论中国土地整理的总体方略

胡德勇

摘 要：几年前，原国土资源部副部长鹿心社曾对中国土地整理事业的重要意义总结为，土地整理是贯彻新《土地管理法》的关键措施，是解决中国土地利用问题的必然选择，是加强农业基础地位的"绿箱政策"措施，是促进农村经济发展的有效途径，也是实施土地利用总体规划，落实土地用途管制的重要手段。新时期，党中央、国务院又对土地整理事业提出了新要求。本文分析了国土地整理的总体方略。

关键词：土地整理；总体方略；发展方向；

土地整理是人类社会发展到一定程度的产物， 是一项可以在不增加土地面积的前提下获得巨大的土地利用效益的措施。通过土地整理不仅满足当代人对土地资源的需求， 又不对后人的需求造成威胁；不仅保持质量好的土地数量， 又为后人创造良好的生态环境。土地整理的经济、社会、生态功能构成了土地资源可持续利用的不竭动力。

1 概念

在不同的国家， 因为对土地整理目标要求的侧重点不同， 所以对土地整理的概念有着不同的诠释，即便在同一个国家， 在不同的社会发展阶段土地整理的内涵也会有所改变。因此， 土地整理是一个相对的概念， 不能一概而论。比如德国基于“ 改善乡村的生存和环境条件， 使乡村地区保持对居民的生活价值和吸引力” 这样一种目标， 联邦立法当局将乡村土地整理的定义指定为：为了改善农业和林业经济中的生产和工作条件， 以及为了促进土地开发和农业技术的进步， 对乡村地产进行重新规划和调整。可以看出这只是关于乡村土地整理的一个概念， 因为在德国， 乡村土地整理和城镇建设用地整理有着不同的目的和操作程序， 相对来说， 乡村土地整理的历史很悠久， 无论是理论和实践都更加成熟一些， 所以只介绍其乡村土地整理的定义。在我国， 土地整理的概念有几种不同的阐述， 目前被普遍接受的概念是国土资源部制定的官方定义：在一定区域内， 按照土地利用规划和城市规划确定的目标和用途， 采用行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行调整改造、综合整治， 增加耕地面积， 提高土地利用率和产出率， 改善生产、生活条件以及生态环境的过程。可以看出， 这是一个比较综合全面的概念， 包含了土地整理的依据、手段、目的等信息， 并且最大的特点就是结合中国人多地少的现实国情， 突出强调了土地整理在增加耕地面积， 保持耕地总量动态平衡方面的作用和目标。

2 中国土地整理的总体方略

2.1依据规划，科学、合理地进行土地开发整理。在土地利用总体规划的指导下，制定和执行土地开发整理专项规划，是搞好土地开发整理的前提。当前，一方面要进一步开展土地后备资源调查，特别是土地整理与复垦的潜力调查； 另一方面要根据当地经济、社会发展水平，因地制宜地做好土地开发整理专项规划。制定和实施规划，一要与基本农田建设相结合，要把土地整理项目优先安排在基本农田保护区，通过土地整理，使保护区内耕地面积不断增加，耕地质量不断提高。二要与生态环境建设相结合。土地开发整理要在保护和改善生态环境前提下进行。确实需要开发未利用土地的，必须充分论证，决不能盲目开发，造成新的生态破坏。这是制定规划，立项、确定项目的先决条件。三要与农业生产结构调整、地方经济转型相结合。土地开发整理必须适应地方经济发展，特别在一些资源型城市或地区，要将土地复垦与经济转型结合起来，既解决矿区废弃土地的恢复利用，又解决城市经济发展与人民生产、生活出路问题，促进当地经济发展和社会稳定。

2.2.坚持适应市场经济规律，争取最大综合效益。在市场经济条件下，要建立适应市场经济规律的土地开发整理管理体制、机制及运作方式。开展土地开发整理从根本上说是促进农业和农村发展。当前，农业要围绕市场需求进行结构调整，要围绕增加农民收入，发展高效农业，使农业增效、农民增收； 要围绕生态保护和建设，发展生态农业，改善农民生产和生活环境。土地开发整理要适应农业发展需要，紧紧围绕生态保护与建设、围绕增加农民收入、围绕市场需求展开。

3 发展方向

3.1加强权属管理，创建和谐环境。一是推进土地开发整理权属管理法律法规建设。解决土地开发整理权属调整法律缺失问题，有效衔接《物权法》和《农村土地承包经营法》对权属调整工作带来的不利影响，为权属调整工作提供法律支撑。二是大力推进土地开发整理权属调整工作。将土地开发整理权属调整作为一种重要手段，提高土地集中度，优化土地利用结构，改善土地景观，为现代农业规模化、产业化发展创造基础平台，全面提升土地开发整理成效，增强土地开发整理行业与相关行业的核心竞争力。三是加大土地开发整理权益量化研究。对土地开发整理权属调整种类、权益量化指标、土地质量评价方法等进行全面研究，为解决权益纠纷提供科学依据，切实维护参与各方权益，创建和谐的土地开发整理工作环境。随着市场经济的进一步深化特别是在中國加入世界贸易组织的推动下， 土地整理融资渠道必然会进一步拓宽， 土地整理的产业化会进一步深入。

3.2加强理论研究，夯实发展基础。一是加大政策支持力度，激发和调动相关机构和人员的研究热情，凝聚社会智慧与力量，形成推动土地开发整理基础支撑理论、技术标准等研究的持续动力，逐步深化土地开发整理发展目标、差别化管理政策、建设标准、质量评价方法、权属调整规程、权益保护等方面的基础研究，为制定土地开发整理法律法规，完善土地开发整理政策、技术标准等提供依据。二是大力开展土地开发整理学术交流活动。积极开展土地开发整理国际交流，定期举办土地开发整理高层论坛，提出土地开发整理宣言，让土地开发整理深入群众。

结语

随着人口的不断增加、耕地不断减少，人地矛盾日益加剧。通过对土地开发整理和复垦，对荒山、荒地、荒滩综合开发利用，对田、水、路、林、村综合整治，对工矿废弃地治理复垦，不仅能够有效地增加耕地面积，更重要的是能够改善土地资源的利用结构，提高集约化利用水平，促进可持续利用。

参考文献：

[1]许建斌.新世纪中国土地整理的战略思考.资源产业[J] .2015， （8）：13 ～ 14endprint