生态文明建设必须纳入法治轨道

刘伶俐

[摘  要]生态文明建设必须要纳入法治的轨道，以最严格的制度，最严密的法治，对生态环境予以最严格的保护，对破坏生态环境的行为予以最严厉制裁，才能遏制住生态环境持续恶化的趋勢，保障生态文明建设的持续健康发展。

[关键词]生态文明;环境保护;法治

[中图分类号]D920.0    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2017）06-0026-04

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出建设美丽中国的目标。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次确立生态文明制度体系，明确了“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，对自然资源资产产权和用途进行管理、划定生态保护红线，自然资源有偿使用和生态补偿，健全生态环境保护管理体制等做出了具体部署。新的《中华人民共和国环境保护法》（简称新《环保法》），通过严格的制度切实维护公众环境权益，为子孙后代永享优美宜居的生活空间、山清水秀的生态空间提供坚实的法治保障，将有力推动生态文明法治建设。按照生态文明建设的要求，将生态文明建设纳入法治轨道，建立有利于生态文明建设的法规体系，凸显法律法规在生态文明建设中的地位作用，加大对破坏生态环境犯罪的打击力度，是建设美丽中国的必然要求。

一、加强生态文明建设的现实意义

党的十八大报告指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧，环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”这一重要论述，反映了我们党对人类社会发展规律，对社会主义建设规律认识的再深化，标志着我们党对经济社会可持续发展规律、自然资源永续利用规律和生态环境规律的认识进入了一个新的境界。加强生态文明建设，对于我们全面建成小康社会，实现我国经济社会可持续发展和中华民族伟大复兴具有极其重要的意义和作用。

1.建设生态文明是人类文明发展和社会进步的必然要求。从人类发展史看，人类文明已经历了原始文明、农业文明和工业文明。原始文明也叫渔猎文明。人类从动物界分化出来以后，经历了数百万年的原始社会。原始人的物质生产能力非常低下，人类的生产活动远远没有超出自然环境的容量，与生态环境保持着原始共生的关系。农业文明是人类文明发展史上第二种文明形态。所以一定意义上说，农业文明仍然保持着自然界的生态平衡，这一时期的人类活动是以对自然的顺从为主要特征的。工业文明是人类文明发展史上第三种文明形态。在工业文明时代，人类以征服自然为对象，取得了前所未有的辉煌成就，但其对自然资源的掠夺和对环境的破坏，也造成了前所未有的生态危机。那么，要克服工业文明时代所带来的弊端，人类就需要建设超越于工业文明的新的生态文明，来实现人与自然的和谐共生。

2.建设生态文明是改善生态环境的迫切需要。工业化发展给人类带来的物质财富是丰厚的，一定意义上满足了人们多方面的生活需求，但工业化发展给生态环境造成的破坏也是触目惊心的。工业化发展对生态环境造成的污染和破坏，已经到了不改善不治理不行的地步了，改善生态和环境已经成为全人类的共识。我国改革开放30多年来，我国在经济、政治、文化、社会等各个领域的建设都取得了举世瞩目的辉煌成就。在生态环境方面，我们积极推进污染防治、节能减排和生态保护等工作，我们取得的成就也是有目共睹的。但同时我们也要清醒地看到，我国生态环境总体恶化的趋势并没有从根本上得到扭转，形势依然严峻，压力持续增大。

3.推进生态文明建设，是全面建设小康社会的迫切需要。党的十八大对全面建设小康社会的目标任务提出了新的更高要求。“建设生态文明”既是目标任务之一，也是实现“更高要求”的保障。总的看，我国物质文明建设成就卓著，城乡人民对经济发展、生活改善是满意的，给予好评的，但对环境恶化，反映相当强烈。生态文明作为全面建设小康社会的重要组成部分，必须与其他目标任务同步。然而，同物质文明相比，我国生态文明建设明显滞后，亟须加大力度，加快步伐。否则，势必会拖全面建设小康社会的后腿，这是应当防止和避免的。建设生态文明，不仅需要法律的约束，更需要道德的感悟，而通过生态文明建设进行生态道德文化教育，是提高全社会生态道德文化水准的最佳途径和方式。应当抓住这一良好机遇，在广大城乡居民中广泛深入地开展生态道德文化宣传教育，普及生态道德文化知识，特别要重视提高各级领导干部的生态道德文化水准，大力推进生态文明企业建设，加强生态道德立法，规范人们的生态道德行为，转变消费观念，倡导适合国情的合理适度消费，还要实行村居民生态自治，充分发挥民间环保组织的作用，并把生态道德文化教育与生态文明建设密切结合起来，以收相互促进、事半功倍之效。

二、当前生态文明建设法制保障方面存在的问题

我国的生态文明建设的法治保障，从无到有，从理念到实践，已经迈出了一大步，取得了一些成果。但是，当前的法治保障依然无法满足生态文明建设的需求。这固然与我国复杂的国情、严峻的生态环保形势息息相关，但需要正视的是，我们的法治本身在保障生态文明建设方面存在着许多的问题和不足：

1.缺乏正确的理念指引。雾霾问题成了近些年来全国人民最关心的话题。为什么别的国家已经走过的弯路我们却仍然无法避免，为什么这样的污染依然存在甚至更加严重，究其原因正是我们对待生态建设的理念出了问题，没有树立正确的生态文明理念，生态文明建设仅存在于纸上，存在于政府文件上。生态文明建设离不开法治的保障，当前，生态法治理念和法治保障缺乏，致使我们的生态文明建设缺乏强有力的保障，故而举步维艰。英国在经历了伦敦雾霾之后，制定《清洁空气法》依法治理大气污染，经历了多年治理才渐有成效，他们解决问题的思路，正是以法治促进生态的治理和建设，他们痛定思痛之后确定的生态法治理念，正是我们缺乏并需要借鉴的。

2.法律体系不尽完善。当前，我国环境保护方面的立法框架已经基本建立起来了，《环境保护法》以及关于大气污染防治、水污染防治、森林草原、土壤、动植物资源、山脉草原、海洋保护等相关法律制度已基本具备。但是，我国生态文明的法律体系仍不完善。我国《宪法》缺乏对生态文明内在要求的考虑，生态文明建设已经写入了党章，成为了重要的执政理念，但是在我国现行宪法中却没有体现，宪法是我国的根本大法，宪法中生态文明建设理念的缺失，使得生态文明建设无法得到根本的法律保护。宪法也缺乏对公民环境权的规定，这种缺失导致公民参与的缺失，也不符合生态文明建设的内在要求。我国环境资源领域欠缺全国人大制定的统率全局的基本法律，《环境保护法》是全国人大常委会通过的单行法，其效力等级与《大气污染防治法》《水污染防治法》相同，不具备总领全局的纲领性、指导性作用。生态环保基本法律的欠缺，会导致相关立法的混乱与无序，使得生态法治无法从根本上起到保障生态文明建设的作用。我国环境资源立法理念、立法内容本身存在不足，相关法律法规之间衔接不到位。

3.环保执法、司法缺位。立法本身确实存在许多的问题，但是如果能够严格执行现阶段的法律法规，生态法治的保障作用也能得到极大的发挥，遗憾的是，我国的环境保护执法不严，司法缺位，导致现行法律的效果大打折扣。许多已经制定的法律没有得到严格的执行，如《大气污染防治法》，其对大气污染的防治监督都有明确规定，但是时至今日，空气质量比当初更加糟糕，雾霾横行。许多法律执行力度太小，处罚宽松，形成了所谓的“两高一低”，即守法成本高、执法成本高、违法成本低的荒谬局面。另外，执法主体的结构也不甚合理，执法主体之间缺乏沟通协调和协作配合，有利益时一哄而上，有难题时一哄而散，互相推诿。

4.缺乏公众参与和监督。生态文明建设，不仅需要政府的引导和行政力量的强制，更需要公众和社会组织的广泛参与和监督。当前，公众的环境权利意识、参与意识比较低，普遍抱着事不关己的态度，当生态环境污染没有损害自身利益时，漠不关心。另外，我国现行法律关于公众参与和监督方面的规定过于原则和抽象，缺乏可操作性，致使我国生态文明建设的主体力量缺失了一大块，不利于生态文明建设的全面展开。

三、探索生态文明建设法治保障的新思路

党的十七大以来，生态文明的理念渐渐深入人心，十八大更以专章描绘了生态文明建设的宏伟蓝图，勾勒出“美丽中国”的美好愿景。在中央政治局就大力推進生态文明建设进行第六次集体学习时，习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度，最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”生态文明建设必须要纳入法治的轨道，以最严格的制度，最严密的法治，对生态环境予以最严格的保护，对破坏生态环境的行为予以最严厉制裁，才能遏制住生态环境持续恶化的趋势，保障生态文明建设的持续健康发展。只有构建完善的生态文明法治保障机制，才能为生态文明建设扫除障碍，突破瓶颈，提供制度保障，实现生态文明建设的持续健康发展。因此，要开拓思路，以现阶段生态文明法治建设的不足为鉴，探索加强生态文明建设法治保障的新思路、新途径。

1.建设生态文明，必须健全生态保护法律体系。保护环境是我国的基本国策，事关人民群众根本利益。党中央高度重视生态文明建设和环境保护工作。党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义现代化建设的总体布局。十八届三中全会、四中全会又进一步提出要求，要加快生态文明制度建设，用严格的法律制度保护生态环境。习近平总书记明确指出，保护生态环境必须依靠制度，依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。

全国人大及其常委会历来高度重视环境保护领域立法工作，先后制定了环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等30多部相关法律，这些法律的颁布实施，为保护和改善我国生态环境发挥了重要作用。但是，伴随着我国经济的快速发展，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势依然十分严峻，特别是大气、水、土壤等污染严重，人民群众反映强烈，经济社会可持续发展也面临着越来越突出的资源环境制约。环境污染问题既是重大经济问题，又是重大社会和政治问题。十二届全国人大常委会积极回应社会关切，把修改完善好环境保护法作为本届常委会的一项重要立法任务，积极推进立法进程，广泛听取各方面意见，经过四次全国人大常委会会议审议，于2014年4月全国人大常委会第八次会议审议通过。

新环保法是生态文明建设的助推器。新环保法是一部推进生态文明建设的法律。环境保护是生态文明的主阵地，加强环境保护是推进生态文明建设的根本途径，用制度来保护生态环境显得尤为迫切。新环保法强调环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理的原则，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等划定生态保护红线，实行严格保护和预防，构建环境保护的“铜墙铁壁”，助推生态文明建设。新环保法是经济社会可持续发展的调节器。环境保护事关发展方式、经济结构和消费方式。保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。

2.建设生态文明，必须完善执法机制。目前，我国已建立生态文明建设的执法体系，但由于历史的原因，在执法实践中存在着一些弊端。一是执法主体分散，部门之间协调机制没有建立起来。比如矿产资源开采执法，由矿业部门负责;对林业资源开发利用方面的执法行为则由林业部门负责;对空气污染、水污染、土地污染执法由环保部门负责;涉嫌环境污染犯罪则由公安部门负责。各个部门之间、各行政区划之间又缺乏必要的统一指挥和协调机制。这种建立在行政区划之上，各部门分而治之的做法，在森林及动植物保护、江河流域污染、空气污染等跨区域、跨部门、跨流域重大生态事件面前显得无能为力。二是地方保护主义严重，执法机构缺乏权威性。一些地方政府出于发展经济的需要，往往对环境污染事件加以庇护，甚至对于严重污染，也是罚款了事。同时，对于造成环境污染的犯罪的行为，法律赋予环保部门的处置权限对于行为实施者来说，也缺乏足够的威慑力、影响力。三是执法规范化程度不够。由于多头管理，再加上一些机构在人员和装备配置方面严重不足，造成一些地方在环境污染执法方面任意而为。另外，对于水污染、土地污染等技术指标以及造成的损失缺乏必要的评估机制，造成执法困难。

建立生态文明执法机制，要建立环境保护责任制，各级政府尤其是行政主官要对环境保护实行责任追究制度;要打破行政区划和部门分治的藩篱，形成统一领导、统一指挥的专门队伍;要完善执法标准和评估机制，达到规范化执法;从源头预防的角度来说，要制定企事业单位的排放指标并进行跟踪监测。

3.建设生态文明，必须加大环境违法犯罪的惩治力度。我国对环境违法犯罪的惩治分为行政处罚和刑事处罚两种。由于环保部门执法权威性的缺失，再加上地方保护主义的严重，使得环境违法的行政处罚力不从心。目前我国环保系统上下级之间只是一种工作上的指导关系，环保部门直接接受地方政府领导。环保部门作为地方政府组成部门，其人事由地方政府任命，办公经费以及人员工资的拨付都有赖于地方财政。在这样的体制下，环保执法很容易受到地方保护主义掣肘，环保部门在进行违法处罚时要看地方政府的脸色行事，甚至包庇纵容污染企业，不惜牺牲环境利益为地方政府所谓的经济发展大局让道。在污染环境犯罪的打击方面，我国开始对环境污染犯罪进行刑罚惩处是在20世纪90年代，之前的环境污染事件主要通过民事和行政的渠道解决。与污染环境案件的数量和实际造成的损失比，处罚环境刑事犯罪的力度明显偏小。并且，在大多数自然资源的污染环境犯罪中，基本没有量刑在3年有期徒刑以上的，整体量刑较轻，且多非实刑。近年來，国内发生的较严重的污染环境案件，其违法主体被追究刑事责任的也少之又少。

惩治环境违法犯罪，必须尽快理顺生态文明建设管理体制，健全环境保护责任追究、自然资源资产损害赔偿机制和污染危害后果评估机制，整合生态环境执法资源，建立生态警察，树立生态执法的权威，加大处罚力度，使一些不法企业不想、不敢、不能付出高额的违法成本，对于严重污染环境的犯罪行为，依法从重予以打击。

4.建设生态文明，必须提高全民法治意识。生态文明建设人人有责。提高全民法律意识，是建设生态文明的基础性、先导性工作。一要发挥政府主导作用。政府作为生态文明建设的主体，要把生态文明建设作为政府工作的重要考核指标，把执政成绩与生态建设紧紧联系在一起，要通过强化管理、主动宣传教育、实行责任追究等方式，发挥政府在提高法治意识方面的示范作用。二要加强生态保护法律知识的普及教育。要通过社区、企事业单位、学校等组织，利用各种媒体手段宣传普及生态环境法律知识，提高法律意识。三要培育和发掘群众在维护生态环境方面的自觉意识，动员群众自觉做生态环境保护法律的义务宣传员，引导建立生态自愿者队伍。四要切实维护群众环境利益。探索建立环境公益诉讼制度，使社会成员包括公民、企事业单位、社会团体根据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护公益环境不受损害，可以针对有关民事主体或行政机关提起诉讼。

参考文献：

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责任编辑  宋桂祝