不良政治生态的生成逻辑解析

王天楠

[摘  要]政治生态是一个融合政治的内在元素与外在元素的综合性概念。它不但与现行的制度体制、政府过程、政治文化相关，而且受经济社会发展影响，是集各种要素于一身的政治综合体。探索不良政治生态的生成逻辑必须从政治制度、政府过程、政策决策、政治结构以及政治文化等几个方面同时入手。而对其生成逻辑的把握也是落实全面从严治党政治要求，营造风清气正政治环境的前提条件。

[关键词]政治生态;生成逻辑;制度体系;反腐败;权力

[中图分类号]D6    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2017）06-0017-04

2014年6月29日，习近平总书记在中央政治局第十六次集体学习时提出“政治生态”的概念。此后，他在不同场合多次强调政治生态建设的重要性，政治生态建设已经成为廉洁政治建设、反腐败斗争和全面从严治党的重要命题。2016年，党中央严肃查处了辽宁拉票贿选案。习近平总书记在2017年两会期间参加辽宁代表团审议时指出：“政治生态污浊，就会滋生权欲熏心、阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派等一系列问题”[1]，再次深刻指出了不良政治生态的极大危害性。从学理上分析，政治生态是一个融合政治的内在元素与外在元素的动态复合性概念。具体而言，政治生态是指政治主体在一定的政治环境下的存在方式、发展状态，以及在此政治环境下的政治习性和普遍的政治价值。[2]挖掘不良政治生态的根源必须从政治制度、政府过程、政策决策、政治结构以及政治文化等几个方面同时入手。

一、制度体系的逻辑

所谓政治体系是政治的宏观框架，包括制度安排、权力运用、官僚习性等多个方面，它是党政机构诸要素及所有与政治有关方面的总和，是宏观考察政治生态核心架构的重要视角。

1.计划经济的制度惰性。所谓制度依赖，是指长期实行某一种制度，就会对该制度产生依赖，之后的行为模式与政策措施会不自觉地沿着既定的方向发展，并且不断进行自我强化。我国长期受计划经济体制的影响，计划经济时期形成的一系列发展模式、资源配置手段和政治运作方式形成了强大的制度惯性与体制性路径依赖，造成今天经济结构中国有企业比重大、民营经济不发达、产业结构老化、思想观念陈旧、政府还没有从资源配置的主导角色中退出来等问题，尤其是与计划经济相配套的政治上层建筑大量残留，受计划经济影响的一系列深层次体制与机制顽疾根深蒂固。诸如许多政府部门通过竞相扩张本部门的行政权力向企业、向社会“榨取利润”，甚至某些地方出现“钓鱼式执法”“黑帮式政治”“拦路抢劫式管理”等现象。计划经济的制度黏性是造成不良政治生态存在的重要制度根源。

2.权力的任性。权力是制度体系的核心，而权力的任性是政治生态恶化的重要表现形式，具体体现在：其一，社会主义市场经济的土壤在一些地方还很稀薄，民营经济不是市场主体，民间力量对于政府权力的监督与制约相对较弱，为权力的扩张与膨胀提供了空间。其二，制约权力的机制缺失，相关法律规范缺位，人的自利性缺陷成为权力任性的制度性、结构性、机能性原因。权力的任性提供了巨大的寻租与腐败空间，这为掌握权力者千方百计获得权力、巩固权力、扩张权力提供了源源不断的动力。由此，权钱交易、权权交易频繁，围绕权力的小集团、小团伙大量涌现，在“干部任用中打招呼、拉票跑要”盛行，各级选举中贿选问题严重，极大地破坏了政治生态。

3.官僚的惰性。所谓官僚的惰性是指脱离实际、脱离群众、做官当老爷的领导作风以及懒政、惰政、不作为、慢作为的官场习气。官僚主义盛行与计划经济时代的“大锅饭式”分配方式与农业大国的小农经济狭隘、守旧、好大喜功的弊病不无关系。计划经济的“大锅饭式”分配对官场懒政、惰政习性的形成起着推波助澜的作用，表现为：一是单位业绩与工资脱节，无论是否实际完成绩效考核，工资照拿、奖金照发;二是个人干多干少一个样，干好干坏一个样，各种不作为、慢作为的机关病蔓延;三是政治晋升遵循论资排辈原则，与个人的能力和绩效无关。这种分配方式极大地挫伤了广大党员干部的积极性、主動性，造成官僚主义蔓延，懒政惰政盛行。此外，我国是农业大国，小农经济的思维方式造成了某些官员狭隘、保守的习性。狭隘表现在好大喜功，目光短浅，弄虚作假之风盛行。保守表现为拒绝新事物、拒斥改革、观念守旧、行动滞后。这些造成了僵化、保守的政治生态。

二、政府过程的逻辑

政府过程是政治生态的循环系统，由利益表达、利益综合、决策和反馈四个部分组成，其中表达渠道单一、综合不充分、决策缺乏科学性、反馈系统不畅是政治生态系统堵塞的主要原因。

1.利益表达渠道单一。充分的利益表达是政府决策的基础。充分的利益表达需要人民群众的参与与顺畅的参与渠道。由于社会主义市场经济尚未完善，民营经济有待发展，直接导致了公民社会的不完善，民间力量弱小，人民群众主动政治参与意愿不强烈，表达与沟通能力弱。在表达渠道方面，由于长期受到计划经济影响，利益表达过分倚重官方系统，缺乏广泛的利益输入通道，形成利益表达方面的单一。这种利益表达机制的缺陷具体表现为：一是地方政府无法依据广大人民群众的利益诉求进行科学、民主决策，造成政府决策与群众的利益诉求相脱轨、政治生活与现实的社会生活相脱节、党员干部与人民群众相脱离。二是政府的权力得不到群众的有效监督与制约，“单一性”的利益表达不但传达的信息是片面的，而且群众的声音不能对政府决策产生影响。三是人民无法参与正常的政治生活，政治效能感低下，政府部门逐渐失去公信力，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事，陷入所谓“塔西佗陷阱”。

2.利益综合不充分。利益综合是综合各方面意见，最终形成制度决策的过程。在一些地方，既得利益者之间为了各自背后的利益进行权权交易、权钱交易，使利益综合变成利益分赃。更有甚者是官商之间的相互勾结，由于商人委身于权力可以获得大量的工程、项目，而官员通过寻租获得进一步“上升”的政治与经济资本，因此，在许多公共城市建设的背后有着官商勾结、官黑勾结的现象。比如一些不法商人与政府官员勾结，在这些官员的暗中许可下，他们在拆迁中干起打砸和殴打群众的活，成为推动某些地方政府执行拆迁工作的“工兵”。在各方交换利益，进行利益综合的过程中，唯独缺少人民群众的代表，缺乏实现无权者权利渠道。

3.决策缺乏科学与利益反馈不畅。决策是政府过程的重要阶段，是将政治要求转换成权威性政策的过程。由于决策之前环节中的单一式利益表达和分赃式利益综合，使得有效的政治要求变成既得利益者与权力拥有者的婢女，在权力支配下，既得利益者要求成为决策的依据，于是荒唐的决策不断出台。诸如某副省级城市炸了只使用不到十五年的大型体育场，拆掉使用不过十几年的亚洲最大室内足球场，斥资80个亿在交通非常通畅的新区建设轻轨……这些“拍脑门”决策背后是权力的任性与利益的驱使。这使决策不但失去监督与制约，而且丧失改正与调整的机会，进一步加剧了“拍脑门式”决策。

三、公共决策的逻辑

公共政策表示在“政治过程中形成的目标，反映决策联盟期望的社会结果，反映领导人认为可用以取得这些结果的手段。”[2]它是考察政府实际作为的主要对象。

1.唯上型的政策选择。指令型经济的长期浸染、科层制固有的结构性特征、官本位的政治文化、相对弱小的民间社会共同造成了某些地方政府唯上不唯下的政策选择模式。唯上型的政策选择造成了严重的后果，主要表现为：一是虚报浮夸盛行。为了迎合领导意图，大量经济数字造假，一些经济数据不是依据认真细致的统计得来，而是依据上级领导的指示或偏好进行制造，出现数据出政绩的特有现象。二是政绩工程屡禁不止。这是由于负责政绩考核与职务晋升的是上级领导，而不是下层百姓，政绩工程成为各级干部的政绩而纳入考核与晋级的指标之内。政绩工程既能够拉动地方GDP赢得上级领导认可，还可以通过寻租得到大量好处。三是助长了个别干部的独断专行。唯上型的政策选择使得“一把手”的权力失去了下层的制约，严重破坏了民主集中制和党委的集体领导体制，更严重的是党委的集体领导制异化为首长独断制、上下级的工作关系演变为主奴关系，而人民群众则更被忽视。由此，唯上型的政策选择使党员干部与人民群众进一步相互脱节，造成部分地区民怨鼎沸、上访不断，政治生态乃至社会生态严重恶化。

2.“短视型”的政策指导思想。我国是农业大国，小农经济的思维模式在部分干部头脑中根深蒂固，而小农经济思想的一个特点就是因循守旧、封闭保守、没有开拓精神。其格局、眼界、知识面都狭窄，这直接导致决策缺乏长远眼光以及政策执行方面的保守、短视，尤其是小农思想严重、忽略长远利益、专注短期效应。这种“短视”型的政策指导思想伴随着各级政府部门对企业的各种“盘剥”，造成了极其恶劣的市场环境，成为影响经济社会发展的重疴。

3.指令式的考核标准。计划经济时期往往制定各种主观性指标作为政绩考核的标准，“官出数字、数字出官”。而制度的惯性使这种简单、武断的做法如今仍在许多地区延续，这直接助长了各地弄虚作假、数字出政绩的歪风邪气。指令式的考核指标不顾实际情况，主观地制造政绩，是“不讲诚信、不懂规矩、不守纪律”的集中体现。如近日，辽宁省首次公开承认，2011年至2014年一些地方财政数据造假的问题。主观的指令式考核標准造成辽宁统计数据长期不能真实反映本省经济社会发展状况，使得中央不了解辽宁的实际情况，而辽宁的各级党委、政府也不能依据实际情况及时进行政策调整，最终导致了政治生态与经济生态的严重后果。而这种现象在其他省份也不同程度地存在，辽宁绝非孤例，这早已是各界共识。对于数据真实性的追求，从中国有《统计法》以来就一直存在。在当下层层上报的体系中，统计失真早已成为系统性问题。毕竟，在以GDP论英雄的年代，统计数据是地方主官的核心利益，甚至国家统计局也不能幸免。2016年1月底，中央第八巡视组在向国家统计局党组反馈专项巡视情况时，也曾直言不讳地指出：有的领导干部以“数”谋私，搞权力寻租。统计数据缺失、透明度不高及谎报，不仅为学术界与投资者研究平添困扰，也极大影响决策层政策的有效性。而改进提高数据质量仍然任重道远，因为只有破除唯GDP论，才是解决问题的关键。

四、政治结构的逻辑

政治结构是政治生态的整体架构，它的基本单位是政治角色，一个角色就是一种规则化的行为模式，是考察政治生态的重要方面。

1.角色结构缺乏制约机制。主要体现在民主集中制没有真正落实，党政“一把手”缺乏制约。党委集体领导体制在制度设计上是以预防个人集权，贯彻民主集中制为主要方式，然而在实际运行中往往出现集体领导的委员会制转为首长负责制的倾向，表现为：一是“一把手”利用主持全委会和党委会的便利，以对党委的主导协调权、组织管理权压制委员平等讨论权与自主表决权;二是上下级政权之间的压力型体制和各种一票否决制，使“一把手”事实上承担了党委的全部责任，使其有理由不得不揽权;三是很多重要地区或部门的“一把手”同时是上级党委的常委，在政治地位上凌驾于班子其他成员。[4]这样，“一把手”的权力过分集中且缺乏制约使得党委集体领导的平等关系容易异化为上下级关系。这种权力关系的异化使权为私用、权钱交易盛行，进而容易产生官职与利益输送的腐败链条。在一些地方，角色结构缺乏制约非常严重，表现为外部监督力量的薄弱，由于民营经济与市民社会弱小，民众主动参与决策意识淡薄，对于政治角色缺乏外部制约，导致本来就缺少内部制约的角色结构的弊端暴露得更加明显。

2.角色本身缺乏自律。正确的理想信念不但是人们精神生活的最高层次，也是政治角色自律的强大驱动力。理想信念是人们追求和实现美好生活目标的强大精神动力，而坚定的党性修养是广大党员坚守正道、弘扬正气、坚持原则、恪守规矩、严肃纲纪、艰苦奋斗、清正廉洁的重要保障。理想信念与党性修养是领导干部正确行使权力，在各种诱惑面前经得起考验，对一切不正之风敢于亮剑的重要基础，是构筑良好政治生态和从政环境的重要精神保障。在辽宁，党组织生活弱化、党建工作虚化直接导致部分党员干部理想信念缺失、党性修养弱化，导致政治角色缺乏自律。例如辽宁省委原书记王珉政治信念缺失、党性修养弱化，在担任省委书记期间罔顾习近平总书记对辽宁提出的“讲诚信、懂规矩、守纪律”的政治要求，在个人政治期望没有实现后，消极堕落，甚至抵触中央，导致省委领导核心作用弱化。[5]这对全省党员干部产生极坏的负面效应，对辽宁政治生态的恶化起到推波助澜的作用。

3.角色间的规范机制缺位。具体表现为：第一，地方用以规范权力的各种规章、程序、流程缺失，政府在改革与创新方面落后，在权力清单以及协商民主方面的探索明显落后。第二，一些地方特有的地域风俗影响党员干部对于已有规章、制度的遵守。在工作中，往往人情重于规则、潜规则重于显规则、“口头”重于“笔头”、“红头”大于法律。因此在规章制度的执行方面往往出现问题。第三，市民社会弱小、法治精神淡薄，从上到下弥漫着各种不懂规矩、不守纪律的现象。

五、政治文化逻辑

文化是政治生态的内在基因。所谓政治文化是指：“一个民族的政治文化，是政治对象的取向模式在该民族成员中的特殊分布。”[6]考察政治文化能够深入挖掘不良政治生态的深层次根源。

1.官本位文化浓厚。所谓官本位就是以做官为本，作为人生的最高目标，作为衡量人生价值的唯一标准。官本位首先是一种体制设置和制度安排，即按照韦伯的官僚理论，公务人员被纳入到科层制官僚体系之中，每个公职人员、每个部门都按照一定的序列和级别进行划分，进而形成一套体系完备的官僚等级系统。其次，官本位也是一种思想意识、一种价值取向，即人们把做官以及提高官职等级作为人生与事业所要追求的目标，一切都服从这两个目标，不惜任何代价。例如辽宁的官本位文化严重，除了与封建主义文化残余有关，还与其长期受计划经济影响，市场经济发展不充分有关。计划经济环境下，权力在资源配置中起主导作用，人们崇尚权力、依附于权力，并把这种观念渗透到了社会政治经济生活的方方面面，所谓的做官掌权成为人们的价值追求。

2.浓厚的乡土人情。我国的地域特色滋养出浓厚的乡土人情，成为人情关系社会的滥觞，并直接影响官场文化。过于浓厚的乡土人情助长了官场上重人情轻契约、重关系轻规则的风气，拉帮结伙成为地方政治生态的顽疾。官场的圈子是围绕权力磁场张开的，它是利益共生之圈、权力流失之圈、腐败滋生之圈和是潜规则盛行之圈。一些地方“圈子文化”和拉帮结派问题已经成为政治生态恶化的重要表现。此外，浓厚的乡土人情使得以法律、契约规范的现代社会秩序异化为以各种人情、关系为挈领的社会网络。无论是经商、就业、办事、升学、工作，几乎都离不开“托關系”，托关系严重损害了社会公平，严重影响了契约精神与公民文化的形成。由此可见，浓厚的乡土人情在一个侧面加剧了一些地区不良政治生态的形成。

3.粗犷豪放的民风。这种民风在我国北方非常常见，如东北，这里本身是历史上的移民地区，“闯关东”的移民打破原有乡约民规，在广阔的东北大地上形成了粗犷豪放的民风，即所谓的“边疆气息”。此种民风的负面效应是人与人之间缺乏诚信、浮夸之风盛行、法律与规则意识淡薄。东北的地域文化受近代以来的“边疆气息”影响深远，反映在政治上就是“不讲诚信、不懂规矩、不守纪律”。例如经济数据造假是不讲政治的诚信;对中央决策部署敷衍了事甚至唱反调、大搞“圈子文化”、拉帮结派、搞拉票贿选等非组织活动是不讲政治规矩;顶风违反中央八项规定精神、买官卖官、“带病提拔”是不讲政治纪律。而这些问题的文化基因一部分源自这些地方特有的地域文化与民风民俗。

总之，寻找到问题的症结是顺利解决问题的关键所在，政治生态的问题由于其综合性、复杂性决定了生成逻辑的复杂性。因此，破解不良政治生态难题要从政治制度、政府、决策过程、政治结构以及政治文化等方面综合考察。

参考文献：

[1]习近平.把好用权“方向盘”系好廉洁“安全带”[EB/OL].http？押//news.ifeng.com/a/20170310/50767413_0.shtml

[2]郝宇青.“政治生态”的内涵解读，探索与争鸣[J].探索与争鸣，2015，（11）.

[3][美]阿尔蒙德，小鲍威尔.比较政治学——体系、过程和政策[M].曹沛霖等译，北京：东方出版社，2007：297.

[4]朱昔群，胡小君.民主集中制的制度化：领导体制、制度体系与工作机制的综合研究[J].马克思主义与现实，2014，（3）.

[5]中共辽宁省委.中共辽宁省委关于巡视“回头看”整改情况的通报[EB/OL].http？押//www.ccdi.gov.cn/yw/201608/t20160823_85713.html.2016-08-25.

[6][美]阿尔蒙德、维巴，公民文化——五个国家的政治态度和民主制度[M].徐湘林等译，东方出版社，2008：14.

责任编辑  张小莉