碳金融市场发展的国内外经验及启示

钱仁汉+++王崧青+++潘志昂+++樊婷

摘 要：本文从碳金融市场的法律体系、交易机制、碳配额分配机制、价格调控机制等方面总结梳理国际碳金融运行发展的经验和教训，在分析我国碳金融市场发展过程中存在问题的基础上，针对性地提出相关对策与建议，以期为我国碳排放交易工作的推广及在全国范围内的深化普及提供参考。

关键词：碳金融市场；国际经验；启示

碳金融市场是基于碳资产和碳交易的市场，是指服务于减少二氧化碳等温室气体排放的各种规模化交易制度安排和金融交易活动，碳金融市场参与主体通常包括银行、证券、保险及基金等主流金融机构，产品分为碳市场交易工具、融资工具及支持工具等。据世界银行测算，2020年全球碳市场交易规模或将达到3.5万亿美元，未来可能超越国际石油市场成为第一大能源和环境权益类衍生品市场。

一、碳金融市场发展的国际经验

（一）以立法形式对碳金融市场交易进行制度设计和安排，构建完善的法律体系与规范指引

碳金融交易机制需要以完善的国内法律体系做保障，以高认知度的行业规范为技术指引，从制度层面引导碳交易有序竞争。一方面，除《京都议定书》外，欧盟先后出台多项碳金融法案，如《排放权交易机制修正案》、《碳捕捉与封存的法律框架》、《汽车二氧化碳排放法》、《欧盟排放交易指令》等；美国提出《清洁能源与安全法案（ACESA）》，引入碳排放权配额分配、碳金融产品借贷等方面的制度安排；印度出台《气候变化国家行动计划》，通过碳金融手段调节气候变化，强制减排的政府导向十分突出。另一方面，发达国家政府和国际组织已制定形成较高认知度的碳排放核算标准，全面涵盖国家、企业、组织、产品、服务以及个人等多个层面，构成碳减排管理体系的有机组成部分，为产品与碳减排活动提供可量化的依据，利于对碳排放的约束以及对节能减排成效的合理评价，在国际碳交易市场体系中，拥有交易标准的制定权，意味着在项目认定、减排流程、核算方法等方面具备一系列的话语权。相比之下，我国对碳排放交易市场管理方面的法律制度存在空白，立法滞后于交易本身的发展，在标准核定方面国际影响力有限。

（二）构建跨市场、跨行业交易机制，为全球碳金融市场一体化提供保证

国际碳金融市场体系缺乏统一的交易平台，由分散在单一区域内、独立运行的区域间市场构成，各区域性市场在法律依据、排放配额分配、交易机制、减排单位认定等方面差异明显，跨市场、跨行业交易难以实现，碳金融产品的流动性受限。同时，发展中国家在碳交易活动中参与度低，依赖由发达国家主导的产品和交易机制创新，发展中国家地位被动，趋于被边缘化。

国际碳交易机制的发展主要有两种路径，一是在各国碳市场之间建立连接，形成综合性的跨行业机制；二是为特定行业建立国际性的碳市场机制。《京都议定书》规定，通过清洁发展机制（CDM）1或联合履约机制形成的减排量，可在配额市场上使用，为碳金融交易的流动性提供了制度保障。2005年，欧盟为EUA和CDM项目产生的CER指标及JI项目的ERU指标建立“关联”，将单位EUA与单位CER及ERU视为等同，并同意EU-ETS和其他批准《京都议定书》的国家进行跨市场链接，从制度层面设立“关联”机制可实现不同减排指标间的可比性，为全球碳金融市场一体化提供可靠保证。

（三）合理的配额分配机制

全球三大碳排放交易中心配额分配以基线为主，欧盟碳交易机制（EU-ETS）作为全球范围内涉及排放规模最大、流动性最好、影响力最强的温室气体减排机制，其运行至今，免费配额的分配方式已从“历史排放法3”过渡到“基线法4”。本文以EU-ETS为例对配额分配机制加以探讨。

1.国家间分配方案：EU-ETS在探索阶段采用“國家分配方案（NAP）”，欧盟成员国对总量目标与排放装置的具体配额实施分配计划，享有较大自由裁量权，方案考虑了各成员国经济状况等个体差异，降低推行的政治阻力，但隐含问题也随之暴露。一方面，由于未涉及总的限排额度，成员国倾向于高估产能扩张速度，提出过高的碳排放配额需求，导致配额过剩；另一方面，标准复杂、信息滞后，增加了未来碳排放权分配的不确定性。因此，NAP被“国家履行措施”（NIM）取代，NIM将设定排放配额总量与制定国家间分配方案的权利集中至欧洲委员会，并规定成员国在国内分配的原则与标准，如增加拍卖分配的配额占比，以 “基线法”分配免费配额。

2.国家内分配方式：2005-2007发展初期，采用免费发放配额的方式，后期则引入拍卖机制，拍卖配额占比不断提高，同时免费分配规则经历了从“历史法”到“基线法”乃至“动态调整”分配方法的转变。

（四）适度价格调控防止市场失灵

由于全球经济危机的流动性趋紧，加之碳配额超额发放、决策机制僵硬等因素，2008-2012年间欧盟碳市场供需失衡，交易标的EUA价格长期疲软甚至崩溃就是典型案例。2016年，全球碳交易和碳税总额约500亿美元6，近年来增速有所放缓，碳价波动明显（从1美元到131美元不等），全球碳金融市场机遇与挑战并存。一方面，EU-ETS调节供需进行价格管理，在2008-2009年间连续回购碳配额，降低市场配额供应总量维持市场稳定与企业低碳减排投资的积极性；另一方面，2012年欧盟提出“折量拍卖”、提高减排目标与年度减排系数在内的6项结构性改进措施，对碳排放权进行跨期调节，以减少短期配额供给，但并未从根本上解决欧盟碳市场配额供过于求的失衡局面，因而实践效果未达预期。国际碳金融交易多种风险叠加，如政策风险、市场风险、操作性风险、流动性风险、信用风险等，产品定价受其影响常出现巨幅波动，排放企业将面临碳市场价格波动带来的成本风险，企业将倾向于推迟低碳投资，市场活性受到抑制，适度的调控手段为必然选择。

全球各主要碳排放交易体系采取多种措施维持碳交易市场的稳定运行，如，英国设置交易底价，并通过刺激低碳基础设施投资等措施以完成2050年温室气体排放减少80%的目标；澳大利亚制定滚动目标的碳定价机制，根据市场新情况动态调节供给端；美国的区域温室气体减排行动（RGGI）为防止市场失灵设计两个安全阀值制度，而后转向“成本控制储备触发价格”机制（CCR），在拍卖配额外为控制配额成本另设额外配额，待配额被拍卖完毕以设定价格投入市场，为市场提供一定缓冲期。endprint

（五）碳金融市场交易产品架构完备

全球碳金融创新产品层出不穷，产品创新试点成效显著，除碳排放配额或减排项目产生的碳资产交易基础业务，以传统金融业务为内核发展起来的碳金融业务、碳金融衍生品也取得突飞猛进的发展，主要包括交易工具（碳期货、碳远期、碳掉期、碳期权等）、融资工具（碳质押、碳回购、碳托管等）和支持工具（碳指数和碳保险等），初步构建出涵盖信贷、投资、托管、保险的门类齐全的碳金融产品体系，利于不同需求层次的市场参与者高效管理碳资产，通过丰富的交易方式提高市场流动性。

相比之下，中国碳市场试点交易品种单一，以地方碳配额现货、CCER现货为主，期货和期权等交易品发展滞后，国际上碳金融领域产品创新的先进经验对于我国推动碳金融市场的发展及成熟具有重要参考价值。

二、我国碳金融市场的发展现状及存在问题

我国是目前世界上最大的一次能源消费国和碳排放国，改革开放以来，二氧化碳排放增速尤为明显，2013年CO2排放量（10.25Gt）占全球排放总量的四分之一居多。从人均CO2排放数据看，2006年人均CO2排放量为4.89吨，首次超过世界平均水平（4.62吨），此后两者差距显著增加7。近年来，我国也积极探索减排措施，承诺2030年左右达到CO2排放峰值，碳排放强度（CO2/GDP）较2005年水平下降60%至65%。

（一）我国碳交易市场发展阶段

我国碳交易市场发展大体可分为以下几个阶段：碳市场起步阶段、试点阶段及全面建设阶段。

1.碳市场起步阶段。2002年，我国因清洁能源发展机制，开启碳交易市场。为规范和鼓励CDM项目申报，我国曾于2004年出台《CDM项目运行管理暂行办法》，从CDM项目的管理体制、申请和实施程序、法律责任等方面进行了阐述与界定。此后，2005年，国家发改委等四部委对该办法进行了修订。截至2017年4月末，我国已获得CERs8签发的CDM项目数为1544个，获得签发的CERs累计达10.32亿tCO2e，按照10美元/吨的价格测算，转让收益超过100亿美元。从项目减排类型看，新能源和可再生能源占比最大（1256个），其次为节能和提高能效项目（120个）、甲烷回收利用项目（99个），最少的为造林与再造林项目（2个）。

2.碳市场试点阶段。2014年6月，我国七个试点城市碳排放交易所均正式运行，分别为北京、天津、上海、广州、深圳、重庆和湖北，试点地区碳交易产品包括本地碳配额、符合条件的CCER或森林碳汇。为规范碳交易市场发展，国家发改委于2014年发布《全国碳排放权交易管理暂行办法》，作为碳市场运行的基本大法。截至2016年底，七个试点市场总纳入企业约为2391家，2015年度碳市场交易总量约1.01亿吨，其中，配额在线交易约2500万吨CO2，配额大宗交易约3300万吨CO2，补充机制交易约4300万吨CO2。七个碳交易市场制度设计方面的差异体现一定的区域特征，仍为全国碳市场的建立积累了经验。

3.全国碳市场建设阶段：全国碳市场建设大致可分为准备、启动及完善三个阶段。国家发改委于2016 年1月发布《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，对全国碳市场建设作出统一部署，以确保2017年启动全国碳市场。为使全国碳交易市场能顺利开展，当前我国也积极完善包括碳交易管理办法及交易规则在内的碳交易体系，升级、完善当前的交易系统平台，以试点城市为中心，探索开展跨区域碳排放交易及建设区域碳市场。此外，非试点地区也启动了碳市场准备工作。

（二）我国碳金融产品创新情况

碳金融产品具有减排成本收益转化功能、资金融通功能、风险规避、价格发现等功能。碳金融产品创新有助于帮助企业控制市场风险，提高其参与碳交易市场的积极性，进一步促进我国绿色低碳产业发展。

（三）我国碳金融市场发展存在的问题

碳交易市场的金融属性决定了其发展必定基于发达的金融市场体系，政策、经济及环境等因素也是驱动碳金融市场发展的重要因素。此外，我国不完善的金融市场体系，以及行业、金融政策的不确定性，也阻碍了碳金融市场的进一步发展。

1、法律、政策及金融监管体系不够完善。一是制度建设方面，政策先行，法律滞后。我国尚未出台与碳金融市场发展相匹配的法律制度，引导企业节能减排，完善碳市场机制，提高碳市场的资源配置及运行效率，缺乏法律保护，使碳金融市场的交易双方、中介服务机构，在开展碳金融业务时缺乏积极性。二是监管体制方面，存在监管真空。我国初期碳金融监管执行机构包括国家和地方发展改革委员会及中国证券监督管理委员会，两者在监管权限上存在一定差异。发改委主要负责碳交易市场现货交易的监管，证监会主要监管碳金融衍生品及上市公司的碳业务，但存在监管真空区域，未将碳评级机构、审计机构等中介商纳入到碳金融的监管体系。

2、碳金融市场建设有待加强。一是MRV体系有待完善。MRV体系中第三方机构核查的资质、独立性影响政府监管的透明度与公信力。从试点情况看，核查机构注册地本地化要求、能否参与管理配额开发CCER项目、核查费用市场化问题、核查人员专业水准等方面对核查机构的独立性、竞争的有序性及碳数据的准确性具有重要影响。二是碳交易所交易方式原始。当前，我国七个试点碳市场主要采用“挂牌选点9（广东）”、“定价申报（重庆）”及T+5交割等原始交易方式，该交易方式使碳价受小额交易影响而剧烈波动，限制了碳金融市场的交易频率与活跃程度。三是碳配额分配方式。我国目前碳配额分配方式主要采用基于碳排放强度，以基准法为主、历史法为辅的免费分配加有偿分配的方式。从试点经验看，采用基准法测算碳配额对方法学要求较高，需遵循统一行业分配标准的原则；企业碳配额过高不利于实现减排效果，过低则会损害企业的积极性。此外，七大试点市场间相互割裂，区域间碳配额有偿分配部分的价格差异，势必会加剧区域间的无序竞争，影响市场公平。四是碳排放信息披露制度有待完善。加強减排企业碳排放信息披露制度建设，有助于提高企业节能减排的意识，推动企业减排。当前我国碳排放信息披露发展处于初级阶段，碳排放信息披露制度存在着碳市场没有统一的披露规则与标准、缺乏碳数据审计制度、企业缺少碳排放信息披露的动力、存在经营信息保密的顾虑等问题。endprint

3、碳市场的资源配置效率有待提高。碳市场资源配置效率主要通过碳价的有效性、稳定性来体现，运行效率则主要取决于市场的流动性、碳价的权威性。我国碳市场交易方面，尚未形成完整的交易价格机制，加之受交易方式限制，碳价波动较大。以履约期为节点，碳价及成交量起伏较大；非履约期碳成交量均偏小，凸显市场流动性不足。此外，碳市场活跃程度、透明度较低，难以吸引金融机构投资者开展交易，增加了市场被操控的风险。

4、碳金融衍生品发展受限。碳金融衍生品是碳金融市场发展的关键，目前市场上比较活跃的碳金融产品主要为碳资产质押、碳掉期、碳基金及配额托管业务。从试点情况看，市场活跃程度低、地区配额与全国配额的对接情况、试点区域割裂，交易平台风险防控较差，缺乏碳金融衍生的监管条例，控排企业、金融机构相关碳金融知识缺乏等问题阻碍了碳金融衍生品的发展。

三、政策建议

（一）健全相关法律法规及碳交易制度

在法律层面，我国可立足本国实际，参考欧盟，制定相应的法律为碳金融市场发展提供法律保障。可制定适当的财税优惠政策，提升控排企业节能减排的积极性。在碳交易政策法律层面，围绕碳配额计算方式、有偿使用（拍卖）、MRV体系等技术问题，制定统一的制度，并不断修订、完善。在碳金融市场法规层面，欧盟高度发达的碳金融市场体系，制定了包括《金融工具市场指令》（MiFID）、《透明度指令》（TD）在内的一系列监管指令。针对我国目前碳金融市场发展中存在交易平台风险防控制度、企业信息披露制度不完善等问题，可以制定相应制度进行规范。

（二）建立完备的碳金融市场监管框架

监管主体方面，在当前我国“一行三会”的监管体制下，建议将人民银行纳入到碳金融市场监管框架内，负责碳金融市场的宏观审慎监管，由银监会、证监会负责碳金融产品的微观审慎监管。在监管客体方面，不仅要对碳市场的主要参与者进行监管，中介服务机构也应纳入监管范围，尽可能消除监管真空。在监管手段方面，构建全国性交易系统，对碳交易配额的产生、发放、拍卖、交易及履约情况进行记录，对碳交易的合法性、合规性、风险性进行在线评估，将违规行为提交监管部门处理，并对系统算法进行定期更新，以实现更为全面、严密的风险防控。

（三）构建多层次的碳金融市场体系

一是拓宽市场参与主体。提升中小企业参与碳市场交易的积极性，以提高碳交易市场的流动性，吸引金融机构、辅助交易机构进入碳交易市场。在市场准入方面，遵循“严准入，强监管”的原则，参考欧盟身份认证机制（POI）对参与主体的资质进行严格审核。二是丰富碳交易产品。在碳配额计算方面，基准法应遵循统一的行业分配标准，对不同行业进行分类测算。合理确定免费分配与有偿分配的比例，基础配额应坚持适度从紧的原则，逐步提高配额拍卖的比例，以推动碳市场的运行效率。统一CCER抵销比例标准，进一步发展森林碳汇业务。应根据我国金融体系的发展水平、碳金融市场的发展阶段，切实考虑减排企业风险对冲、套期保值的现实需求，创新业务模式，丰富碳金融产品，进一步开发碳交易、碳融资、碳支持等金融工具。三是完善碳交易平台。建议在碳交易方式方面给予交易机构更大的灵活性，引入中央交易对手（CCP）机制，降低碳交易主体的风险；建立碳定价中心，设立碳配额预留机制与碳市场平准基金，完善碳市场价格调控机制；利用大数据、金融科技等新兴手段对碳交易记录进行分析，提高管理效率，并加强对交易主体基本信息及交易信息的保护。此外，可依托央行企业征信管理系统，加强对企业碳排放信息披露，开发企业绿色信用评级体系，以此提升企业节能减排的积极性，并为金融机构开展碳资产管理、碳资产证券化提供支持。

参考文献

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The International Experience and Implications of the

Development of the Carbon Finance Market

QIAN Renhan WANG Songqing PAN Zhiang FAN Ting

（Zhenjiang Municipal Sub-branch PBC， Zhenjiang Jiangsu 212004）

Abstract：The paper summarizes and reviews the experience and lessons of the development of the international carbon finance from the aspects of the carbon finance markets legal system， trading mechanism， carbon quota allocation mechanism， and price regulation mechanism and so on. On the basis of analyzing the problems in the development of Chinas carbon finance market， the paper puts forward targeted countermeasures and suggestions with a view to provide references for popularizing and deepening Chinas carbon emissions trading across the country.

Keywords： carbon finance market； international experience； implication

責任编辑、校对：张德进endprint