全民医保框架下的城市医疗救助研究

凌小丽

（池州学院管理与法学院，安徽池州247100）

全民医保框架下的城市医疗救助研究

凌小丽

（池州学院管理与法学院，安徽池州247100）

由于医疗保健不健全，城市贫困人群医疗服务的可及性下降。从2005年以来，城市医疗救助工作在全国部分地区采取了试点的方式，已取得了部分成效，但还是存在一些问题。医疗救助制度是我国医疗保障体系的最低层次，对建立全民医保制度具有非常重要的意义。本文通过对试点以来出现的成效与不足进行分析，阐述了城市医疗救助的必要性，以及总结出我国城市医疗救助制度主要存在的一些问题，最后就存在的问题，提出相关的改进意见。

医疗救助；全民医保；城市贫困人

改革开放以来，我国国民经济得到了平稳较快的发展，经济综合实力增强，人民生活水平也得到了普遍的提高。但是随着经济增长方式的不断转变，以及过分追求总体经济效益，使社会事业没有得到应有的同步发展，尤其是医疗卫生事业发展滞后，致使“看病贵、看病难”成为我国目前最突出的社会问题之一。

1 城市医疗救助的必要性

我国在社会转型过程中，贫富差距逐渐显露，医疗费用的不断上涨造就了城市贫困群体的就医困境，“因病致贫”已成为困扰我国社会发展的一个重要问题。因此我国需要建立针对城市贫困人群的，具有中国特色的城市医疗救助制度。

1.1 城市收入差距日渐明显

图1 1999-2008年城市最低生活保障变化情况

自改革开放以来，我国总体经济得到了快速发展，国民经济总值在迅速增长，但与此同时引起的贫富差距也在不断的扩大，人民的生活水平总体提高，致使低收入者难以维持其基本生活。根据民政部2009年公布的数字显示，全国范围内，需要得到城市最低生活保障制度帮助的对象已经达到了2341.7万人。全国城市人口中已经有超过5%的人群被纳入到最低生活保障制度的救助范畴[1]。这个数据显示我国城市医疗救助工作的压力很大。

1.2 卫生服务费用加大

改革开放以来，我国卫生事业得到了不断发展，但医疗费用也随之增长，医疗费用的上涨已超出了人们的经济和心理承受能力，“看病贵”已然成为一个严重的社会问题。

自20世纪90年代以来，医疗费用支出占居民总支出的比重呈上升趋势，而医疗费用的大幅增长已使得医药卫生支出成为继家庭食物支出、教育支出之后的第三大消费支出。在这样消费支出的大背景下，对于城市中的那些低收入、无收入家庭的患病者来说，医疗费用的支出压力已经远远超出他们的支付能力范畴，使小病成大病，甚至出现大额的负债现象，致使因病致贫。

1.3 医疗保障制度覆盖范围过窄

我国现有的针对城市居民的医疗保障制度主要是城镇职工的基本医疗保险，经济条件富裕的城镇居民还可以选择购买商业医疗保险，但依然存在经济条件低下没有能力购买商业保险，又没有城镇职工基本医疗保险的那部分居民，针对那些城市贫困群体医疗服务需求的保障水平是很低的，因此，建立城市医疗救助制度是构建和谐社会必不可少的条件之一。

2 城市医疗救助制度存在的问题

2.1 医疗救助资金来源不稳定、主体单一

当下，我国城市医疗救助资金的主要来源有四个：一是政府专项拨款；二是社会捐赠；三是慈善公益的投入；四是专项资金存入金融机构所获得的利息收入。然而，政府的财政拨款仍是最主要的来源。由于我国的医疗救助制度尚处于起步阶段，政府的作用主要是引导我国医疗救助的总体发展方向，这就使得救助的主体过于单一，仅依靠政府的有限投入去救助如此庞大的医疗弱势群体，使得我国的城市医疗救助制度仅仅只在低标准和窄范围上循环，无法在全社会营造一个“扶贫帮困”的良好局面，这就需要其他组织及团体发挥积极的救助作用[2]。

2.2 救助对象范围比较窄，限制因素多

从大部分城市的医疗救助政策来看，我国的医疗救助对象是持有本地户籍的居民，基本上不包括在城市中工作生活的外来人口。根据第五次全国人口普查数据显示，目前全国流动人口已超过1.35亿，这群人组成了我国城市产业工人队伍的主力军，即我们通常所说的“农民工群体”。但由于各种政策的限制以及其自身的流动性等原因，他们本应享有的各项权益在无形之中被剥夺。作为城市医疗保障制度的最后一张“安全网”，城市医疗救助制度并没有充分发挥出其应有的作用，直接形成了救助制度的一个大缺陷。

2.3 医疗救助水平较低，资金沉淀率高

目前，医疗救助标准较低，主要是由我国医疗救助资金的有限性决定的。但有限的医疗救助资金还面临着“有钱花不出去”的尴尬局面，使得资金的使用率较低。各地医疗救助制度在设计之初大多参考城市职工医疗保险制度的做法，设立起付线、封顶线、特殊病种等限制，使得医疗救助制度的运行趋于“保险化”。同时，大病医疗救助通常会划定一个病种范围，限制救助的疾病种类，但仍然存在很多常见病种未被列入救助范围，致使他们得不到相应的救助。各地政府出于对资金的节约使用，通常采取限制资格等办法来压缩救助资金的投入，以减轻救助压力，这样的做法虽然稳妥，但难以发挥医疗救助应有的作用。

2.4 救助形式缺少预防意识，以事后补救为主

目前，我国城市医疗救助的方向主要是向已患病患者提供医疗帮助，即事后救助，事前和事中救助虽已出现，但对医疗救助对象的日常护理、保健服务关注较少，没有形成普遍趋势。事前、事中、事后“三位一体”模式没有形成统一的动态化和持续化。实际上，与一般收入家庭相比，处于贫困收入的家庭成员更容易患病，但是现行的医疗救助制度只针对“因病致贫、因病返贫”的事实，却没有囊括到贫困家庭的前期需求，即基本保健需求，仅仅是在出现问题的时候采取“头痛医头，脚痛医脚”，就出现重大病轻小病，重补救轻预防的问题。

3 建立全民医保框架下的城市医疗救助制度的建议

医疗救助在实施过程中存在着救助资金来源不稳定，主体单一、救助范围较窄、救助水平低、缺乏预防意识等多方面的问题，本文将从医疗救助的救助主体、建立医疗救助质量评价体系、社区服务为补充以及费用的支付方式四个方面，提出改进意见。

3.1 建立以政府为主体，多层次的医疗救助为补充的合作方式

在现代社会中，医疗救助具有明显的公共物品的特征,作为公共物品，其提供的主体，必然是国家，国家有义务有责任为那些低收入以及因病致贫的人群提供医疗救助，以保障他们的日常的基本生活需求。对于像我们这样的社会主义国家来说，进行必要的医疗救助更是政府不可推卸的责任，也是构建和谐社会的基本条件。但是，我国正处在经济发展的初级阶段，政府财政负担能力有限，根本不能完全满足城市医疗救助的全部需求，因此在加大财政投入的同时，应同时拓宽其他的筹集资金的渠道，建立以政府为主体，其他筹资模式为补充的城市医疗救助制度[3]。

3.2 建立医疗救助质量评价体系，加强监督

在医疗救助制度体系中，医疗救助的结果直接影响了整个制度的运转状况。目前，我国城市的医疗救助制度正处于初级阶段，很多方面尚不成熟，目前很多的专家学者都在研究医疗救助资金的筹集以及相关政策的制定，对于医疗救助的结果及质量研究的甚少，缺乏相应的监督机制。医疗救助评价体系的缺失显而易见。社会保障制度是兼顾公平和效率的制度，不能顾此失彼，应该在保证公平的基础上提高效率。建立医疗救助的质量评价体系可以从医疗救助政策方案、医疗救助政策执行过程和医疗救助执行结果三个层面开展工作。只有这样，才能更好的发挥出城市医疗救助制度的作用。

3.3 建立以社区服务为主的城市医疗救助制度

根据国内外专家学者研究的结果表明，基层医疗服务是满足基本医疗服务需求的最直接的途径，在提供医疗救助上具有明显优势。在我国，社区卫生服务中心承担着城市医疗保障系统的“网底”职能。这一医疗救助模式的构建，需要国家相关机构将医疗救助资金提前下放给基层组织，一旦居民需要医疗服务时，可以第一时间向社区医疗服务组织寻求医疗帮助，然后对那些医疗救助的对象进行分类，对那些需要救助的人群进行减免或者全免医疗费用的方式[4]。这样可以避免因医疗救助对象过度使用大中型医疗机构提供医疗救助服务而造成的资金浪费。

3.4 建立城市医疗救助的第三部门供给模式

医疗救助作为一种公共物品，政府作为公共物品的直接提供者，有义务为无力承担医疗费用的人群提供医疗救助，建立一个“安全网”。但由于我国经济发展不平衡，地区差异较大等因素，就需要一个第三部门来弥补政府职能的缺失。这个第三部门就是我们通常所指的非营利组织以及慈善部门[5]。第三部门可以通过志愿服务和无偿医疗援助这两种方式来提供医疗救助。相较于政府提供的城市医疗救助，第三部门的救助对救助者而言，没有首先付费的规定，而且援助的方式比较灵活，它包括物质援助和非物质援助，这样，从很大程度上可以减轻政府的压力，成为政府城市医疗救助的有力补充，使我国救助体系更加完善，以发挥更大的作用。

总之，医疗救助已成为21世纪全球人口与发展的一个新焦点，世界各国都在为改善弱势群体的健康服务而努力奋斗。医疗救助是切断贫病循环链的基本之法，缺乏医疗救助项目的社会保障体系是残缺不全的，因此，完善我国医疗救助制度是实现多层次全方位社会保障体系的重要内容。

[1]练乐尧，毛正中.城市贫困人口医疗救助制度救助对象的卫生服务需求分析[J].人口与发展，2008（1）：15-17.

[2]任艳峰，等.城市贫困人群获得医疗救助对医疗费用负担的影响研究[J].中国初级卫生保健，2008（7）:22-23.

[3]王敏，唐开秀.建立健全残疾人医疗救助制度的对策[J].社会福利（理论版），2015（2）:37-39.

[4]朱小龙.城乡统筹中农村医疗保障制度研究[D].北京：北京交通大学，2010.

[5]李修康.农村医疗救助制度研究综述[J].安徽行政学院学报，2011（1）：45-46.

[责任编辑：周芳]

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1674-1102(2017)01-0025-03

10.13420/j.cnki.jczu.2017.01.007

2016-02-11

池州学院人文社科项目（2013RW031）。

凌小丽（1985-），女，安徽池州人，池州学院管理与法学院讲师，硕士，从事社会保障学研究。