央地关系：制度堕距与改革的内卷化困境

王 琪 陈 昭

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

·法学与政治学研究·

央地关系：制度堕距与改革的内卷化困境

王 琪 陈 昭

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

我国中央与地方之间的关系在行政体制和政党制度的双重规定下，具有鲜明的“单一制”和中央集权特征。近些年，随着中央政府权力的不断下放，特别是经济权力的下放，地方政府有了更加明确的利益诉求，“地方主义”日益严重。地方政府出于自身利益考量，常常会对中央的部分政策选择性执行、表面执行、扭曲执行甚至拒绝执行，中央与地方之间出现了明显的制度堕距。为了维护国家整体利益，打破“地方主义”割裂局面，保证政策执行畅通，中央政府不断地对中央与地方之间的纵向权力配置进行改革。然而，通过对改革的手段和方法进行分析发现，中央与地方关系的改革出现了内卷化现象。只有走出内卷化困境，才能真正解决中央与地方关系中所存在的问题。

央地关系；制度堕距；内卷化

一、引言

中央与地方之间的关系是贯穿我国政治发展过程的一条主线。随着我国中央政府权力的不断下放，特别是经济权力的下放，地方政府的实力和地位发生了显著的变化，地方政府在其辖区内拥有了更大的自主权和决定权。在现实中，当中央政策与地方利益不兼容或发生冲突时，地方政府出于“地方主义”利益诉求常常会对中央政策选择性执行、表面执行、扭曲执行甚至拒绝执行。基于此，本文将从制度堕距和内卷化的角度对中央与地方的一些行为进行解释和分析。

当前学界关于我国中央与地方关系的研究，形成了一些代表性的解释模型。“行为联邦制”认为，虽然中国不是联邦制国家，但是就中央与地方关系而言，中国政治体制的实际运行却具有联邦制的一些特征，中国的体制是一种介于地方自治制度和联邦制之间的“行为联邦制”，这是一种有限的地方自治和相对制度化的放权模式，中央与地方之间有比较明确的权力划分，地方享有一定的自主权，中央与地方之间可以进行讨价还价，中央会给予地方一定的利益，以换取地方的服从*郑永年：《中国的“行为联邦制”中央—地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，中文版序。。“上下分治的治理体制”模型把执政者治理民众的权力分为“治官权”和“治民权”，在我国的政府系统中，中央政府掌握着“治官权”，而“治民权”由其所挑选的地方官员来行使，中央政府通过直接治官来实现间接治民，这种“上下分治的治理体制”中所包含的维护自身稳定的机制使得“中国的权威治理体制在经济增长和市场化改革的背景中能够保持长期稳定”*曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。。周黎安用“行政发包制”这一概念对我国政府治理中所反映出来的一些稳定的、鲜明的特征进行了概括，他认为我国政府内部上下级之间，在传统科层制的基础上嵌入了经济学意义上的发包关系，上级政府将政策目标“发包”给下级政府，发包方拥有正式权威和剩余控制权，相应的承包方拥有一定程度上的剩余索取权和自由裁量权*周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。。“中国特色财政联邦主义”认为，伴随着我国中央政府权力的下放，特别是财政权力的下放，中央与地方之间的关系发生了很大变化，地方政府处理辖区内事务的自主性扩大，并在一定程度上对中央政府的权力形成制约，中央与地方之间关系的重构是中国在经济上取得巨大成功的政治条件*Gabriella Montinola, Yingyi Qian and Barry R.Weingast, Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China, in World Politics, Vol.48 (January 1995), pp.50-81．。郁建兴等认为，在“中国特色财政联邦主义”模式之下，地方政府逐渐形成了相对独立于中央的行为自主空间，在财政利益最大化目标的指引下形成了“地方发展型政府”*郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。。许成钢认为“分权式威权制”是我国经济社会中很多问题的根源，这种体制的特点在于中央对政治、人事权的高度集权与在行政、经济控制权方面向地方高度放权相结合。在这种体制下，中央通过对地方自上而下的考核权，来实现控制地方的目的*许成钢：《打破“分权式威权制”处理好政府市场关系》，华夏时报网2014年1月2日，http://www.chinatimes.cc/article/38367.html.。“压力型体制”理论描述了地方政府实际运作的一种状态，它是指地方政府为了应对来自各个方面的压力，特别是来自于上级自上而下的行政命令和工作指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。“压力型体制”的核心机制是“政治化机制”，即上级政府会将自己的目标以“政治任务”的方式分配给地方政府，并以政治上、经济上的奖励和惩罚作为确保任务得以实现的保障*杨雪冬：《压力型体制:一个概念的简明史》，《社会科学》2012年第11期。。上述模型分别从不同角度对我国央地关系的实际运作过程进行了解释，这为后续研究提供了参考。

二、央地关系中的制度堕距与弥合

(一)央地关系中的制度堕距

制度堕距是从社会学引入的一个概念。1923年，美国社会学家W.F.奥格本在其著作《社会变迁：关于文化和先天的本质》中最早提出“文化堕距”的概念，用以说明在社会变迁过程中，由于社会各部分变化速度差异而产生的诸多问题。奥格本认为，与物质文化和科学技术相比，制度与观念等的变迁速度往往更慢，这就产生了一种迟延现象，这种迟延产生的差距即文化堕距*谢秋山：《地方政府职能堕距与社会公共领域治理困境——基于广场舞冲突案例的分析》，《公共管理学报》2015年第3期。。“文化堕距”所包含的核心要义可以通俗地理解为变迁滞后和差距。当前，已经有学者从制度的实然状态、当然状态和应然状态之间的差距角度，提出“制度堕距”的概念*辛秋水：《制度堕距与制度改进——对安徽省五县十二村村民自治问卷调查的研究报告》，《福建论坛(人文社会科学版)》2004年第9期。，笔者在参考和借鉴已有研究的基础上提出了自己的理解。在行政管理领域，制度设计往往存在三种不同的状态：理想状态、制度状态、运行状态。理想状态是对调节对象的最佳预期和期望通过制度设计达到的最好结果；制度状态是指将目标制度化之后的结果；运行状态即制度在实际运行过程中所呈现的实然图景。制度的理想状态基本上无法达到，但是它可以反映出人们关于制度设计的基本理念和思维方式。制度状态作为一种理念的制度化结果，要考虑各方面客观实际因素的限制，并进行整体权衡。运行状态是制度的实际效果，也是决定制度目标能否实现的关键所在。一般认为，理想状态要优于制度状态、制度状态要优于运行状态。这三种状态之间的差距即为制度堕距，其中理想状态与制度状态之间的差距称为上向堕距，制度状态与运行状态之间的差距称为下向堕距。结合我国中央与地方关系的实际运作过程，本文提出了关于我国中央与地方关系中制度堕距的基本分析框架(见图1)。

图1 央地关系中的制度堕距

宪法作为国家的根本大法，在行政管理制度设计中扮演着“元制度”的角色，它是一切制度设计的方向。在中央与地方关系方面，我国宪法规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”；“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。由这些宪法条文可以看出，在我国，中央与地方之间是一种领导与被领导的关系，我国在纵向权力配置上具有很大的中央集权特征，并且制度设计的理想状态是要在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。

中央与地方之间的关系在制度状态层面，主要表现为中央通过制度变化不断进行权力收放调整，努力实现在保证中央统一领导的前提下，充分发挥地方的主动性、积极性。纵观我国中央与地方关系的历史演变过程，可以大致分为以下几个阶段：(1)建国初期，中央高度集权的政治经济管理体制；(2)“八大”后，由过度放权到收权的调整；(3)改革开放至1992年，中央与地方关系的调整以放权为主导；(4)1992年至今，主要采取选择性分(集)权模式*李振、鲁宇：《中国的选择性分(集)权模式——以部门垂直管理化和行政审批权限改革为案例的研究》，《公共管理学报》2015年第3期。。中央一方面需要保证统一领导，统筹全国利益；另一方面，也要适时地给予地方自主权以增强其积极性、主动性和发展活力。因此，中央与地方之间的关系在制度层面上呈现出收权和放权的交替往复。

制度的应然状态和实然状态之间经常是存在一定差距的。在实践中，我国中央政府对地方的控制常常表现为“一抓就死、一放就乱”，中央和地方很难同时发挥“积极性”。例如，在高度集中的计划经济时代，国家的各项权力都向上集中，中央严格地控制着整个社会，全能的中央政府严重地抑制了地方政府的活力，使地方政府丧失了发展的积极性，地方经济发展缓慢。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我国越来越重视激发地方发展经济的积极性，中央多次通过改革向地方下放权力，尤其是通过财税体制改革向地方下放经济权力，这大大促进了地方经济的发展，使地方成为了我国经济发展的重要动力源。然而，随着中央政府权力的下放以及地方政府经济权力和经济实力的不断增强，地方政府开始将自身定位为相对独立的利益主体。中央与地方之间的关系开始从传统的“央主地从”向“地方主义”偏移*闫帅：《公共决策机制中的“央地共治”——兼论当代中国央地关系发展的三个阶段》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2012年第4期。。当中央的政策与地方的利益相冲突时，地方政府常常会将自身利益凌驾于国家整体利益之上，与中央进行利益博弈，对中央的部分政策选择性执行、表面执行、扭曲执行甚至拒绝执行。在实际的制度运行过程中，中央对地方的实际控制力显得十分有限。这种“地方主义”行为是当前很多经济和社会问题产生的根源，严重阻碍了中央对地方的统一领导和我国国家治理体系和治理能力的现代化。

中央与地方关系的理想状态与制度状态之间上向堕距的存在，反映了现实制度设计相对于“元制度”理念的滞后性和差距，为制度设计提供了总体上的方向指引。中央与地方关系的制度状态与运行状态之间下向堕距的存在，往往会引发许多现实问题，这是本文关注的重点所在。现实中，中央与地方关系方面的很多现象实际上都与下向堕距有关。例如，有学者研究发现，中国的一些基层上下级政府间存在着“共谋行为”，即基层上下级政府在执行来自上级部门特别是中央政府的各种指令政策时，常常采取“上有政策、下有对策”的各种手段，来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查工作，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果*周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。。因此，维护中央统一领导、规范地方政府灵活性边界、强化中央与地方的纽带，成为了当今调整中央与地方关系的主要任务。

(二)制度堕距的弥合机制

中央与地方之间下向制度堕距的存在，导致中央的一些政策在地方被“架空”，中央意志无法完全得到贯彻落实，“地方主义”利益凌驾于社会整体利益之上，社会问题日益严重。为了维护国家的整体利益，打破“地方主义”所造成的割裂局面，实现地区间的协同治理。中央政府不断地在现有体制基础上，对中央与地方之间的关系进行改革和调整，并由此衍生出了一系列制度堕距的应对机制，下面将列举几个代表性机制。

1．运动式治理。其作为一种特殊的治理模式，长期存在于我国的治理实践之中。运动式治理是指由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握的政治权力、行政执法职能发动的维护社会稳定和应有秩序，通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程，它是运动式治理主体为实现特定目标的一种治理工具*冯志峰：《中国运动式治理的定义及其特征》，《中共银川市委党校学报》2007年第2期。。

随着我国地方政府经济实力和经济权力的增强，地方开始逐渐演变为相对独立的利益主体，具有相对明确的利益诉求。而现行体制下，中央政府对地方政府的实际控制力是有限的。中央政府对地方政府的控制主要是宏观层面上的间接控制，地方绝大多数事务的实际治理权都由地方政府掌控。因此，地方实际上就拥有了与中央进行利益博弈的能力和实力。当中央出台的政策与地方利益发生冲突时，出于自身利益考虑，地方政府可能会选择性执行、表面执行、扭曲执行甚至拒绝执行，中央的部分政策在实际中被地方“架空”，无法得到有效的落实。当这种“地方主义”行为使中央政策“失效”，原本所要解决的社会问题变得日趋严重时，为了维护国家整体利益和社会稳定，中央政府就会采取这种运动式的治理方式集中进行“政策纠偏”。运动式治理一般会暂时叫停常规的科层制过程，采用全面政治动员的方式使中央的政策和意志可以传达到各个领域和部门。此外，运动式治理具有运动性和暂时性，其意义在于警示和示范作用，而非治理过程本身，因而，运动式治理注重对典型案件的严厉处罚，以儆效尤*周雪光：《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。。在处理中央与地方关系过程中，中央政府主要是希望通过对典型问题的“严查”、“严打”来显示出一种权威和震慑力，从而冲破原来的“地方主义”的阻碍，使其政策和意志得以顺利贯彻落实，最终实现“政策纠偏”的目的。

2．行政发包制。为了弥合制度堕距，中央政府也会采用“行政发包制”*周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。来保障其具体政策的落实。在行政发包制中，上级政府拥有政策目标的控制权和检查验收的控制权，而激励权和实施过程的控制权由下级政府掌控*周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期。。中央政府在其统一的权威之下，将政策任务和指令“发包”给下级政府，在这个过程中，保障政策目标最终得以实现的核心在于中央政府所拥有的对地方官员的考核、任命的权力。

行政发包制是一种典型的结果导向型的治理工具，“发包”给下级的政策任务往往与中央在一定时期内的宏观战略和工作重点有关，下级对政策任务的执行情况将成为考核其工作的重要指标，并直接影响到其以后的晋升。在这种机制下，中央主要对最终的结果进行考核评价，地方在具体实施过程中拥有很大的自主权。在面对来自上级的政绩考核和同级官员之间“晋升锦标赛”*周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。的双重压力时，各下级政府官员不仅会认真完成上级分配的任务，而且会主动围绕着政策目标进行“层层加码”*周黎安等：《“层层加码”与官员激励》，《世界经济文汇》2015年第1期。，这样就有效地保证了中央意志在地方的执行。

3．项目治理。项目制形成的一个重要基础是分税制改革*陈硕：《分税制改革、地方财政自主权与公共品供给》，《经济学(季刊)》2010年第4期。。分税制改革通过对国家财政权力的集中，不但使中央在财政上独立于地方，而且增强了地方政府对中央财政的依赖。地方财力的很大一部分需要中央拨付转移支付进行补助，而中央补助的一个重要方式就是专项资金*周飞舟：《分税制十年:制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。。项目制在本质上属于财政再分配的一种手段，但在实际运用过程中，其内涵和功能得到了很大的延伸。在我国当前的治理体系之下，“国家财政若不以转移支付的形式来配置资源，就无法通过规模投资拉动经济增长，各种公共事业也无法得到有效投入和全面覆盖；地方政府若不抓项目、跑项目，便无法利用专项资金弥补财政缺口，无法运行公共事务”*渠敬东：《项目制:一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。。

随着项目制在我国的广泛使用，它已经从一种再分配手段演变成了一种重要的控制工具，中央的很多政策方针可以以项目的形式传递到地方。由于项目制是存在于科层制之外的一个相对独立的运行体系，因此可以保障中央的意志突破科层系统和“地方主义”的削弱和阻碍，避免政策在向下层层传达过程中发生扭曲。此外，项目制有专门的人力、物力、财力作为基础，可以增强中央实施整体控制的力度，保证政策执行效果。

三、央地关系改革的内卷化困境

“内卷化”被认为是我国社会学研究中，为数不多的与我国社会的某些特色联系紧密，而且使用频次较高、影响较大的概念之一*刘世定、邱泽奇：《“内卷化”概念辨析》，《社会学研究》2004年第5期。。内卷化这一概念由美国人类学家戈登维泽最早提出，他借此来描述一种文化模式，即“当达到了某种最终的形态以后，既没有办法稳定下来，也没有办法使自己转变到新的形态，取而代之的是不断地在内部变得更加复杂”*李锦顺、毛蔚：《乡村社会内卷化的生成结构研究》，《晋阳学刊》2007年第2期。。克利福德·格尔茨在其1963年出版的一部研究印度尼西亚的著作：《农业的内卷化：印度尼西亚生态变迁的过程》中提出了“农业内卷化”的概念，它是指农业劳动投入与农业生产发展不相称，农业发展水平长期停滞不前，只是重复简单再生产*李祖佩：《混混、乡村组织与基层治理内卷化——乡村混混的力量表达及后果》，《青年研究》2011年第3期。。后来，美国学者黄宗智在研究我国小农经济问题时，对内卷化概念进行了更深入地探讨，并拓展出了“过密型增长”和“过密型商品化”的概念，他认为，长期以来虽然长江三角洲地区农业总产出有了一定的增长，但是劳动生产率和人均收入几乎全然无改进，即总产出在以单位工作日边际报酬递减为代价的条件下扩展。过密化无法使小农生产让位于大规模生产并走向结构性质变，而是通过其承受劳动力投入报酬低于市场工资的能力阻碍了雇佣劳动生产的发展，过密型商品化阻碍了小农生产向节省劳动力的资本化生产发展的过程*[美]黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局1992年版，第11—14页。。美国学者杜赞奇将“内卷化”这一概念引入到了政治学的研究中，他用“国家政权内卷化”来概括20世纪前半期中国国家政权扩张及其现代化过程中所出现的“国家财政收入的增加与地方上无政府状态同时发生”的独特现象，他认为这是国家政权内卷化在财政方面的表现，即国家财政与非正式机构的收入同步增长，且国家缺乏对这些非正式机构的控制能力。基于此，他认为，国家政权内卷化是指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系来扩大其行政职能*[美]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1949年的华北》，王福明译，江苏人民出版社1998年版，第50—51页。。

通过对“内卷化”理论的相关研究进行梳理发现，“内卷化”理论与当前我国行政管理领域的很多现象高度契合。在我国体制变迁的过程中，“改革在理论和实践上的本质涵义，即是在一定程度上守持体制存量的情况下，培育和发展原有体制之外的增量，再通过增量的积累而形成结构性的变迁动力，促发原有体制的应激性反应，从而实现社会结构逐步转型。‘保护存量、培育增量’的原则，事实上形成了两者间的辩证关系：通过保护存量来控制增量的过快扩充，避免增量因偏离路径依赖的逻辑而产生系统风险，同时又通过增量的扩充来实现存量的演变效应，使存量部分可以循序渐进地发生转化，而不致因为结构突变而出现社会动荡。本质而言，改革所遵循的是一种‘双轨制’的逻辑”*渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。。然而，“存量”与“增量”之间的辩证关系在实际中是很难把握的，这种“双轨制”的改革思路很容易形成对体制外“增量”的依赖，从而使体制改革进入一种没有实际发展的内卷化困境。参考已有研究，笔者认为，体制改革内卷化是指，改革倾向于使用精细化、复杂化的手段，对原有形态进行审时度势的微调与修正，无法上升到一种新的形态，改革成本的投入并没有带来相应的政治效益。体制改革内卷化可以从以下三个维度来理解：效率维度、效能维度和过程维度。效率维度主要是从成本收益角度来进行评价，一方面看体制改革有没有提高整体的效率，另一方面看体制改革的成本所带来的边际报酬的变化。效能维度主要是评价体制改革的实际结果是否达到了预期结果，以及两者之间的差距。过程维度主要是评价体制改革所采用的方法。

通过对当前我国中央与地方关系改革现状进行研究可以得出一个基本结论，即改革出现了内卷化现象。我国中央与地方之间关系的改革，倾向于使用精细化、复杂化的手段，在既定的基本制度框架下对原有形态进行微调与修正，无法上升到一种新的形态，治理成本的投入没有带来相应的政治效益。体制改革内卷化的三个维度在中央与地方关系上具体表现为效率悖论、权力流失和非常规手段依赖。

(一)效率悖论

纵览行政管理的范式演变历程，其所追求的核心价值一直在效率与公平之间摆动。虽然关于公平优先还是效率优先的问题，学界一直处于争论当中，但是效率对行政管理活动的重要性却是毋庸置疑的。效率即便不是行政管理所追求的最高价值，至少也是其重要目标之一。我们这里所讨论的中央与地方关系的改革，在实质上其实是对政府间纵向权力关系的纠偏与调整，改革的目的是为了消除“地方主义”对国家整体利益的割裂，弥合中央与地方关系中的制度堕距，在中央能够对地方进行适当控制的前提下，尽可能地发挥中央和地方两方面的积极性，从而共同推动社会的发展。从这个意义上来看，调整和优化政府间权力关系，努力使政府在资源稀缺的环境下，利用有限的资源投入，追求最大化的社会福利产出，是中央地方关系改革的应有之义。

经历了早期权力的“大放大榄”过程，现阶段中央与地方关系的改革更加精细化、技术化，中央政府已经不再是简单地对权力进行整体性上收或者下放，而是收权与放权同时进行，是一种“选择性分(集)权模式”*李振、鲁宇：《中国的选择性分(集)权模式——以部门垂直管理化和行政审批权限改革为案例的研究》，《公共管理学报》2015年第3期。，在这种模式下，中央会根据实际需要来调整具体的权力配置关系。在对当前中央具体上收和下放的权力事项进行研究时发现，中央在进行纵向权力调整时，出现了一些明显的效率悖论，即中央与地方关系的改革本应该将效率作为其考虑的重要标准之一，然而，在实际的改革过程中，中央的一些做法却违背了效率原则。根据奥尔森的“对等原则”与奥茨的“分权定理”，确定一项公共产品应该由中央政府供给还是由地方政府供给的依据在于该项公共产品的溢出范围，即外部性程度，具有较强外部性的全国性公共产品应该由中央政府来承担供给责任，对于那些不存在超出地方的外部性的地方性公共产品，应该由地方政府来供给，这样更有助于提高公共产品供给的效率*曹正汉、周杰：《社会风险与地方分权——中国食品安全监管实行地方分级管理的原因》，《社会学研究》2013年第1期。。然而，我国在政府间纵向职权划分上，却存在一些明显有悖于上述效率原则的现象，一些原本属于地方政府职责范围的事务，决定权实际掌握在中央政府手中，而一些本应该由中央政府统一管理的事务，却被下放到了地方。例如，城市地铁项目的审批权*曹正汉等：《中国地方分权的政治约束——基于地铁项目审批制度的论证》，《社会学研究》2014年第3期。。近几年，我国陆续取消和下放了一批行政审批项目，其中就包括城市轨道交通项目。与此相反，食品安全监管等本该由中央统一负责的全国性公共产品却被发包给了地方政府负责。

(二)权力流失

中央与地方关系的改革，是围绕着权力展开的，改革的过程实际上是寻找政府间纵向权力划分的合理边界的过程。如果中央权力范围过大，就会严重压制地方政府发展的活力，相反，如果地方权力过大，则会削弱中央的控制力，不利于全国事务的统筹。只有找到一个合理的平衡点，才能既保证中央对地方具有控制力，又可以充分发挥两方面的积极性。然而，当前我国中央与地方关系的改革，并没有找到这样的一个平衡点，中央与地方之间此消彼长，难以同时发挥积极性。或许是尚未找到合适的突破点，或许是体制改革太过复杂，当前中央与地方关系的改革更加倾向于是一种“补丁式”的调整。这种“头痛医头，脚痛医脚”的方法，由于没有找到问题的症结所在，非但无法把中央与地方之间的权力边界调整到最佳点，反而在频繁的央地博弈过程中增加了权力的消耗。在实际的中央与地方关系中，中央的意志常常被地方变通、扭曲和架空，特别是随着“地方主义”的兴起，中央权力对地方的实际控制力被大大削弱，中央深感权力不足。而与此相对应，虽然地方在实际中有能力对中央的权力进行抗争，但是，中央常常又会对地方的这种抗争行为进行整治，比如“运动式”的严打。地方所掌控的很大一部分权力属于“有实无名”，其实际力度相对较弱，而且缺乏中央的法定授权，随时都可能“得而复失”，因此，地方也觉得自身权力不足。这样最终就导致权力“集中也不够、分散也不够”*魏治勋：《中央与地方关系的悖论与制度性重构》，《北京行政学院学报》2011年第4期。。中央与地方之间关系改革的原本目标是为了实现纵向权力的有效配置，然而改革的实际结果却是，权力在中央与地方的博弈中流失。中央与地方关系的改革未能实现其预期的结果。

(三)非常规手段依赖

中央与地方之间关系的改革可以从两个角度着手，一方面是通过变革正式的科层体制来进行调整，另一方面是利用非正式的手段进行调整。通常来说，正式的体制是基础，非正式的制度设计是一种临时性和辅助性手段，并且为了保证治理的权威性、合法性和体制运行的稳定性，应该及时对一些在实践中发展的比较成熟的非正式制度进行行政吸纳，以正式制度取而代之。我国在改革中央与地方关系的过程中，也在不断地对正式制度进行修正和调整，然而，制度堕距的存在表明，在我国当前的基本政治体制框架之下，制度上的微调所产生的效果是非常有限的，在收权与放权的循环往复中，并没有找到中央与地方之间的合适边界，中央与地方很难同时发挥积极性。与改革正式制度相比，我国对非常规性手段的使用显得更加突出。长期以来，我国中央与地方关系的改革都是一种“补丁式”的修正，改革的主要方法是通过在原有的科层体制正式控制之外，增加非常规性的控制手段，从过程上强化对地方政府的控制力，中央与地方关系的改革在过程维度上表现为方法的丰富化、复杂化、精细化。

为了应对地方政府出于“地方主义”考虑，而对中央政策的扭曲和变通，我国在科层制之外衍生出了很多非常规性的治理手段，其中最典型的就是运动式治理。运动式治理通过暂时叫停科层体制，集中人力、物力、财力，以一种超越体制限制的方式对某些久拖不决的社会问题进行疾风骤雨式的严打和整治，它常常可以产生立竿见影的治理效果。运动式治理反映出了非常规治理手段的一些共同优势，比如，有集中的资源作为保障、可以超越科层体制的阻碍以及见效快等，也正是因为有这样的优势，所以非常规手段在我国更受青睐，甚至已经使政府对其产生了依赖。在当前的现实中，如果没有各种各样复杂精细的非常规手段作为辅助，一些可能与地方利益发生冲突的政策很难在地方被完整地执行。

四、尾议：央地关系改革的进一步思考

我国中央与地方之间的关系在行政体制和政党制度的双重规定下，具有鲜明的“单一制”和中央集权特征。为了维持政治的稳定和激发地方政府发展经济的活力，中央政府不断地对中央与地方之间的权力配置进行动态调整。随着中央政府权力的下放，特别是经济权力的下放，地方政府有了更加明确的利益诉求，“地方主义”日益严重。出于地区局部利益考量，地方政府对于中央的部分政策选择性执行、表面执行、扭曲执行甚至拒绝执行，中央与地方之间出现了制度堕距。为了维护国家整体利益，打破“地方主义”割裂局面，国家不断对体制进行改革，力图弥合制度堕距，保证政策执行畅通。然而，通过对中央政府央地关系改革的手段和方法进行分析发现，中央政府的央地关系改革出现了内卷化现象，即改革倾向于使用精细化、复杂化的手段，对原有形态进行审时度势的微调与修正，无法上升到一种新的形态，改革成本的投入并没有带来相应的政治效益。央地关系改革的内卷化意味着当前的改革只是对存在的问题进行修补，改革并没有触及问题产生的根源。因而，改革成效有限，体制问题不断累积，改革边际报酬递减。

(一)体制改革的间断—均衡

体制改革的内卷化困境与我国渐进式的改革思路有很大关系。改革的“渐进模式”在维持政治稳定的同时也使得体制改革面临瓶颈。为了突破瓶颈、走出体制改革内卷化困境，就必须对传统的改革思路进行反思。政策学研究中的“间断—均衡”理论认为，大多数情况下，政策过程按逻辑稳步而且渐进地发展，但是偶尔会出现重大背离、变迁，甚至是危机，政策在长期稳定之后会有一段极其不稳定的间断时期，而后又是一种长期的稳定性。这种现象在政治发展过程中也是存在的，任何一个国家的政治，在一个较长的历史区间内都会表现出这种间断—均衡特征。回顾我国的政治发展历程，可以发现其中包含很多重大的节点，这些节点都是在某一方面对先前的制度进行了大规模的改革甚至是完全舍弃而建立新制度(当然，并不是每个节点之后的平衡都是优于先前的，也可能在经历了一个“间断期”之后所建立起来的制度相比以前更加糟糕)。因而，探讨体制改革就必须掌握好渐进与突变之间的度，既要重视维护社会稳定，又要重视发现时机进行大规模的体制改革。

“治大国若烹小鲜”，体制的改革应该慎之又慎，才能保证其稳定性，从这个意义上来看，渐进式的改革确实是一个理性的做法。然而，万事过犹不及，一味地渐进改革也会影响到社会的健康发展，特别是随着我国整体上进入改革的攻坚期和深水区，能够通过微调和修补解决的基本上已经调整过了，剩下的都是“啃硬骨头”，只有通过实质性变革才能取得效果。长期以来，我国中央与地方关系的调整高度依赖于使用非常规手段进行渐进式修补，而很少真正的从体制层面进行变革。非常规的手段虽然能够有效地解决现实中一些久拖不决的问题，但是其治理思维带有较大的随意性和“人治”色彩，与现代国家的法治理念相悖，因此，当前我国改革中央与地方关系的重点应该放在体制与制度层面，尝试着从根源上理顺中央与地方的权力关系。以往我国对中央与地方之间关系的改革，都是在基本的体制框架内进行，但实践表明，体制问题已是积重难返，深层问题若不解决，表层的调整都只是徒劳。党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中就包括了对政治体制的改革，这为我国探索中央与地方关系的大规模改革、走出央地关系改革内卷化困境提供了良好的机遇。因此，从体制层面对中央与地方之间的关系中所存在的深层次问题进行改革，不仅必要，而且具有了一定的现实可行性。

(二)中央与地方关系的耗散结构*耗散结构理论是由比利时布鲁塞尔学派领导人普利高津教授于1969年提出的。耗散结构理论是指一个远离平衡的开放系统(力学的、物理的、化学的、生物的，乃至社会的、经济的系统)，通过不断地与外界交换物质和能量，在外界条件的变化达到一定的阈值时，可能从原有的混沌无序的混乱状态，转变为一种在时间上、空间上或功能上的有序状态。

任何一个系统，如果处于平衡态附近，没有外界的物质或能量交换来打破其稳定局面，那么该系统内部的熵值*“熵”最早源于热力学，是描述系统无序程度的态函数。熵值越大，意味着系统越无序。根据热力学第二定律以及德国物理学家克劳修斯对熵的定义可以推断，孤立系统在不可逆过程中，熵值是不断增加的，即系统将逐渐趋于混乱无序，这被称为熵增原理。就会不断增加，系统将会从原来的有序状态逐步走向“死水一潭”式的无序状态，最终结构组织逐步破坏瓦解。与此相反，如果系统处于远离平衡态的条件下，系统可以通过与外界的物质和能量交换来引进负熵，在外界条件的变化达到一定的阈值时，该系统就有可能从无序演变成一种新的动态平衡的有序结构*宋毅、何国祥：《耗散结构论》，中国展望出版社2006年版，第13-14页。。

如果把政府间纵向权力关系看作是一个系统，那么当前我国中央与地方关系系统则是一种半封闭系统，该系统无法与外界进行完整的物质和能量交换，并且其内部会不断产生熵。中央与地方关系系统依赖中央不断地向内部输入物质和能量(如资金、人力、物力)来减缓系统内部的熵增速度，以尽可能的使系统保持有序，而中央与地方之间的正式科层机制和衍生出来的各种非常规治理机制实质上是中央政府输入负熵的通道。在我国，中央政府在整个政治系统内具有很高的权威，这种权威具体表现为其对各种社会资源的支配力，中央政府正是依靠这种支配力在整个政治系统内对中央与地方关系子系统进行物质和能量的补给。因此，虽然当前中央与地方关系系统依然在一定程度上保持着有序状态，但这种维持是以中央政府持续的单方向物质、能量输入为代价的，并且其边际成本会不断趋于递增。从这个角度来看，对中央与地方关系改革的一个思路就是设法使其演变成为一种可以与外界进行完整的物质、能量交换的开放系统。中央与地方关系系统的开放，会在这一系统与其他子系统或主体之间形成一种互动反馈关系，这种互动会对已有的权力格局产生冲击，从而可能打破原来的稳定状态，使系统进入远离平衡态。热力学的耗散结构理论认为，“稳定”不总是一种好的状态，那种“死水一潭”式的稳定其实是极端的无序，它会使系统最终走向消亡。而如果系统处于远离平衡态的条件下，它可以在与外界的互动交换过程中引入负熵，当条件具备时，系统将可能从无序转化为动态的有序状态，而这种动态有序状态就是中央与地方关系系统的最佳状态。

综上，本文主要是在当前已有的研究成果的基础上，引入“制度堕距”和“内卷化”概念对我国中央与地方关系方面的一些现象进行分析。“行为联邦制”、“行政发包制”等模型阐释了我国中央与地方之间的纵向权力运作模式，同时也反映出了我国中央与地方关系中所存在的问题。长期以来，我国中央与地方之间常常无法同时发挥积极性，而中央与地方关系的改革倾向于在科层制之外增加非常规手段来进行修补和调整，体制问题一直没有解决。本文从“内卷化”角度对这种没有实际发展的改革进行了分析，并提出了关于走出内卷化困境的思考，希望能够为央地关系的后续研究提供思路上的启发。

(责任编辑：周文升)

2017-03-20

王 琪(1964—)，女，中国海洋大学法政学院副院长、教授、博士生导师，中国海洋发展研究中心研究员。 陈 昭(1992—)，男，中国海洋大学法政学院行政管理专业硕士研究生。

本文系国家社科基金项目“中国传统国家治理思想的当代价值研究”(项目编号：15BZZ014)的阶段性成果。

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1003-4145[2017]05-0132-08