行政处罚证据来源研究

摘 要 随着行政体制改革深入进行，规范行政执法机构的执法权显得尤为必要，行政处罚是行政执法权的核心，而证据又是行政处罚重要的根据，因此，规范行政处罚证据的来源，有助于规范行政执法，有利于行政体制改革的深化。同时，评析公民提供的资料能否作为行政处罚的证据，更能规范公民参与社会治理，建设法治国家。

关键词 行政处罚 证据 来源 公民提供 资料

作者简介：叶飞龙，扬州大学法学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.334

2017年1月起，南昌交管部门通过多个渠道，上线了一项名为“随手拍举报”的活动。 即让社会公众参与到社会治理过程，以公众提供的照片作为行政处罚的依据。今年3月下旬，上海市正式实施新版《上海市道路交通管理条例》，该条例六十三条第三款对公民提供的视听资料等证据的效力作了具体规定，公众对道路交通违法行为可以向公安机关举报，公安机关对举报材料调查核实后，可以对违法行为予以行政处罚。同样是鼓励公众参与社会治理，不同地区不同做法导致行政处罚在来源问题上产生分歧。

笔者认为，作为行政处罚与行政相对人行为之间唯一有效的纽带，证据是人权保障在行政法上的体现因素，对公民提供的资料能否作为行政处罚证据的问题探讨，有利于统一行政执法，减少我国当前存在的行政处罚乱象。

一、 行政处罚证据

（一）满足证据三要素的程序材料

行政处罚证据在法律上无明确的定义，有学者认为，行政处罚证据是指行政机关和法律、法规授权的组织用来证明公民、法人或者其他组织违反行政法律规范并应受到行政处罚的一切客观事实，即实施行政处罚的事实根据。 笔者对此较为赞同，行政处罚证据是证据的一种，是行政处罚主体在行使行政处罚权基础上，通过一定的行政處罚程序，对违法者实施的行政处罚所必须依据的，能客观地、真实地、合法地反映行政相对人违法事实的一切材料。行政处罚证据作为证据的一类，必须满足证据三要素，即证据的关联性、真实性、合法性。

（二）与行政诉讼中证据的关系

作为行政处罚的证据，它与诉讼中的证据有相似之处也有其特殊之处。作为证据的一种，行政处罚证据与行政诉讼中的证据具有共性，同样应当包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录等七种证据类型。但两者之间也有明显不同。行政处罚证据与行政诉讼证据的诸多区别都根源于二者作用的法律程序不同，行政处罚行为与行政诉讼活动有别，因而程序中具体制度也相异。

第一，证据所使用、支配的主体不同，行政处罚证据由行政主体使用，而行政诉讼中的证据由人民法院使用。

第二，证据所证明的对象不同，行政处罚证据证明的是行政相对人是否有实施违法行为，是否需要对其进行行政处罚，体现的是公权力对私权利的管理，而行政诉讼法的证据是证明行政行为是否合法，蕴含的是公权力对公权力的制衡。

第三，证据的适用范围不同，行政处罚证据仅在处罚当事人的过程中适用，而行政诉讼法的证据贯穿整个诉讼活动。

第四，证据运用的要求不同，行政处罚证据是在处罚决定作出之前通过调查、取证得到，后期可以补充侦查，但行政诉讼法中的证据是在诉讼活动开始前所取得，后期不能再次收集。 在当前我国没有明文规定行政证据的前提下，合理借用行政诉讼法的证据具有重要的现实性和实践性。

（三）行政处罚证据的判断标准

能否作为行政处罚的证据，必须符合证据三要件，即关联性、真实性、合法性。通过对证据三要件的审查，行政主体可以判断证据的证明力以及证明力大小，从而作出合法合理的行政处罚行为。

关联性指行政处罚证据必须直接或间接反映违法者的违法事实。如果证据与违法事实毫无关联，那么即使合法取得了证据也是浪费行政资源的体现，违反了行政法便民高效的原则。行政处罚证据与违法事实的关联性其实质是探求违法行为与违法后果之间的因果关系，即通过确认行政处罚证据与具体的违法行为存在关联性求证违法行为与后果存在法律上的因果联系。

真实性指行政处罚证据必须是客观存在的，而不是臆想的、推测的。这就要求行政主体必须对证据的真实性作出评判，从而进行行政处罚。真实性首先体现为行政处罚证据的客观性，即排除以伪造手段设立的虚假证据；真实性也体现为行政处罚证据的全面性，即不能以截取部分材料作为行政处罚活动的证据使用，而应综合全部材料判断行为主体是否违法。

合法性指行政处罚证据必须是符合法律法规并且有法律效力的，包括行政处罚证据取得的主体合法、程序合法、内容合法、效力合法等。合法性是行政处罚证据能否作为行政处罚依据的基石，行政处罚中证据的来源往往在这一环节出现诸多问题，本文主要从这一属性对行政处罚的证据进行探讨。

二、 公民提供的资料能否作为行政处罚的证据

（一）公民提供的资料

公民提供的资料包括公民所拍摄的视频、照片、电话录音、电子数据等一系列能反映违法者违法事实的证明。对这些资料，是否可以直接作为行政处罚的依据，我国行政实践给出了不同的答案，南昌市的“随手拍”活动将公民提供的资料作为行政处罚的证据。而早在2003年，赖某诉广州市公安交管局交通违章处罚案因为行政诉讼败诉，“随手拍”材料至今没有成为行政处罚的证据。公民提供的资料究竟能否成为行政处罚的证据，理清这个问题，对于协调行政执法冲突有着重要价值。

（二）公民提供的资料作为行政处罚证据无法可寻

笔者认为，公民提供的资料不能作为行政处罚的证据。行政处罚不是为了处罚而处罚，处罚不是目的，而是手段的一种，行政主体通过行政处罚最终实施有效的行政管理，维护社会公共利益与良好的社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法利益，但不可否认，行政处罚对公民个人的法益存在侵犯的潜在危险。

因此，必须严格控制作为行政处罚行为的证据来源。从证据三属性来看，公民提供的往往是真实并与违法者违法事实密切相关资料，但从合法性来看，公民提供的资料不能作为行政处罚的依据。

1. 法律没有明文规定公民提供的资料可以作为行政处罚的证据。行政法最核心的价值是“法无明文规定即违法”，把现代政府的权力关在笼子里，要求行政主体在实行行政行为时严格按照法律规定，当然也包括运用证据必须依法进行。在我国目前的行政法体系中，没有规定公民提供的资料可以作为行政处罚的证据，如果行政主体将公民提供的资料直接作为行政处罚的证据，其行为不仅无效，更因违反行政法规定而应承担法律责任。

2. 主体不合法。行政法处罚的证据，其收集的主体只能是行政法律法规规定的主体，而不能未经法律规定委托给公民，《行政处罚法》第36、37条明文规定，调查、收集有关证据只能由行政机关行使，行政执法人员具体进行调查取证，调查取证是行政机关行使行政处罚权的重要一环，不能在没有法律明文规定的情况下私自委托给公民进行调查取证，因此公民所提供的资料不能作为行政处罚的证据。

3.程序不合法。行政处罚程序是指在法律规定下，行政执法主体在行使行政处罚权所必须遵循或履行的法定步骤、顺序、方式和时限。《行政处罚法》第37条对此予以了相应的规定，行政机关至少应派两名执法人员对具体案件进行调查或者进行检查，在调查过程中应向当事人或者有关人员出示证件以表明身份。公民提供的资料是由公民自行收集的，没有按照法定的程序进行，无法取得行政处罚法上证据的效力，不能被行政机关直接采纳作为处罚依据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第 57条将严重违反法定程序收集的证据材料排除在定案依据外。行政诉讼中严重违反法定程序收集的证据不能作为定案依据。 借鉴行政诉讼法中关于证据的规定，同样我们可以认为行政处罚证据也必须符合程序规定，不符合程序即不符合法律，屬于形式违法。

4.效力不合法。作为行政处罚证据，必须能达到证据充分的要求，否则就不能单独作为认定案件事实的根据。 公民不是职业的调查取证人员，没有专业的训练，所提供的资料往往是孤证，无法直接作为处罚依据对当事人进行处罚。

（三）公民提供的资料作为行政处罚证据不符情理

鼓励公众参与社会治理并非只有鼓励市民拍照这一种手法，如果把公民提供的个人资料作为行政处罚的证据，会造成行政处罚权力的无形扩大，引起新的社会问题。同时间接鼓励偷拍、偷录、窃取信息等方式取得资料，会引起公民人人自危，造成更大法益的侵害。也有不法之徒可以利用此来赚钱、整蛊。 比如，把别人的车牌给遮了，再拍下照片去举报，显示的“证据”完全“真实”，政府行政部门却无法进行有力认证。再比如，路边违章停车要罚钱，不法之徒拍照兜售给车主，威胁去举报，这种情况下，本来是交通违法者轻微违法，最终会演化为不法分子的严重违法甚至犯罪。

（四）不合法不符理并不意味着无法使用

法网恢恢，疏而不漏，公民提供的资料不能成为行政处罚的证据，但并不代表应放任违法行为，不代表无法处罚违法行为。

1. 作为线索重新调查取证。公民不是适格的调查取证主体，但公民提供的资料完全可以作为行政机关调查的重要线索，行政执法机关可以根据公民提供的资料深入调查，通过调取电子监控等多种手段取得合法的证据，对违法行为进行合法处罚。虽然“电子眼”证据作为行政处罚证据，存在单一性、剥夺了当事人申辩的权力、缺乏质证、无法正确体现执法精神、无法及时纠正违章违法行为、不能正确判断违法行为是否轻微、无法承担告知义务等缺陷。 但两者结合能弥补缺陷，即以公民提供的资料为线索，用“电子眼”证据相互印证，这种提高证据证明力的方式在现实层面较为可行。

2.通知当事人主动说明相关情况。对公民提供的资料的关联性没有怀疑，通过技术手段对其真实性确认后，作为行政执法机关，积极实施法律赋予的管理权，应当通知违法者主动到执法机关说明相关情况，利用手头掌握的相关线索让违法者自我陈述，根据其自我陈述对其进行相应的处罚。违法者如果拒不承认其违法行为，执法机关可进行调查取证，此时，提供资料的公民所述就可以作为证人证言，他们的证言有时能全面、准确地反映了违法行为的真实情况，其提供的资料也可转化成执法机关所收集的证据，再通过各种方式收集旁证资料，从而对违法行为进行处罚。

三、公民提供行政处罚证据的完善

公众参与社会治理尤其是参与行政处罚证据的提供不仅能够健全公民的主体意识，维护公民自身合法权益不受侵害，消除歧视，保障正义，还能加强对公权力的制约与监督，推动国家向公民社会发展。 但公民提供行政处罚的证据不能随意进行，必须建立一套完整的规则体系加以约束，否则不仅给政府增加了极大的行政负担，导致行政效率低下，更会造成公民之间相互举报，造成人权侵害的混乱局面。加强公众参与提供行政处罚证据，建设“大社会，小政府”必须使政府瘦身，剥离一部分权力，为实现公众的自我管理创造条件，而这一切都要由法律予以确定。

（一） 证据制度规范化

有关行政诉讼的规范虽然已经在一定程度上为行政证据的合法、有效奠定了一定的基础，但毕竟还需要从行政行为本身的角度对行政证据问题作出规定，以进一步完善我国的行政证据法律制度。 为节省我国立法资源，优化立法质量，减少立法冲突，加强立法适用，我国在证据立法上不应单独制定多部《证据法》，而应该制定统一适用的《中华人民共和国证据法》，在《证据法》行政处罚一章中授予公民提供行政处罚证据的权利。

1.《证据法》不能仅规定证据在司法程序中使用，而应该同时具备在行政执法过程中使用的特性。通过《证据法》让渡政府的一部分调查取证权，把公民提供证据的途径、规则、方式、种类、范围、证明条件、法律后果等详细规定。在程序上对公民提供证据进行规范，明确公民取得证据应负的义务，明确公民取证的证明效力，规范取证主体的行为。

2.通过《证据法》明确证据审核的政府机关，规定由相应的部门审核公民所提供的证据，同时规定审核证据所应具备的条件与技术规范，严格对公民提供资料的审查，综合审查该证据的来源、形成时间、地点、手段等，对于其中合法有效的证据来源进行一定的褒奖；对于其中无效的证据进行回复；对于其中违法的相关证据进行驳回并批评证据提供者，如再侵犯他人权利将采取一定的措施，比如记录诚信档案等方式予以处罚；对于犯罪的证据移交司法机关进行处理。

（二）行政处罚程序司法化

行政处罚司法化指享有行政处罚权的主体在实施行政处罚的过程中，借鉴司法程序的规范，以保障行政处罚的程序性公平和正义的过程。 行政处罚司法化并非要求行政处罚严格按照司法诉讼程序进行，而是在遵循行政处罚效率的原则下，追求形式正义与实质正义的结合。

与我国《证据法》配套，行政处罚程序司法化意味着我国应制定《行政处罚程序法》，对行政处罚的相关程序问题进行相应的法律规制。与公民提供资料作为证据程序相类似，我国目前对行政处罚的程序规定还有待强化，即使是交通部门对“瞬间违法行为的处罚”也遭受过诸多质疑，当事人常以处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》为理由，请求人民法院撤销对其的行政处罚。幸有学者用《立法法》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条第一款和四十二条，认为对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序，而适用简易程序处罚的，可以由一名交通警察作出，以此来承认简易程序的效力。针对此种问题，现实生活中出现的概率并不低，其意义不仅局限于对道路交通行政处罚，同样它对于实施简易程序的诸多行政执法行为，具有较为普遍的意义。 而简易程序只有在法规或者规章层面予以规定，在使用时常陷入尴尬局面，因此，应精心设置行政处罚的程序性规定，让行政处罚按着程序实现正义。

四、 结论

构建法治国家必须强化依法行政，健全行政执法的体制与程序。近年，行政体制改革如火如荼，规范行政执法不仅有利于加快我国的法治进程，也有利于保障公民个人合法权利不受政府公权力的侵害。行政处罚作为与公民切身利益最紧密相关的行政行为，如果不能依法行使，将给公民个人合法权益造成巨大损害。在深化行政改革的过程中，把管理权交给社会固然是好，但在目前没有明确的法律规范之下，涉及公民切身利益的权力不能委托给公众，行政处罚的证据必须由法律规定的执法机关和组织调查取得，不能交由公民个人自行取得。公民提供的资料不仅主体、程序、效力不合法，其所包含隐性地对公民其他合法权益如隐私权的侵害不容忽视，这更是无形中扩大行政机关的行政处罚权，不利于我国依法治国，限制公权力行使的大潮流。

注释：

来自中国新闻网：http：//www.chinanews.com/sh/2017/01-07/8116487.shtml.

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