政府形态演进与公共产品供给方式的变迁

张文静

摘 要：从马克思公共产品理论的角度来看，随着生产力的发展，社会对公共产品种类和数量的需求会不断增加，社会治理结构会不断发生变化，参与社会治理的主体将逐渐趋于多元化。作为社会治理体系中的治理机构，政府有统治型、管理型、服务型三种形态。本文认为不同形态的政府在社会治理过程中各有特征，作为社会治理重要方面的公共产品供给也经历了从政府包揽式供给到政府—市场二元供给，再到多主体多中心供给的演变过程。

关键词：统治型政府；管理型政府；服务型政府；公共产品供给方式

中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）07 — 0085 — 03

马克思公共产品理论将公共产品视为是一个历史概念〔1〕，在一定的生产关系下考察公共产品供给现象，围绕社会存在和发展的共同利益需要研究公共产品的本质及其供给问题，揭示了公共产品供求及其与社会生产力发展之间的规律，认为公共产品的供给主体可以是多元化的，并提出当生产力水平达到一定程度后，市场也可以成为公共产品供给的一种手段。〔2〕本文依照马克思的公共产品理论，结合政府在社会治理体系中的职能和角色的变化，分析了公共产品供给方式的变迁。

一、政府形态的历史演进

本文“从社会治理体系中治理机构的意义上看待政府”〔3〕，并不明确区分广义或狭义的政府。政府形态即政府进行社会治理的类型，是在社会治理过程中，政府职能和治理理念、治理角色、治理目标以及治理行为等方面表现出来的一种特定性。马克思主义认为，国家是人类社会分裂成阶级时才出现的一种历史现象，国家从无到有的过程决定了其社会管理的职能，国家产生的初衷是出于解决公共问题和维护公共利益的需要，因而政府诞生的同时也伴随着公共性和服务性。〔4〕这表明，政府的统治职能、管理职能和服务职能总是交织在一起的，在面对不同的社会治理环境时，这三种职能的比例会有所调整，对政府社会治理过程的影响程度有所不同。依据每种职能所占的比例，可以将政府划分为突出统治职能的政府、突出管理职能的政府和突出服务职能的政府三种。

统治型政府是伴随国家的产生而存在的一种政府形态，统治型政府产生的主要目的是维护政治秩序。统治型政府主要存在于農业社会发展阶段，这一时期的政府与国家混为一体，并不是现代意义上所说的政府，国家是伴随着私有制和阶级而出现的，国家一出现就表现出统治阶级对被统治阶级进行暴力与压迫的特征，维护政治统治是统治型政府最根本最主要的职能。但“政治统治只有在执行社会管理职能时才能持续下去”，〔5〕政府为了实现所追求的政治秩序，也会履行社会管理职能。政府的管理职能仅体现在社会秩序的维护和灾害救济方面，但这时的“管理追求的是与统治一体化条件下的管理......统治职能与管理职能处于一种混沌的统一状态”。〔6〕

管理型政府是在民族国家形成和国家—社会二元分化的过程中产生的。随着资本主义生产关系在封建社会内部的萌芽发展，现代国家开始形成。与此同时，工业革命开启了人类工业化发展的历程，大机器工业生产代替了以往的农业、手工业生产，生产力水平大幅度提高，经济快速发展。经济发展的同时带动了城镇化进程，城镇数量不断增多，大量的人口流向城市，要求自由和平等的市民阶层不断壮大，社会事务逐渐增多。相对于农业社会而言，工业社会的复杂性和不确定性增强，“农业社会那种完整的权力不能适应工业社会处理复杂问题的要求，所以，需要通过权力的分化，由不同人去掌握，并在相互协作的过程中去解决复杂问题。”〔7〕相较于统治型政府而言，管理型政府的公共管理职能脱离政治统治职能获得了相对独立性，政府社会治理的主要目的是维护社会秩序。

服务型政府是政府在国家与社会关系改变的情况下适应新的社会结构和经济形势的过程中演变产生的。随着全球化和信息化的加剧，人类社会进入后工业化发展时期，人们对社会事务治理质与量的要求大大提高。与此同时，后工业化社会催生的“新市民社会”，作为新的社会自治力量不断的冲击着政府—市场二元对立的格局，私人事务与公共事务、私人利益与公共利益、政府与市场等二元分离或对立的逻辑被否定，单一的政府治理开始逐渐扩展为在既定范围内政府与市场、第三部门、公民社会多主体共同参与的治理。“多元社会治理因素的出现打破了有史以来的政府垄断性，要求政府在由多元社会治理要素构成的社会治理体系中扮演着服务者和引导者的角色”，〔8〕 突出了政府的公共服务职能，对社会事务不再是专制化、垄断化管理，而是培育新的社会自治力量、引导多元社会主体共同处理复杂的社会问题。在政府理念方面，政府尊重公民权利、重视公民需求、致力于提高公民对政府的满意度。

二、不同形态政府公共产品的供给模式

（一）统治型政府时期的包揽式供给

政府包揽式供给指的是在公共产品的供给过程中，政府是社会资源配置的唯一主体，包揽了公共产品的供给活动。政府包揽式的供给伴随着政府的产生而产生，一直贯穿整个统治型政府时期。这一时期的经济以农业生产为主导，人类的生存和生活依附于土地，人口流动性弱，对公共产品的需求较为单一，主要表现为对维护性公共产品的需求，例如国防治安和农业水利灌溉等。包揽式供给的形成和出现主要源于两方面的原因：第一，社会结构呈现出国家—社会一元化特征。最初的国家是从社会中产生而又跃居于社会之上的，国家与社会始终未能分离，即政府是社会治理的唯一主体，垄断着社会治理的权力。而国家掌握在统治者手中，社会的治理方式取决于统治者的意愿，且为统治者的利益服务。国防治安等公共产品与统治阶级的利益息息相关，因而统治阶级及其政府不允许其他力量参与这类产品的供给。第二，农业社会生产力水平低，资源配置方式以分配为主。国防治安、水利灌溉设施等公共产品的供给需耗费大量的人力、物力、财力，而农业社会生产效率低下，任何单一的家庭或个人均无力承担庞大的费用支出，只有统治者能够依托等级制度，通过征收税赋的方式集中分散的社会资源、自上而下的进行配置。

（二）管理型政府时期的政府—市场二元供给

管理型政府的社会治理围绕政府和市场的关系展开，对公共产品的供给采用政府—市场二元供给的模式。随着市场经济的诞生，在资源配置方面出现了政府和市场两个主体，政府运用权力机制配置资源，市场运用市场机制配置资源，两者在资源配置中相互补充。“政府的公共管理职能变得更加复杂和更加艰难，他们并且在数量上也同样大大增加，行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任务”，〔9〕政府运用行政手段对涉及经济运行及社会安全等方面的公共产品进行管理和控制，同时设立了一大批公共企业弥补社会性公共产品的供给不足，政府参与供给的范围逐渐扩大。政府大规模参与公共产品供给在一定程度上解决了市场失灵和供给不足的问题，但随之而来的是官僚机构膨胀、政府财政压力大、社会资源浪费等问题。为了提高资源的使用效率和公共产品供给的质量，社会性公共产品及政府垄断行业开始逐渐向私人部门开放，政府通过放松管制、民营化、合同外包、用者付费等方式将重新将私人部门引入公共产品的供给领域，市场参与公共产品的规模开始扩大。

（三）服务型政府时期的多主体多中心供给

多主体多中心供给是指融合公共资金、私人资本和社会资金，由公共部门、私人部门、第三部门以及公民个人发挥各自领域的优势共同参与供给公共产品的方式。随着经济发展进入较高阶段，社会公共产品的总体需求增多，其中社会性公共产品需求的比例逐渐增加，任何单一的主体无力满足社会对多种公共产品的需求。与此同时，伴随着后工业化的推进，出现了存在于政府和私人部门之间的第三部门组织，政府—市场二元供给的模式被打破，非政府组织不再把自己定位为一种社会治理的辅助工具，而是要求与国家合作承担乃至独立承担某些社会治理的职能。〔10〕政府在社会治理的过程中突出了服务职能，在公共产品供给领域，政府不再是高高在上的官僚机构，也不再是与社会相脱离的力量，而是引导社会多元主体参与公共物品供应的服务者，参与公共产品供给的各个主体拥有平等的地位、相互之间建立合作伙伴关系，多个主体发挥各自的优势。多主体多中心的供给方式主要包括社区治理、志愿服务、公私伙伴关系等。

三、中国公共产品的供给方式的发展

我国历史悠久，社会的发展经历了从农业社会到工业社会再到后工业社会的历程。随着社会的不断发展和进步，社会对公共产品数量和种类的需求不断增加，伴随着政府形态的演变，我国公共产品的供给方式也在不断的发展。从纵向历史序列来看，我国公共产品的供给方式主要有三种：

第一，长期存在的政府包揽式供给：中国的政府包揽式分为统治型政府时期的政府包揽以及管理型政府初期的政府包揽式供给两个阶段。中国古代王朝统治模式下的政府包揽式供给是中国统治型政府公共产品供给的典型，中国古代王朝“天下之事无小大皆取決于上”，国家的统治权和治理权掌握在皇帝（君主）一人手中。这一时期的公共产品属于典型的政府包揽式供给，社会对于公共产品的需求主要表现在国防治安、农田水利工程的建造方面，这种供给方式曾一度使得中国创造了古代辉煌的农业文明。然而，随着资本主义生产关系在封建社会内部的萌芽和发展，社会的复杂性和不确定性逐渐增强，统治型政府开始遭遇社会治理的危机。清王朝的衰落，说明皇帝政权已经不能够适应社会的复杂性和不确定性带来的社会管理要求。〔11〕中国社会的发展进入了从统治型政府向管理型政府形态过渡的历程，新中国成立建立起了现代意义上的国家和政府，标志着管理型政府的出现。但是在建国之初，国家实行计划经济体制，政府成为公共产品供给的唯一主体，完全包揽了公共产品的投资与生产的所有环节。

第二，快速发展的政府—市场二元供给。改革开放以来，我国从计划经济体制转向市场经济体制，政府的社会治理方式开始改革，“这一时期政府改革的主要目标是改革政府以便为市场经济的发展提供空间，并进一步的为市场经济的发展创造条件。”〔12〕政府通过合同外包的方式将部分社会性公共产品的生产转包给民营机构及非政府机构；同时通过各种手段减少对公共企业的控制和补贴，改变公共企业垄断公共产品和服务的局面，允许市场私人企业参与公共产品和公共服务的提供。20世纪90年代，为了提高公共产品的供给效率，一些经济发达城市的地方政府在了解和吸收西方国家改革经验之后，在公共产品供给领域率先引入了市场化工具。目前我国大部分地区对社会性公共产品的供给主要采用政府—市场二元供给的模式，政府通过用者付费、合同外包、特许经营等方式将市场引入社会性公共产品供给的各个领域。

第三，刚刚起步的多主体多中心供给。尽管政府采用民营化、合同外包等一系列手段将市场引入社会性公共产品的供给领域，但大部分社会资源仍然处于政府掌控之中，市场在资源配置中的基础性作用远远没有发挥出来。进入21世纪以来，随着建设服务型政府理念的逐渐形成，政府转变了控制者的角色，成为社会治理的引导者和服务者，开始尊重市场主体的产权和自由意志，积极引导私人企业、志愿组织及公民个人等发挥各自的优势，共同参与社会性公共产品的供给。然而目前我国公民社会的力量仍然比较弱小，实现公共产品的多主体多中心供给还需要多方共同努力。例如社区治理水平普遍低下，在总体上没有摆脱粗放状态，管理无序、体制不顺、资金缺乏、人才缺失现象十分普遍；志愿者服务的主体地位还未得到制度上的保障，其参与公共产品供给的范围非常有限。但是随着政府“彻底抛弃旧的治民观念或为民做主的观念，而确立为民服务和‘人民做主的理念”，〔13〕政府能够发挥积极作用——承担起服务者的角色，引导社会多元主体走向合作治理，实现公共产品多主体多中心供给。

〔参 考 文 献〕

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〔3〕程倩.政府信任关系的历史类型〔M〕.北京：光明日报出版社，2009：32.

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〔9〕许开轶.2015年中国行政学研究综述〔J〕.云南行政学院学报，2016，（01）：98—106.

〔10〕张康之，张乾友.市民社会演变中的社会治理变革〔J〕.浙江学刊，2009，（06）：106—111.

〔11〕韩书瑞，罗友枝.陈仲丹，译.十八世纪中国社会〔M〕.南京：江苏人民出版社，2009：216—217.

〔12〕马骏.中国国家治理方式的转变〔J〕.中国社会科学报，2009，（05）.

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〔责任编辑：孙玉婷〕