对房地产税改革的思考

乔 荣

(商丘职业技术学院 经贸系，河南 商丘 476000)

对房地产税改革的思考

乔 荣

(商丘职业技术学院 经贸系，河南 商丘 476000)

自2011年1月，上海、重庆两地开始房产税改革试点工作，从此掀开了我国房地产税制改革的帷幕。房产税对于抑制房价、调节收入分配差距、健全地方税制体系、调节地方政府收入结构均具有重要意义。然而它目前的改革还存在着一些问题,从税制角度看,税制难以真实反映收入水平,计税依据也尚欠合理;从操作角度看,征税系统不完善,缺乏相应的房地产估价人才;从目标角度看,难以很快实现降低房价的预期。

房地产税；改革；思考

一、我国房地产税的发展历程

我国房地产税历史悠久,从周朝就开始对土地征税,唐朝设有“间架税”,清朝设有“计檩输税”“房捐”。民国时期颁布了《房捐征收通则》和《房捐条例》[1]50-56。

1950年1月,中央人民政府政务院共设立了14个税种，其中包括房产税和地产税。同年6月中央政府又把这两项税合并成房地产税。随着经济发展，1951年8月由政府政务院规定房地产税按年征收，其中房产按标准房价的1%进行征收、地产按标准地价的1.5%进行征收，对于分不清房价或地价的城市或地区，合并征收城市房地产税。

1973年进行了税收制度的改革，以期达到精简税制的目的。规定国有企业和集体企业的房地产税并入工商税，对其他单位和个人依旧是征收城市房地产税。又因为城市的土地归国家所有，所以又分为了房产税和土地使用税。1986年9月，又先后颁布了的《中华人民共和国房产税暂行条例》及《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》。

纵观房地产税的历史，其征税对象只有两个，一是自有房产；二是作为商品进行交易的经营性房地产。虽然二者在税基、税率、征收对象等方面有差异,但也有很多共同点，如税基窄，征收范围有限等。自2011年开始，上海市对于居民新购的二套及以上的住房开始征收房产税(试点)；重庆市也制定了征税标准，征税范围包括个人的商品房、高级住宅和外地居民的第二套房及以上的普通住房征收房产税。国家发改委于2010年也通过了《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，国务院首次指出,自2010年6月1日起逐步推进房产税的改革,这意味房产税改革是一项长期战略工程，其目的不再是短期的房价调控,而是将重点放在通过再分配促进社会的公平和稳定，同时为地方政府带来稳定的经济来源，并提高房产和地产的利用效率。

二、我国房地产税改革的意义

(一)利于缩小贫富差距，优化资源配置

房地产税属于财产税，财产税的原则是对高收入者多征、低收入者少征或不征。房地产税是对不动产(房产和地产)征税，拥有的房地产越多、房地产的价值越高，就要交更多的税。这样富人会多交税，而一般家庭或贫困家庭可以少交或不交税。通过房地产税的有效调控，有利于加大对社会财富的调节，起到缩小贫富差距，优化资源配置，缓解社会矛盾，促进社会稳定的作用。

(二)利于健全财产税体系，规范财产税制度

财产税是以纳税人拥有或支配的财产为征税对象的一类税。我国还并没有规范的财产税体系，目前我国的财产税包括房产税、契税、车船使用税、城镇土地使用税、土地增值税等，尽管税种很多，但其征收范围和收入都很小。这种税制结构不仅导致纳税人之间税负失衡，也不能满足地方政府对财政收入的需求。因此，出现了地方政府依靠出卖土地使用权作为主要收入的现状，也出现了在房地产各个环节多次征税，造成了“以费挤税”“费大于税”的现象。开征房地产税,一方面可以改变多种类似税种并存的现状,即落实了“简税制”原则；另一方面，还可以通过税制改革拓宽税基，增加财政收入；同时，可以规范财产制度,平衡税收负担。

(三)利于地方政府克服短期行为

中国现行的土地管理模式土地批租模式。即将土地使用权一次出让给土地使用单位。土地批租的费用，即土地使用权的出让金(又称地价款)，由用地单位一次交付。目前，地方政府在主要税源不稳定的背景下，土地批租制通常会导致地方政府为了谋求政绩，高价出让低价征来的土地使用权。实际上是靠“寅吃卯粮”来搞建设，创政绩。而开征房地产税后，一次性收取的土地出让金将改成按年收取的房地产税，这样可以有效的控制政府地卖地行为，使收入合理分配到各届政府和人民手中。

(四)利于税负公平，促进房地产行业健康发展

目前，房地产税涉及的税种太多，这不仅导致税制复杂，增加了征收成本，而且会造成税负不公，影响企业间的公平竞争。开征房地产税，就是把对房产和地产征收的房产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税等相关税费合并为房地产税，这样可以建立一个统一征收标准来规范征收程序。不仅可以改变当前税制复杂和税负不公的现状，还可以通过税收制度的改革，合理减轻税收负担，降低房地产行业的开发成本，促进该行业的健康发展。

(五)合理利用土地，抑制“炒房”行为

房地产税的征税对象不仅包括单位和个人持有的房屋和土地，还包括空置的房屋和土地。这样不仅可以促进房地产商节约用地，减少土地闲置，尽可能合理有效地利用土地资源；而且还可以通过对首套、二套、三套及更多的房产实行差别化的税收政策，增加“炒房”者的成本，以遏制炒房行为的发生。

三、我国房地产税改革的内容

(一)土地使用税改革

居住性用地的土地使用税改革。这一改革的目的既要满足公民的基本居住的需求，还要避免住房用地的过度消耗。比如可以通过对住房用地的集中利用，增加住房的使用率来解决该问题，这样尽管房屋占用的土地面积没有增加，但是房屋的数量却增加了。原则上，对于正常的居民住房用地，可以少征或不征房地产税，以减轻居民的生活压力，提高居民的生活质量。

经营性用地的土地使用税改革。由于各个行业的经营方式、生产流程等存在差异，对周围的地区环境和人文环境的敏感度和要求不同，其利用土地的方式、在单位建设用地上投入的资本以及节约使用土地所获得的效果等都有差异，所以各行业用地最佳容积率自然存在差异。比如，商贸用地的商贸大楼和服务业用地的酒店可拓展到空中、地下，但某些工业用地，像飞机制造业和钢铁冶炼业等只能建造单层厂房。因此，对于经营性用地征收房地产征税时必须体现行业差[1]50-56。

(二)房产税改革

目前，我国的经济制度的基础是社会主义土地公有制，即城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有。土地私有制制度下，房产价值包括房产本身的价值和房产所占有的土地价值，而我国的土地归国家所有，所以，我国的房地产价值包括房产本身的价值和所占有的土地使用权的价值。国家为了满足居民的基本住房要求，应根据各种土地资源的储存数量、消耗状况等具体情况，来确定房地产税的征收标准及单位税额的高低。对于标准内的人均住房面积的按优惠税率征收或者免征；对超出人均标准的面积的实行超额累进征收。对国家机关和国家财政拨款的事业单位的办公用房，在标准范围内的免征房产税，对超标部分实行超额累进征收。

四、我国房地产税改革进程中的难题

房地产税改革将会深刻影响到多方利益,比如：中央政府、地方政府、房地产开发商、银行以及居民纳税人等多方面，换句话来说房地产税改革牵涉到经济、政治、法律以及社会各领域，它本质上是一次制度的转型。各方对房地产税的接受程度不同，他们之间的矛盾将决定房地产税改革能否顺利执行，这是改革难的根本原因。从如今的法律体系可以看出，不论是全国人大立法，还是国务院和地方政府立法，最终体现的都是中央集权。房地产税的变革途径，只能是中央政府主导的强制性的制度变革之路，“顶层设计”一定是必然。

此外，房地产税很可能会抑制房价过快上涨，显然房地产开发商并不会支持改革。当前，在房价收入比过高的情形下，房价已经远远超出经济的发展速度。在政府限购和限贷等多种因素影响下，开征房地产税的边际影响可能会被扩大。特别是对空置房地产征收较重的房地产税，会导致释放到市场中的存量房产大幅增加，这对过快上涨的房价应该起到抑制作用。房地产开发商和地方政府很可能组成分利联盟，干涉或阻挠地房地产改革的进程。

研究表明，近年来我国房价飞涨，投机需求非常严重，普遍存在“只涨不跌”的价格预期，这从侧面反映出我国的房地产市场投机风险并不高。归根究底，地方政府过于依赖土地财政，这导致地方政府有意愿支持房地产市场价格快速上涨，而且也有能力和房地产商共同抬高房价。事实上，地方官员的腐败大都也与房地产项目有关。

五、房地产改革的对策及建议

(一)完善相关法律，赋予地方较大的税收自主权

由于房地产税改革涉及的范围广，具有很强的现实意义。因此，应在公正、高效、合法的原则下加快立法步伐。房地产税在税法体系中属于法规层次。1986年，国务院颁布《房产税暂行条例》，而《房产税暂行条例实施细则》是由省级地方政府根据条例规定及自身的实际情况制定，并对其有解释权、税收减免权以及加成权。房地产税是个地方税，地方政府应该有较大的自主权。

(二)合并相关税费，提高公民对房地产税的接纳度

虽然我国实行的是土地公有制，但《城市房屋产权产籍管理暂行办法》规定：房屋产权和其所占有的土地使用权的权利人为同一人。房产和地产的物质形态、价值形态以及产权形态具有不可分割性，尤其是以市场公允价值作为计税依据后，房价与地价更是密切相关，所以,无法明确区分房价和地价。因此，应将现行的房产税与城镇土地使用税合并，以此来简化税制，降低纳税成本[2]72-75。

(三)平衡公平与效率，对特定人群减征或者免征房地产税

为了充分发挥税收的组织收入、调控经济和公平税负的作用，应该扩大房地产税的征收范围，从现在的城镇房地产扩大到农村的房地产，从经营性房产扩大到全部房地产，而且对超过一定期限未出售的空置房地产也要征税。在扩大征税范围的同时，还要考虑居民的基本生存需要，并科学、合理地制定相应的减免税政策，比如满足基本生存需要的自住房屋应予免税。建议以人均面积来设计免税标准，比如：一线城市每人住房面积不超过60平方米的免税，当然要考虑地域的关系，二、三线城市可在不超过20% 的上浮幅度内具体确定免税标准；超过免税标准的，应全额征收；对于普通住房和奢华性住房的应实施不同的征税标准。对农村居民住房，现阶段可只对出租的部分征税。随着农村经济的进一步发展，再与城镇居民征税接轨。

(四)以市场评估价值为计税依据

目前，我国房产税的征收标准是原值(历史成本)，但以市场评估的公允价值作为征税依据应该更合理，而且是大势所趋。目前之所以不采用市场评估价值，很大原因在于缺少可靠的评估机构[2]72-75。当前，大部分发达国家的房产税都是以市场评估价值为计税依据，其中以日本、美国为代表。所以，确定公允的市场评估价值是我国房产税能否顺利改革的前提条件，建立完善的市场价值评估体系成了首要解决的问题[3]61-64。

(五)避免重复征税，减轻税收负担

截止到2016年5月，我国已经全面实现了“营改增”，房地产行业也纳入了“营改增”的范围。“营改增”后，房地产企业也可以进行税前抵扣，所以，总体上看，房地产业的税收负担相对减轻，对房地产行业来说是个好消息。目前，有关房地产的税种比较分散，重复征税的问题比较严重，比如：房地产的持有和交易环节都要征税，而且要交多种税。所以，国家应统筹安排，从税种、税率设置等各方面给房地产业和购房者真正减轻负担，并贯彻区别对待的调控原则。

[1] 蒲方合. 基于资源节约的我国房地产税改革[J]. 财会月刊, 2016(9).

[2] 浙江省国际税收研究会课题组, 钱巨炎, 单美娟. 我国房地产税改革的国际借鉴[J]. 国际税收, 2015(5).

[3] 笪可宁, 张仕祺. 我国征收房产税存在的问题及对策[J]. 沈阳建筑大学学报(社会科学版), 2013, 15(1).

[责任编辑 乐 知]

2017-04-08

乔 荣(1974- )，女，河南商丘人，商丘职业技术学院副教授，主要从事税法、会计学研究。

F812.42

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1671-8127(2017)04-0059-03