住房公积金改革浅议

朱晓军

[提要] 住房公积金自全国推广以来，在筹集国家住房建设资金、改善居民购房能力上发挥了重要作用。但是，随着市场转型的深入，公积金带来的公平和效率问题均饱受诟病，公积金改革被寄予厚望。本文对公积金存在的问题进行分析，并对地方政府的改革进行评述。

关键词：住房公积金；争议；改革

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2017年4月12日

根据1999年颁布2002年、2015年修订的《住房公积金管理条例》以下简称《条例》规定，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金，单位和职工个人必须依法履行缴存住房公积金的义务，即住房公积金是由单位和职工个人共同缴付，实行专户存储，归职工个人所有，缴存职工购买自住房时可以申请住房公积金个人住房贷款。

梳理我国公积金的发展历程可以发现：一是延续改革开放之初的改革路径，中央确立方向，地方自主，这使得其自主权和灵活性高，有利于政策的执行和检验，但同时也像很多改革初的政策一样，中央缺少强有力的法律依据情况下，导致当前许多政策面临各地之间不统一的情况，而各地之间的整合必然又是一项大的工程；二是由解决住房市场化的手段逐渐变成政府住房保障的金融工具，虽然效果受到质疑，但是搭建了一个住房保障的组织体系，将住房掌控在政府手中，这符合政府的偏好，对于住房的改革要有主动的掌控。

一、我国住房公积金的争议

当前住房公积金已经发展了20多年，由于其出现的很多问题，使得众多学者对于其是否有存在的价值进行讨论，这些争论逐渐将住房公积金存在的问题剖析清楚。

（一）公积金在缴存上存在较大差异。住建部内部统计显示，截至2011年，住房公积金缴存覆盖面约为全国城镇职工的78%，但缴存覆盖主要集中在党政机关、事业单位和国有企业，在非公有制企业中，住房公积金缴存的覆盖面约为20%，这意味着近80%的民营企业职工未有住房公积金覆盖。因“所有制”身份不同而导致的住房公积金“保障差距”，正在形成一种新的因“所有制”而造就的“不公平”。

（二）缴存制度设计有缺陷，拉大贫富收入差距。使用住房公积金贷款的人员收入层次分布不均，高收入人群占比较大。按照现有住房公积金贷款制度，缴存人的收入低则缴存基数低，致使缴存金额少，能够申请的贷款额度就少，购买房屋时需要个人先期缴纳的金额就高，而他们的低收入无法承担较高的购房首付款。这种矛盾使得大多数中低收入家庭很难有机会申请住房公积金贷款，享受“低贷”福利。而缴存人中收入较高的那部分人群，由于能够承担购房所需的初始投资，则可以一次甚至多次以优惠利率进行公积金贷款。

（三）住房公积金利率设置不合理。现有的住房公积金“低利率存储、低利率贷款”政策，极大地损害了那些长期不使用公积金缴存人的权益。为了达到公积金贷款低利率的目的，住房公积金存款利率比照同期一年期的商业存款利率。在当前通货膨胀严重的情况下，缴存的住房公积金不但无法实现保值增值，还会逐年贬值，极大地伤害职工利益，打击了职工的缴存积极性。“低贷”的福利只有申请了住房公积金贷款的借款人才能享受到，而“低存”带来的损失却是由全体住房公积金缴存人承担。由于享受住房公积金贷款是有条件限制的，广大中低收入人群往往无法达到申请公积金贷款的条件，这就造成了中低收入者义务多、权利少，政府补贴的住房福利在高低收入人群间呈现逆向流动，有悖于建立住房公积金制度的目的。

（四）管理体制方面的问题。一是住房公积金管理中心的定位存在问题。公积金中心是“不以营利为目的的独立的事业单位”，它不是政府部门，却替政府承担了相当一部分住房保障职能，负有强制单位和个人缴存住房公积金的责任。住房公积金管理中心又需要完成资金归集、放贷等本应由金融机构来执行的职能，这就导致住房公积金管理中心定位与实际职能间的错位，进而使中心的责权利不对等；二是监管制度不完善。住房公积金制度从建立至今，已经逐步建立起一套自上而下的监督检查机制。按照《条例》的要求，各地方住房公积金管委会应当对住房公积金管理中心进行监督和管理。但是受管委会的成员单位构成所限，管委会的组成人员往往并不从事住房公积金工作，对相关业务也不熟悉，这就造成了在实际工作中，住房公积金管委会的管理决策执行力差、监督检查流于形式等问题；三是属地化管理不利于资金有效配置。根据现有的制度安排，住房公积金实行属地化管理原则，各直辖市、省会城市、设区城市公积金管理中心在其行政区内负责公积金的归集、支取和贷款等工作，住房公积金不允许异地流转和使用。

通过梳理，我们可以发现，公积金管理的整个环节是存在很多问题的，甚至其是否还有存在的价值都是值得商榷的。以上的争论和质疑，均使得公积金管理部门面临巨大的压力，但是公积金管理部门自身是难以从公平的角度去改革的，因为公平问题的出现是整个制度设计、功能定位出现的问题，公积金的委托代理问题、使用率低的问题、收益率低的问题，这些问题并非市一级的政府管理部门能够解决的。

二、改革公积金的政策建议

（一）调整住房公积金缴存政策，适当提高低收入职工的单位缴交比例。《条例》中规定的缴存范围基本涵盖了社会上各种职业的从业者，但是这一制度在执行时的情况并不乐观。现有缴存政策造成收入越高的职工，获得单位缴交的住房公积金越多，违背了建立住房公积金制度的初衷，背离了公积金制度的公平性原则和住房保障职能。因此，应当针对不同收入水平群体，制定差异化的缴存政策。按不同层次的职工收入水平确定不同的个人缴交比例，特别关注低收入人群，适当提高低收入水平职工的单位缴交比例。

（二）调整住房公积金利率政策，解决“低存低贷”问题。适当提高住房公积金的存款利率，将其与住房公积金的缴存年限挂钩，存款利率随缴存时间的增加而提高，以使长期不使用住房公积金的人群也可以享受到公积金的福利。实行差别化的贷款利率，既要考虑贷款申请人的收入情况和信用状况，还要考虑到贷款所购房屋的性质和评估价值等因素。在此基础上设定不同的利率档次、贷款期限和贷款额度。

（三）建立国家级住房公积金管理中心，整合各地方住房公积金资源，统筹规划使用全国的公积金资金。由于各地方住房公积金的供需情况很不均衡，虽然总体上全国的住房公积金存在大量闲置资金，但是具体到某些大中型城市则往往呈现出入不敷出的状况，资金压力巨大。而那些住房保障压力较小的城市，又存在大量的闲置资金。因此，在国家层面上建立资金池，统筹跨地区调配资金是十分必要和可行的。

（四）拓宽住房公积金投资渠道，更好地实现保值增值。应当大力宣传住房公积金贷款政策，推动住房公积金贷款业务的开展，在满足缴存人提取和贷款需求的基础上，积极寻找新的更稳健的增值渠道，减少住房公积金的资金沉淀和浪費。在进行严谨评估的基础上，对政府的保障性住房项目发放专项项目贷款，既降低了政府建设保障房的建设成本，解决了政府住房保障投资紧缺的问题，又给住房公积金开辟了一条收益稳定的增值渠道。

（五）加快住房公积金法制建设。住房公积金管理中心应当加强内部监管，制订详细、可操作性强的实施细则和操作规程，从而实现公积金中心的自我管理，尽量消除管理中的漏洞和死角。依靠飞速发展的互联网技术建立全国性的公积金数据库，采集各地区公积金的使用数据加以分析，进而实现对各地区住房公积金管理中心的动态监督。积极推动住房公积金的法制建设，建立健全住房公积金法律体系，使住房公积金管理有法可依，有章可循。对违法侵占、挪用、贪污住房公积金等犯罪问题，依法惩处。

作为住房保障的一个重要手段，住房公积金最受质疑的就是其公平性不足问题。另外，由于管理机构是政府部门，并不是资金的所有者，使得社会上存在大量对于公积金运行中的问题的批评，这些问题可以归结为效率问题。我们可以发现，公积金制度面临严峻的挑战，其公平和效率问题都饱受诟病。因此，改革住房公积金任重道远却势在必行。

主要参考文献：

[1]陈杰.中国住房公积金的制度困境与改革出路分析[J].公共行政评论，2010.3.

[2]肖作平，尹林辉.我国住房公积金缴存比例的影响因素研究——基于34个大中城市的经验证据[J].经济研究，2010.S1.

[3]顾澄龙，周应恒，严斌剑.住房公积金制度、房价与住房福利[J].经济学（季刊），2016.1.