贴占比28.7%、种植业收入占比22.4%，这3项合计占比91.5%；非低保家庭收入来源稍为分散，打工收入占比62.8%，为最主要来源。从绝对值来看，低保家庭打工收入年均3516元，比非低保家庭年均14260元低了60%，这说明在打工收入成为农民可支配收入最主要来源的情况下，劳动能力和就业能力低下的低保家庭很难获得较高的可支配收入。同时，反映出政府性补贴特别是低保金明显增加农村困难群众收入，对于农村兜底脱贫发挥了重要作用。

家庭支出情况对比结果显示，低保家庭户均年支出18135元，低于非低保家庭22887元。从支出结构分析，低保家庭医疗费用支出9748元，占总支出的53.8%，孩子受教育支出2219元，占总支出的12.2%；非低保家庭主要支出在衣食住行消费上，医疗费用支出4798元，占总支出的21.0%，孩子受教育支出3960元，占总支出的17.3%。说明低保家庭因医疗、教育产生的刚性支出是家庭的重要负担。

从家庭收支平衡数据分析，低保家庭收支逆差严重，导致产生负债；而非低保家庭收支基本平衡，欠债较少。

5．家庭存款与负债状况

家庭存款情况对比结果显示，低保家庭户均存款2843元，低于非低保家庭28485元的平均值90%以上。约88%的低保家庭没有存款，50%的低保家庭存款不足430元。虽然存款是较为隐私的数据，但低保家庭存款多数为社工机构从其存折查看的数据，因数额较小，家庭并不刻意隐瞒，而相对来说，非低保家庭统计获得的平均值可能低于实际数额。因此，两者差距应该更大。

家庭负债情况对比结果显示，低保家庭户均负债36012元，50%的家庭欠款在20000元以上。过去一年中，39.3%的低保家庭有新增欠款，最主要原因是看病，因看病导致负债的家庭占新增欠款家庭总数的77.6%；非低保家庭中只有18%过去一年中有新增欠款，最主要原因也是看病，占新增欠款家庭总数的48.6%。

上述数据反映出，因病产生的大额支出已成为家庭的重要负担，长期负债导致家庭长期贫困，短期的大额负债也会使非低保家庭迅速致贫。

综上所述，丧失劳动能力的老弱病残群众是低保家庭成员和低保对象的主要构成。低保家庭无论在住房、固定资产、收入等方面均明显低于周边群众的平均水平，多数家庭收不抵支，又因病、因教育等产生较大刚性支出，负债严重，造成相对贫困。可以说，目前的保障对象总体是准确的。

（二）低保政策执行情况分析

委托第三方开展低保核查工作，能够核实低保户资格认定中是否存违规问题，更重要的是了解低保政策在具体执行过程是否存在困难。在调研低保对象对于低保政策的知晓度和满意度时，也参考非低保对象的同类问题；在调研低保政策执行过程中是否存在困难时，低保相关工作人员提出了自身的看法、意见和建议，较客观地反映了低保政策的效果和问题、原因。

1．低保对象的认定资格

低保对象的认定是低保政策执行中的难点。低保相关工作人员中有68.6%的认为“家庭收入”是低保对象资格认定的首要条件，认为应当考虑“劳动能力”“家庭财产”“家庭支出”的工作人员占比分别为20.4%、18.8%和12.4%。

关于“什么因素导致认定困难”，42.1%的工作人员认为是“家庭收入测算困难”，40.1%认为是“家庭财产核实困难”。进一步了解“家庭经济状况调查困难的原因”时，37.0%的工作人员认为是“核查对象隐瞒”，29.3%的工作人员认为是“农作物价格难以测算”，还有18.0%、15.9%、11.1%的工作人员认为“没有专门的调查机构”“相关工作人员人手不够”及“没有明确的调查方法”。再进一步了解“申请低保家庭是否有隐瞒真实经济状况”时，25.2%和3.9%的工作人员认为“有一些”和“很多”，值得引起关注。

综合这些情况，可以得出以下结论：第一，在依靠收入、财产认定对象基础上，应当考虑家庭成员能力特征和因病等原因产生的重大支出因素；第二，通过部门联动进行家庭收入和财产核实的重要性；第三，需要更多专业人员（或购买专业机构服务）和简便易行的方法；第四，申请对象在享受权利的同时，应当承担不诚信虚报冒领低保金的相应责任。

2．审核审批程序的执行情况

按照政策规定，低保对象的认定要经过申请、审核、评议、公示、审批的程序，而审批之前的审核、评议、公示环节又是最容易发生问题的环节。

关于低保对象了解政策和申请情况，87.7%的低保对象是“通过村干部或村里宣传公示栏”了解到低保政策的。工作人员也反映，“通过村里固定宣传栏”“召开宣讲会”和“入户宣传政策”是最主要的政策宣传方式。另外，83.6%的低保对象是“直接递交申请的，递交到了村委会”，9.1%的低保对象是“村里评议后村干部让写申请的”，只有4.52%的低保对象“直接向乡镇递交申请”。对绝大多数低保对象来说，通过村级组织了解政策和申请，是获取低保资格的第一步。

从审核方式的调查结果分析，低保相关工作人员反映，77.9%的调查方式是“入户调查”，远高于“信息核对”和“邻里走访”的25.8%和23.3%，其他方式则很少采用。在谈到“准确掌握家庭经济状况的重要影响因素”时，工作人员认为“入户调查的细致工作”居于首位，可见，入户调查仍是低保对象审核的最重要方式。但是，由于农村家庭收入核算的困难，入户调查人员的判断会有一定的主观性，影响到对象的认定结果。从低保家庭反映入户调查的情况来看，“反映乡镇干部入户调查的”仅为28.4%，“县民政局调查的”为4.9%，“有人调查但不清楚是什么人的”为9.8%，而“反映村干部调查的”为43.6%。结果显示，虽然民政部2012年发布的《最低生活保障审核审批办法（试行）》规定，对符合条件的低保申请，乡（镇）人民政府应当依程序开展入户调查；县级民政部门对新审批对象，应当按照不低于30%的比例入户抽查。但由于基层工作力量不足，入户核查仍然主要依靠村干部，村干部的入户调查结果对于低保家庭的认定起着至关重要的作用。

从民主评议环节结果分析，分别有85.5%的低保家庭、77.3%的非低保家庭承认村里通过村民代表大会或村民大会进行了民主评议，但也有9.3%和6.6%的低保家庭反映“村干部开小会”和“没听说开评议会的事”。对评议会的评价，低保家庭中认为效果“非常好”的为38.2%、“比较好”的为51.8%，非低保家庭中认为效果“非常好”的为27.2%、“比较好”的为49.4%，结果不尽理想。在对民主评议参与人员的建议中，除建议村民代表和村干部参与外，无论低保还是非低保家庭均有相当比例建议普通村民参与，也说明群众的民主参与度在不断提高。值得注意的是，90.4%的工作人员认为民主评议已经起到了公平、公正效果，能推选出真正的贫困户。可见，民主评议在低保对象认定中的作用及如何完善有待进一步研究。

从公示环节结果分析，91%的低保、82%的非低保家庭承认有张榜公示。对公示的初步审核结果与实际情况的认同度，低保家庭中认为“非常符合”的为36.3%、“符合”的为58.7%，非低保家庭中认为“非常符合”的为23.1%、“符合”的为56.2%，结果与民主评议的满意度基本相似。同时，96.3%的工作人员认为，公示有利于群众监督，防止骗保现象。可见，坚持长期公示仍然是重要的监督手段。

综合分析，低保对象认定虽然有严格的审核审批程序规定，群众的认知度和满意度也较高，但有些规定执行不到位，有些规定执行效果不理想，特别是入户核查和民主评议环节过度依赖村级组织，对于低保对象认定、分类救助结果都有重要影响。可以说，基层政权的一些矛盾会通过低保政策折射，还需要采取多种措施解决。

3．动态管理

按照民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》规定，“收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的低保家庭，原则上城市按月、农村按季复核。”河南省原则上也要求农村按季复核。但此次调查中工作人员反映，低保家庭复核频率为“每月一次”和“每季一次”的分别为3.3%和43.3%，达到复核要求的不足一半。认为应当“每月一次”和“每季一次”进行复核的工作人员仅为4%和24%，26%的工作人员认为应当“每半年一次”，31%认为应当“每年一次”。各机构调查报告中也普遍反映基层工作力量严重不足，根本无力按季复核。且随着低保对象精准度逐步提高，每季复核调整的必要性也在降低。

值得注意的另一个突出问题是退保困难。31.2%的工作人员反映，享受低保人员家庭经济状况好转后“几乎没有人主动退保”；39.5%的工作人员反映“少数人能主动退保”。进一步了解由于经济状况好转而被要求退出低保家庭的态度时，24.4%反映“有抵触情况”；反映“非常抵触”的工作人员有4.6%，反映“因此而上访”的有5.6%，这与我们掌握的群众信访问题集中在前些年扩面时进入而未及时退出的低保对象是一致的。

4．低保标准和分类救助情况

关于低保补助水平的调查结果显示，仅有43.4%的低保家庭反映低保补助数额合理，50.1%和6.6%的低保家庭则认为“有一些帮助，但帮助不大”和“太少了，无法达到帮扶要求”。反映家里达到“两不愁、三保障”的低保家庭仅有13.9%，而59.6%和26.5%的低保家庭反映“基本达到”和“没达到”。同时，有25.1%的工作人员反映，目前低保补差水平过低，主要原因是“没有考虑到随经济增长和物价变化而及时调整”及“没有考虑到不同类型家庭的不同需要”。

调查结果显示，分类救助也有待完善。关于本地分类施保能否有效保障困难群众的调查结果显示，有15.91%和4.13%的工作人员认为“一般”和“不明显”，还有0.59%的工作人员反映当地没有施行分类救助。

5．低保不公平现象感受和认知情况

低保政策执行中是否有手段跟不上造成的“错保、漏保、人情保、政策保、平衡保”等不公平现象是调研中的重要关注点。低保家庭、非低保家庭人员和工作人员对于不公平现象理解有差别，工作人员较为熟悉政策，对政策执行中的不公平现象反映较为客观；低保家庭认知能力有限，分不清不同类型现象；而非低保家庭更多是对政策的感性认识，参考价值较小。工作人员反映最突出的问题依次是“政策保”、“错保”和“平衡保”；低保家庭中认为现有政策执行有不公平现象的人数比例为3.5%，主要认为有“人情保”“错保”和“政策保”现象，还有1.5%的低保家庭认为有“漏保”现象；非低保家庭调查中，7.3%认为有“漏保”现象，居于首位，还有一部分认为有“人情保”和“错保”现象。可见，因手段有限造成的“错保”问题急需解决，“人情保”和“政策保”虽然2016年已明显减少，但仍需下大力气解决，而“漏保”现象也应引起关注。

6．低保与扶贫衔接情况

低保对象和建档立卡贫困户重合度不高，受访低保家庭中只有38.6%是建档立卡贫困户，说明建档立卡贫困户识别并未与低保对象认定衔接。政策衔接方面，低保对象救助途径较少，97.3%的低保家庭参加了基本医保，68.3%的家庭参加基本养老保险，但享受住房救助、子女教育救助和其他救助的均低于3%，反映出低保对象救助和其他扶持途径比较欠缺。

7．政策执行情况结论

各社工机构均认为，目前的低保制度设计比较严谨，程序规定比较严格，政策执行情况比较理想，群众知晓度和满意度也比较高，对低保家庭能够在一定程度上改善其基本生活，效果比较好。但无论从制度设计的合理性、可行性，还是执行过程中，确实存在一些不足和问题，特别是审核审批程序、动态管理、标准及分类救助、社会救助政策之间以及与扶贫开发政策衔接等方面的问题，影响到制度执行的效果，急需完善和解决。

四、调查发现的问题

（一）制度设计及政策制定不合理

低保工作缺乏有效的法律制度保障，主要表现在如下五个方面：一是虽然对低保对象的认定、保障标准、工作程序等做了规定，但缺乏有效的实施细则。二是低保保障水平低，保障标准差距不大，不能有效保障农村低保家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等重点救助对象，不能很好地发挥低保政策兜底保障的作用。三是部门分割、政策衔接不够。特别是一些地方没有建立家庭经济状况核查机制，难以准确、高效、公正核定低保申请家庭的经济状况。四是社会救助制度整合不够。低保对象大多为老弱病残，如果没有与其他社会救助制度有效衔接，仅仅依靠现金救助，满足不了看病、养老、教育、就业等需求，难以有效脱贫。五是低保边缘群体（低收入家庭）救助缺失。由于徘徊在贫困线边缘，这部分群体抵御风险的能力较弱，与享受低保人员相比，会产生极大的心理落差，甚至扩展到对整个低保政策的不满，进而破坏社会和谐。

（二）低保对象认定困难，政策执行不力

一是收入难以界定。主要原因是农作物收入难以货币化、农民收入存在不稳定性、子女赡养能力难以核算等，造成乡、村干部没有办法，也不愿去核算，评选的低保对象没有较为科学的统一尺度来衡量，导致低保对象的确定结果有时难以服众。二是低保线划定结构单一，标准僵化。三是低保资金发放方式未考虑低保户实际需求。按季度发放不能及时解决生活困境，单一依靠信用社发放资金的方式难以保证低保金及时发放到低保户手中。四是低保认定程序不规范。由于乡镇低保工作人员不足及精力有限，乡镇和县级调查人员不能严格按照政策规定逐一入户核查或抽查，低保认定实际上是“村干部说了算”；评选过程中为了方便行事，并未对低保对象的家庭收入支出等方面做出具体核算；村民代表在评议的过程中也是根据自己对低保申请人家庭的大致了解而评选，尽管在一定程度上体现了公平，但是缺乏科学的评判过程，也会影响结果的公平公正。

（三）政府监督管理不到位

一是基层低保工作力量薄弱，专业能力不足。目前从事低保工作的人员严重不足，基层尤为明显，有的乡镇配备一名民政工作人员，顾此失彼、穷于应付，又无工作经费，难免导致有些低保政策到乡（镇）一级就难以落实到位；而且目前基层低保工作人员普遍文化水平不高、年龄偏大，有的甚至连计算机都不会操作，也缺乏低保相关政策培训，专业服务水平较低。

二是救助方式单一，调动资源有限。低保政策主要是资金保障，对于养老、医疗救助、残疾补助、优抚安置、教育就业等所需要的综合服务无法满足，且没有充分发挥社会组织的力量和作用，使救助陷入“瓶颈”。

三是低保监管不到位。虽然低保对象有对家庭收入和财产状况的定期报告制度，但由于“占便宜”心理及惩罚措施的缺失，村民很少主动申报家庭经济变化情况，低保工作中“进易退难”，有的家庭因突发意外事故而导致的贫困又无法及时纳入低保范围，动态管理不及时。

四是低保绩效评估不够。在低保政策执行过程中，缺乏有效的事前、事中及事后评估，低保金发放到低保户手里就算完成工作任务，对低保政策执行效益、低保金产生的效益、工作绩效如何，评估反馈不够充分。

五、下一步工作措施及对低保救助工作顶层设计的建议

（一）河南省低保救助下一步工作措施

结合这次核查成果， 2017年河南省低保工作继续坚持问题导向，按照“完善制度、规范运行、引导舆论、提升形象”的要求，重点采取8个方面工作措施，进一步推进“阳光低保”建设。

1．加大经费投入，创新工作机制

积极贯彻落实国务院162次常务会议和《关于加强困难群众基本生活保障有关工作的通知》（国办发〔2017〕15号）文件精神。向省政府建议，增加困难群众基本生活保障经费投入，提高社会救助标准和补助水平，并落实好社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制；推动召开省级社会救助联席会议，建立省级部门间合作机制；加快推动全省建立健全县级政府困难群众基本生活保障协调机制。

2．完善低保对象认定和分类救助制度

省厅将在深入调研基础上，出台全省社会救助申请家庭经济状况测算评估办法，倾向于能力导向的认定，在核查救助申请家庭收入时，考虑家庭成员特征和因重大疾病医疗支出、普通大中专教育支出等产生的刚性支出因素，综合评估家庭经济状况。并将要求各地调整思路，改进分类救助办法，提高户保率，明确重点救助对象，拉开补差水平。

3．推动全省居民家庭经济状况核对机制建设

以贯彻国务院会议和文件为契机，推动出台全省居民家庭经济状况核对办法，加快省级核对信息平台建设，改变全国落后局面。积极发挥市、县两级信息共享机制作用，提高低保对象认定精准度。

4．加强低保审核审批的程序管理

采取多种措施解决入户核查、民主评议环节产生的问题，坚持长期公示制度，试行“双重公示”的办法；推广周口市沈丘县人民政府《低保工作责任追究办法》，推动各地政府建立城乡低保工作责任清单，或将低保绩效评价的重要指标写进政府考核目标中。

5．加强部门协同，整合资源，统筹扶贫开发政策

认真贯彻执行《河南省人民政府办公厅转发农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接实施方案的通知》，会同扶贫等部门，及时将符合条件的建档立卡贫困户纳入低保兜底范围，符合扶贫条件的低保对象纳入建档立卡贫困户，实现应保尽保、应扶尽扶，整合社会救助资源，统筹使用扶贫开发政策，推进农村低保制度兜底脱贫。

6．加大第三方机构参与社会救助工作力度

充分肯定此次委托核查成果，加大政府购买社会救助领域服务力度，通过争取财政资金或福彩公益金列支项目，委托第三方机构对低保入户核查，或对低保政策执行情况进行绩效评价，或开展低保和特困人员心理健康救助、链接社会资源，等等。

7．加大激励和督查力度

省厅将会同财政厅联合开展困难群众生活救助工作绩效评价，对评价结果优秀的省辖市、直管县，在分配资金时作为因素考虑，对评价位次靠后的实行重点督导；建立信访、纪检通报情况、舆情、低保信息系统使用情况的定期通报制度；开展有针对性的专项督查。

8．建立宣传舆论引导机制

大力加强正面宣传，通过邀请人大代表、政协委员联合调研，邀请媒体开展专题宣传等方式，主动加强政策解读，积极回应群众关切的问题。强化社会救助政策在农村基层的宣传，特别是通过群众喜闻乐见的方式，提高社会救助政策的知晓度和满意度。

（二）对民政部顶层设计的建议

核查中发现的一些问题，需要通过民政部顶层设计加以解决，因此建议如下：

1．出台低保对象认定办法的指导意见

对于支出型贫困家庭纳入困难群众生活救助范围如何界定，出台效力更强的规定。

2．推动国务院出台困难群众生活保障工作责任清单制度

明确县、乡政府及相关部门、村级组织及申请人本人承担的相应管理、审查、审核、审批、监督责任及相应的责任追究办法，厘清政府部门责任边界，增强县、乡政府及相关部门的责任意识，保障依法行政。

3．修订审核审批办法

原有办法规定过于具体且不够客观，如第二十条、第二十六中关于乡镇人民政府应当入户调查或书面告知的规定、县级民政部门应当按照30%比例入户抽查的规定，不仅在实际操作中很难实现，且成为基层对民政部门追责的依据。对此，建议程序性规定尽量原则，或把自由裁量权交给基层。

4．出台政府购买服务加强基层社会救助经办能力建设的政策依据

加强基层窗口建设，落实经办人员或明确政府购买社会组织服务经费来源、主体、程序等，切实增强基层工作力量。

5．推动建立容错纠错机制

允许低保认定工作中有正常差错率，要把主观无过错的情形和主观过错的“人情保”“错保”区分开，分清性质，宽容干部特别是基层干部在客观条件和手段受限情况下的正常失误，允许尽职免责。

参考文献

[1]民政部、国家统计局，《关于进一步加强农村最低生活保障申请家庭经济状况核查工作的意见》，民政部网站，原文链 接：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/201503/20150300784912.shtml，2015 年 3月10日。

[2]财政部、民政部、工商总局，《关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》,财政部网站，原文链接：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/mjzzgl/201501/20150100755709.shtml，2014年12月15日。

[3]李春、王千，《政府购买养老服务过程中的第三方评估制度探讨》，《中国行政管理》，2014年，第12期，第38-39页。

[4]刘建生、惠梦倩，《精准扶贫第三方评估：理论溯源与双SMART框架》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》,2017年，第4期，第69-71页。