非营利组织参与农村养老保障浅议

马壮+李晶

[提要] 农村养老保障是中国社会保障体系的重要组成部分。在构建和谐社会、建设社会主义新农村过程中，农村养老保障问题越来越受到社会的关注，是社会上体现的社会公平和传统美德，也是所涉及的人员最多、任务最艰巨、社会保障最多的社会保障。建立农村社会保障体系，特别是建立农村养老保障体系是全面建设小康社会的重中之重。

关键词：非营利组织；农村养老保障；作用

中图分类号：C979 文献标识码：A

收录日期：2017年6月7日

一、序言

中国是一个农业大国，农民是中国人口最多的群体，而农村老年人口也最多，我国的养老问题一直关系到我国农村的稳定和农业的可持续发展。近年来，随着我国经济的快速发展，人口的老龄化过程中，农村养老问题成为全社会关注的焦点。目前，在农村地区越来越多的人成为一个庞大的社会群体，许多农村老年人，特别是孤寡老人的情况令人担忧。

非营利组织参与农村养老保障是因为政府在提供公共物品时存在着自身的不足，一是成本高、效率低；二是公共物品的浪费；三是政府行为失范。在公共物品供给领域，政府处于垄断地位，缺乏竞争的压力，因为一些政府官员可能会出现虚假现象，权力滥用，这将不可避免地导致政府管理浪费预算资金等问题，这将影响到公共产品的有效供给。这为非营利组织参与公共产品提供了理论依据。

二、我国农村养老保障存在的问题

（一）家庭养老功能弱化。家庭养老历来是农村养老最普遍的方式，是中华民族的传统思维方式。家庭养老以其低成本、易管理、适应性强的优势一直在我国农村养老中处于优势。然而，它也有其固有的弱点：第一，家庭结构的变化，农村计划生育政策的实施也减少了农村住户的规模；第二，随着农村城镇化进程的推进，大量青年农民工进城务工，这必然导致农村老年人口大量无人照料，空巢家庭随即出现。

（二）土地保障的弱化。随着城市化建设的进程，农村耕地越来越少，一方面土地数量少而分散，不利于农业生产效率的提高，土地收入有限；另一方面因为农村保障制度的不健全，农民仍然依赖土地的保障功能而不愿放弃土地，阻碍了农业经济的发展，影响农民的收入，土地的保障功能在不断弱化。

（三）社会养老保障不健全。在我国，农村社会养老保险，采取农民缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策支持，虽然取得了一定的成果，但也发现了很多问题。一是执行难。政府出台优惠政策吸引和鼓励村民积极参与农村养老保险。虽然富裕农民愿意支付更多，但贫困农民不能如期缴纳费用，不愿意投保；二是农民普遍投保低、参保执行过程困难。农民一般在投保的最低水平，农民宁愿增加自己的私人储蓄，也不愿意增加养老基金。由此，导致养老保险基金筹资水平低、基金规模偏小、基金效益效益受到影响，将严重危害农村养老保险的存在。

三、非营利组织参与农村养老保障的作用

农村养老保障问题存在的主要原因有两点：一是政府分权不足。我国农村养老保障主要依赖传统的政府、集体、家庭来实现；二是农民沟通渠道不畅通。自上而下的宣传不到位，养老保险设计不合理，没能充分考虑农民的现实要求，使相当数量的农民对社会养老保险不理解，不参与。

（一）非营利组织参与农村养老保障弥补了农村家庭养老功能的不足。非营利养老机构的出现，迅速增加了农村养老服务的供给，缓解了日趋尖锐的农村养老事业的供求矛盾。随着我国农村“空巢”家庭等现象的增多，传统上由家庭提供的老年人生活照料、精神慰藉等功能逐渐削弱。非营利养老机构是应时而生，因需而存。

（二）农村非营利养老机构能够提供更有效率的服务。非营利组织能够提供更有针对性的养老服务，我国现行社会保障的决策机制，从本质上来说是自上而下的运行机制，由各级政府决定提供什么样的公共服务，建立什么样的保障，农民的意志未得到充分的考虑和尊重。非营利组织尤其是草根组织，在组织运作上是自下而上的，克服了政府组织的弊病，最大限度的考虑农民对于养老的要求和需要，因而其提供的服务也就更有针对性。

（三）非营利组织能够推进农村养老保障体系的建立。我国现实的情况是，政府、社会都看到了农村老人的艰难处境，意识到农村养老保障的重要性，但在其习惯的行为模式中还沿袭传统的制度模式。一是新的制度建立困难，将会涉及到方方面面的利益调整；二是国家财政仍然较为紧张，全面建设农村养老保障成本高、效益低；三是封建社会自给自足的传统影响，农民群体文化程度的问题，养老习惯性地依赖家庭和亲族提供。因此，在政府的选择中仍然进行惯性的路径选择，而忽略社会公平。因此，非营利组织进入农村养老保障领域可因地制宜地开发保障项目，完善保障内容，有效地促进其体系的建立。

（四）实证分析我国非营利组织走进农村养老发挥的重大作用。2011年5月9日，位于陕西省榆林市绥德县四十铺镇贺家村的爱心养老院正式成立，成为绥德县首家民办非营利的爱心养老机构。

四十里铺镇爱心养老院占地面积669平方米，总投资45万元。该院以让老人“有一个健康的身心，有一个快乐的心情”为目标，以高标准建设、高水平管理为要求，为老人们提供了一个“老有所养、老有所乐”的宜居环境。

近年来，绥德县加大對老年群体的关爱力度，政府鼓励民办养老机构的成立，并给予政策上的支持和资金上的帮助，使农村非营利养老机构纷纷建立起来。让农村的老年人又看到生活的希望。四十铺镇爱心养老院的成立，是该县情系老人，关爱老人的又一见证。该县始终把人民群众的利益放在首位，在加快发展的同时，更加注重民生建设，实施了农民老人集中供养的政策，鼓励养老机构的建立，计划到2013年建成四个重点乡镇敬老院，并再次提高分散供养标准。同时，实施敬老院及老年人优待政策，每年给敬老院一定数额的财政补贴，以及给70岁以上的老年人发放保健费。一系列的政策，体现了政府对民办养老机构的支持也体现了非营利组织参与我国农村养老保障的必要性和重要性。使全县农村老年人能够老有所养、老有所医、老有所乐、安享晚年。非营利组织在农村养老保障中的以上作用都是政府和市场部门所无法替代的，因此必须将非营利组织引入我国农村社会保障中来。

四、非营利组织参与农村养老保障领域的建议

目前，政府在我国农村养老保障的供给领域中仍然占绝对主导地位，要改变这一局面，真正实现农村养老保障的“社会化”，让非营利组织在农村养老保障领域内发挥应有的功能，即政府应该把管理和具体操作分开。对于已明确需要由非营利组织来履行的职能，政府要督促社会福利主管机构尽快作出安排，制订计划，把这些应转让的职能按时转让出去，并在转让过程中积极扶持和配合；按发展趋势对转让条件可在若干年内成熟的，可先进行相关非营利组织的培育和扶持工作。具体措施为：

（一）放松规制，鼓励非营利组织的发展。随着改革的深化，多元化格局下的社会控制不再是简单的门槛限制就能奏效的。有效的管理更多的是强调过程控制、制度约束、社会规范和组织自律。政府应该立足于广泛调动农村养老保障資源的发展全局，采取积极主动的策略，寻求农村养老保障上政府与非营利组织之间的良性互动。下放更多的自主权于非营利组织，把它看作一种真正意义上的建设性的合作者，也就是说，政府仍需不断地给非营利组织以支持和鼓励，以利于非营利组织竞争机制的形成。

（二）完善法律法规。要尽快制定有关非营利组织的统一规范的基本法，给予非营利组织应有的法律地位。在制定非营利组织基本法的基础上，建立社会保障领域的非营利组织的专项法规体系。要完善现有的相关法律法规，特别是与社会保障领域内的非营利组织相关的法律法规，使之与其他法律法规保持衔接和协调。优先考虑发展社会保障领域内的非营利组织，并对该领域内的非营利组织实行政策优惠。

（三）健全政府和社会对非营利组织的监督机制。今后政府应加强对非营利组织的监督管理，切实做到依法管理，依法监督。监督的重点应放在非营利组织是否违规上，而不是涉及非营利组织日常运作的管理。社会力量对参与社会保障的非营利组织的监督也是非常重要的。社会监督主要包括捐赠者的监督、第三方的独立审计和鉴定、舆论监督等。同时，政府还应加强服务意识，使非营利组织受益并能主动接受政府和社会的监督。

（四）加强舆论宣传。非营利组织要有效参与社会保障并有效发挥作用，也需要社会力量的支持，包括来自社会的捐赠行为和志愿行为、来自社会的关注和监督等。政府要加强舆论宣传，让更多的人了解非营利组织的优势及其参与社会保障事务的有利作用与独特功能，让全社会都来关心和支持非营利组织，参与社会保障事务。

（五）加强资金支持。加大资金支持力度。政府对非营利组织的资金支持有直接方式，如直接给非营利组织一定的财政拨款，从福利彩票收益中提取一定的钱款拨付给非营利组织、向非营利组织购买服务；也有间接的方式，如对非营利组织给予税收优惠、对捐赠者给予一定的免税等。

（六）加强人才支持。非营利组织的高质量、低价格的服务需要有大量的专业人才，缺乏专业人才必将降低非营利组织的服务质量，影响非营利组织在社会保障领域内有效作用的发挥。对此，政府要建立参与社会保障的非营利组织的人才支持体系。

五、结束语

非营利组织日益成为社会发展的重要力量，促进了社会各方面的进步，尤其是在政府改革以及社会治理方面起到了制度创新、路径创新的意义。在我国构建和谐社会、建设社会主义新农村的关键时期，如何将非营利组织引入农村养老保障领域使其促进我国社会保障体制的进一步完善也成为目前应该重点研究的社会问题之一。本文从非营利组织提供公共物品的理论依据入手，对我国农村社会养老保险的现状及其存在的问题进行了深入的分析、研究，论证将非营利组织引入农村养老保障的必要性和可行性，明晰非营利组织参与农村养老保障的重要作用以及举例论证，并在此基础上对非营利组织有效参与农村养老保障提出建设性意见，展望非营利组织参与农村社会养老保障的前景。

主要参考文献：

[1]榆林市人民政府关于进一步加快发展养老服务业的实施意见[Z].2016.1.

[2]陈少晖.农村社会保障：制度缺陷与政府责任[J].福建师范大学学报，2012.4.